Soll die EU erweitert und gleichzeitig vertieft werden?

Deutschland hat bis Ende Juni die Ratspräsidentschaft in der EU übernommen. Bundeskanzlerin Merkel will einen neuen Anlauf nehmen, um den von den Franzosen und Holländern abgelehnten Verfassungsentwurf wieder zu beleben. Man sollte ihr davon abraten, denn dieser Verfassungsentwurf ist zu bürgerfern, zu intransparent und zu zentralistisch. Die EU braucht eine Verfassung vor allem, um die Rechte der Bürger vor einem allzu mächtigen Zentralstaat zu schützen. Aber dieser Verfassungsentwurf erfüllt diesen Zweck nicht, denn er schreibt eine Entwicklungslinie der EU fort, vor der man warnen muß: die Kompetenzübertragung immer neuer Politikfelder von den Mitgliedstaaten auf die EU. In Brüssel werden schon über 80 % aller Gesetzesregelungen gemacht, die die Länder dann umzusetzen haben. Immer mehr Gemeinschaftszuständigkeiten sind in der Sozial-, Struktur-, Umwelt-, Beschäftigungs-, Gesundheits-, Industrie-, Technologie-, Ve rkehrs-, Forschungs- und Bildungspolitik auf die EU übergegangen, obwohl es sich hier gar nicht um öffentliche Güter für die gesamte EU handelt, sondern nur für einzelne Länder oder auch Regionen. Diese Zentralisierungstendenz hat ihren Weg vor allem durch die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza gefunden und soll nun auch in der neuen Verfassung weitergegangen werden. Die EU-Politiker sprechen von “Vertiefung” der EU und meinen Zentralisierung der EU.

Gleichzeitig wird die EU um immer neue Mitglieder erweitert, wobei nicht erkennbar ist, welche ökonomischen, politischen, juristischen, kulturellen oder geographischen Grenzen für das zukünftige Europa gezogen werden sollen. Erweiterung bei gleichzeitiger Vertiefung der EU? Das kann auf Dauer nicht funktionieren. Warum nicht?

Die Überlegung ist einfach: Wäre die EU nur eine Freihandelszone (was sie ja nie war) oder eine Zollunion (wie zu Anfang 1957), dann müßte man die ganze Welt einladen, Mitglied zu werden, denn dann würden wir weltweit Freihandel haben, und die Bürger aller Staaten würden davon profitieren. Jede Erweiterung der EU wäre dann hochwillkommen, weil sie allen nützt, denn Freihandel ist ein Wohlfahrtsprogramm für alle Beteiligten: weil die nationalen Märkte nicht mehr abgeschottet sind und also ein einziger großer Binnenmarkt entsteht. Große Märkte generieren Größenvorteile, Skalenerträge und intensiveren Güteraustausch. Das ist immer von Vorteil, denn der Wohlstand steigt für alle.

Aber die EU ist nicht mehr nur eine Zollunion, sondern sie hat sich einen institutionellen Überbau geschaffen, von dem nicht recht klar ist, was er genau darstellt und wohin er sich entwickeln soll: Bundesstaat, Staatenbund oder Staatenverbund? Das weiß niemand. Aber je mehr die EU “vertieft” – und das heißt ja: zentralisiert – worden ist und noch mehr werden soll, also in Richtung europäischer Bundesstaat geht, desto weniger kann man die ganze Welt einladen, desto kleiner muß der “Club” sein im Verhältnis zur reinen Zollunion. Warum das? Weil große Staaten heterogener sind als kleine, ihre Bürger haben unterschiedliche Präferenzen, Kulturen, Religionen, Sitten und Gebräuche, Sprachen, Einkommen usw. Heterogenität verträgt sich aber nicht mit mehr Zentralisierung, sondern nur mit dem Gegenteil: mehr Dezentralisierung. Deshalb sind die Bürger in großen Staaten zumeist auch unzufriedener mit ihrer Regierung als in kleinen Staaten, in denen die Bürgerpräferenzen homogener sind.

Also heißt das: Wenn sich die EU immer mehr erweitern soll, darf sie sich nicht gleichzeitig vertiefen. Und wenn sie sich immermehr vertiefen soll, darf sie sich nicht gleichzeitig erweitern. Deshalb kann man von einem trade-off zwischen Erweiterung und Vertiefung sprechen, zwischen Skalenerträgen und Heterogenitätskosten.

Die deutsche Ratspräsidentin Merkel sollte hier strategische Klarheit in der Zukunftsentwicklung der EU vorlegen – und nicht den gescheiterten Verfassungsvertrag wiederbeleben wollen. Dieser ist nämlich Teil des Problems der Unklarheit und der Inkonsistenz in der Entwicklungsstrategie der EU.

Wolf Schäfer

Wolf Schäfer

Helmut-Schmidt-Universität Hamburg
Wolf Schäfer

6 Antworten auf „Soll die EU erweitert und gleichzeitig vertieft werden?“

  1. Also erstmal großes Lob für diesen Blog, finde ich in jeder Beziehung klasse.

    Europa ist ein spannendes Thema, einige Anmerkungen dazu.

    Europa ist ein Staatenverbund, das weiß man schon. Jeder Vertiefung basiert auf dem Willen der Mitgliedsstaaten und ist insofern eigentlich unproblematisch. Bis dato ging Vertiefung und Erweiterung immer zusammen in der Geschichte der EU, das müsste man erwähnen. Bei der Süderweiterung (GR, SP) gab es die Regionalmittel, bei der Norderweiterung die EEA, die ja auch Thatcher unterstützte.

    Jedes Land bekommt sozusagen etwas. Deutschland den Binnenmarkt, Frankreich die Argrarmittel, andere eine stabile Währung.

    Der Verfassungsvertrag paßt in erster Linie die Institutionen der EU den neuen Herausforderungen an und ist daher dringend notwendig. Auch können einzelne Staaten bei der Vertiefung weiter gehen als andere, was ja bereits der Fall ist (EURO, Schengen). Übrigens: Dezentralisierung hört sich gut an, aber gerade die Wirtschaft will mehr einheitliche Regeln, um Handelsbarrieren zu überwinden, was gerade wir Deutsche brauchen. Aus meiner Erfahrung als Interessensvertreter kann ich sagen, dass im Grundsatz hinter jeder komplexen Regleung, die überbürokratisch scheint, meist sinnvolle Erwägungen stehen, die man in den Medien nicht in einem Satz transportieren kann.

    Insofern gilt: Komplexität muss nicht gleich Unklarheit und Inkonsistenz heißen. Ich würde eher sagen, man bräuchte einen (kürzeren) Verfassungsvertrag.

  2. Meiner natürlich völlig humorlosen Auffassung nach sollte man den Vertrag wegwerfen, und sich unter den folgenden Bedingungen nochmal hinsetzen:
    1) Für jedes Wort mit mehr als 4 Silben gibt es für alle Abgeordneten eine Ohrfeige.
    2) 15 A4-Seiten in Times New Roman 10pt sind straffrei, für jede weitere Zeile gibt es für alle Abgeordneten eine Ohrfeige.
    3) Die Beratungen finden bei Wasser und Brot in einer unbeheizten Halle statt. 4) Raus darf nur, wer in einer Klausur sämtliche Verfassungsartikel mit einer Fehlerrate von maximal 10% erläutern kann.
    4a) Für jeden Fehler gibt es eine Ohrfeige.
    4b) Wenn weniger als 95% der Abgeordneten den Saal verlassen dürfen, wird der Entwurf weggeworfen, die Abgeordneten werden wieder eingesperrt und mit Bonusohrfeigen versorgt, und alles beginnt von vorn.
    5) Anschliessend werden in einer repräsentativen Umfrage mindestens 1 Million EU-Bürger darauf getestet, ob sie die Verfassung nur mit Hilfe eines Spickzettels A4 begreifen. Fallen mehr als 10% durch, wird 4b angewandt.
    6) Hat ein Entwurf diese Hürden genommen, werden 2 Abstimmungen durchgeführt: Zum einen eine gemeinsame Volksabstimmung in allen EU-Ländern mit gleichem Stimmgewicht für jeden Wähler, zum anderen eine “Senatsabstimmung”, in der jedes EU-Land 2 Wähler stellt. Hat der Entwurf auch diese Abstimmungen überstanden, gilt er EU-weit.

    Ich fürchte ja fast, daß niemand auf mich hören wird.

  3. Selbst Roman Herzog hat ja derweil einen Teil der Gefahren erkannt, die von der heutigen EU für die europäischen Gesellschaften ausgehen:
    http://www.welt.de/data/2007/01/13/1176169.html

    Schäfer hat grundsätzlich völlig Recht: Aus liberaler Perspektive ist die EU ein schizophrenes Unterfangen. Selbst eine Zollunion ist aus marktwirtschaftlicher Perspektive ja nur bedingt begrüssenswert. Die enorme und beständig zunehmende politische Zentralisierung der EU gepaart mit der von Herzog beschriebenen unmässigen Ermächtigung der Exekutiven stellen dagegen eine enorme Gefährdung bürgerlicher Freiheiten dar. Die bürokratische Steuerung grosser politischer Einheiten ist tendentiell immer totalitärer, als die kleiner: Da sie eine grössere Vielfalt unterschiedlicher Einzelfälle abdecken muss, wird sie notwendigerweise umfassender und detaillierter. Sie bedarf auch einer umfassenderen Kontrolle. Und da sie eine grössere Vielfalt unterschiedlicher Fälle reguliert, zerstört sie eben so auch ein grössere Vielfalt (bekanntlich war die Vielfalt stets der zentrale Vorteil der kulturellen und ökonomischen Entwicklung Europas). Jede Kompetenz, die die EU sich anmasst oder dieser zugeschrieben wird, zerstört ein Stück europäische Freiheit. Dieser Auffassung folgen Herzogs stark juristisch geprägten Überlegungen natürlich nicht ganz. Leider.

    Freunde der Freiheit und Marktwirtschaft können im Grunde nur das europäische Modell “Freihandel”, bedingt das Modell “Zollunion” unterstützen. Die Etablierung zentraler europäischer politischer Institutionen (insb. Parlament und Kommission) sowie die damit automatisch einhergehenden Zentralisierungstendenzen (s. Herzog) sind hingegen abzulehnen.
    Den europäischen Gleichschaltungswahn den betroffenen Unternehmen in die Schuhe zu schieben, ist dabei schon gewagt. Natürlich versuchen Unternehmen, von staatlichen Institutionen so weit als möglich zu profitieren. Erst die entsprechende staatliche Anreizsetzung ermöglicht jedoch auch solche markt-aversen unternehmerischen Ambitionen. Der Brandstifter sollte die Schuld am Feuer also nicht dem Passanten zuschieben, der darin ein Würstchen grillt…

  4. In den vergangenen 35 Jahren hat die Europäische Union erfolgreich den Weg einer gleichzeitigen Erweiterung und Vertiefung beschritten. Die EU ist nicht auf der Stufe einer Zollunion (welche 1968/70 vollendet wurde) stehen geblieben, sondern verfolgt das Ziel einer tieferen wirtschaftlichen Integration und einer politischen Union. Der schlechteren Erfüllung heterogener Präferenzen in einem Staatenbund steht dabei zugleich der Wegfall von Wettbewerbsverzerrungen innerhalb der EU und damit eine bessere Präferenzerfüllung durch reibungslosere Funktionsfähigkeit des Binnenmarktes entgegen.

    Mit der Osterweiterung und dem Verfassungsvertrag wird die Tendenz zur gleichzeitigen Erweiterung und Integration weiter fortgeschrieben.

    Der Verfassungsvertrag dient dabei in erster Linie dazu, die bisherige Verfassung (d.h. das bereits bestehende Primärrecht der EU) transparenter und demokratischer zu machen, die gesetzgeberische Gewalt der Union besser kontrollieren zu können und, wie Oliver Luksic in seinem Beitrag bereits schrieb, institutionell für Entscheidungsprozesse mit mehr als 25 Staaten vorzubereiten.

    Auch wenn der Verfassungsvertrag hierbei auf eine Kompromisbildung zwischen allen Mitgliedstaaten angewiesen ist und daher kaum eine first-best-Lösung erreicht werden kann, so ist doch in einigen wesentlichen Punkten eine Besserung zu erwarten:

    1) Obwohl der Verfassungsvertrag komplex und nicht mit einem schnellen Blick zu erfassen ist, so ist er doch transparenter als die bisherige Verfassung aus EGV, EUV, Reformverträgen und Protokollen.

    2) Gerade die Funktion, “die Rechte der Bürger vor einem allzu mächtigen Zentralstaat zu schützen”, die Wolf Schäfer zu Recht einfordert, wird durch den Verfassungsvertrag erheblich gestärkt. Während es nach der bisherigen Verfassung der EU lediglich einen ungeschriebenen und durch die Rechtsprechung des EuGH entwickelten Grundrechtsschutz auf europäischer Ebene gibt, würde die moderne Charta der Grundrechte einen geschriebenen und justiziablen Grundrechtekatalog bilden.

    3) Auch überzogenen Zentralisierungstendenzen wird moderat entgegengewirkt, denn mit dem Subsidiaritätsprotokoll würden dem Subsidiaritätsprinzip als Kompetenzausübungsregel Zähne verliehen werden, wenn auch keine besonders scharfen. Dennoch könnte sich diese Einbeziehung der nationalen Parlamente in einem Frühwarnsystem zur Subsidiarität als wirkungsvoller Mechanismus erweisen.

    Vor dem Hintergrund, dass die Verfassung zudem zur weiteren Demokratisierung der Union (z.B. Bürgerinitiative, Stärkung des Europäischen Parlaments, Amt des Außenministers) beitragen würde und die Entscheidungsfindung in einer EU-27+ erheblich erleichtert, erscheint es fraglich, ob sich Europa ein weiteres Zögern bei der Verabschiedung des Verfassungsvertrags leisten kann.

  5. In meinen 5 Bemerkungen zu diesem Beitrag werde ich nur auf den dritten Absatz eingehen, da dieser eines der größten Irrtümer der Globalisierungsbefürworter behandelt. Es ist auch bezeichnend, dass dieser Absatz mit dem Satz schließt: “Das (der Freihandelt) ist immer von Vorteil, denn der Wohlstand steigt für alle.”

    1. Sie beziehen sich selbstverständlich auf Ricardos “Theorie der komperativen Kostenvorteile”. Dies ist aber, wie der Name schon sagt, nur eine Theorie. In der Realität könnte ich Ihnen eine Unzahl an Beispielen nennen, bei denen das offensichtlich nicht funktioniert hat. Aber ich werde es nicht tun, da Sie mit Recht argumentieren könnten, dass diese Länder aus diesem oder jenem Grund sich nicht an das Modell gehalten haben. Daher ist dieses Postulat noch nie falsifiziert, aber auch noch nie verifiziert worden. Denn auch bei den positiven Beispielen lassen sich andere Gründe für die Wohlfahrtszunahme als die der komperativen Kostenvorteile aufführen. Einfach weil die Realität komplexer als jedes Modell ist. Aus dem Grund hätten Sie aber auch nur schreiben dürfen: “Das ist IN DER THEORIE immer von Vorteil, denn der Wohlstand steigt für alle.” Um dann zu diskutieren, wie relevant dieses theoretische Modell für unsere heutige Welt ist.
    2. Wie jede Theorie unterliegt auch diese bestimmten Annahmen. Die im Zeitalter der Globalisierung wohl wichtigste ist die der IMMOBILITÄT des Produktionsfaktors Kapital. Auf wikipedia.de ist Ricardos Statement hierzu im Original und der deutschen Übersetzung nachzulesen: “Es wäre zweifellos vorteilhaft für die englischen Kapitalisten und die Konsumenten beider Länder, wenn unter diesen Voraussetzungen sowohl Wein als auch Stoff in Portugal hergestellt würden und dass Kapital und Arbeit, die in England zur Stoffherstellung verwendet werden, zu diesem Zweck nach Portugal geschafft würden. […]
    Die Erfahrung zeigt jedoch, dass die wahrgenommene oder reale Unsicherheit von Kapital, wenn es nicht unter der direkten Kontrolle des Eigentümers ist, kombiniert mit der natürlichen Abneigung aller, das Geburtsland und alle dortigen Beziehungen zu verlassen, und sich mit schon gefestigten Gewohnheiten an eine neue Regierung und neue Gesetze anzupassen, die Kapitalflucht im Zaum halten. Diese Gefühle, die ich nur ungern geschwächt sähe, animieren die meisten besitzenden Menschen, mit einer niedrigeren Profitrate im eigenen Land zufrieden zu sein, anstatt den vorteilhafteren Einsatz ihres Reichtums in fremden Ländern zu suchen.” (http://de.wikipedia.org/wiki/Komparative_Kostenvorteile) Sie werden mir sicher zugestehen, dass die Annahme von immobilen Kapital und von der Zufriedenheit der Investoren mit einer niedrigeren Profitrate im eigenen Land für unsere heutige Welt keinerlei Belang mehr hat.
    3. Zu berücksichtigen ist auch die Historie. Nahezu alle Industriestaaten (Ausnahme Niederlande und Schweiz) starten mit protektionistischen Massnahmen in die Industriealisierung und erst als sie großen technologischen Vorsprung hatten, gingen sie zu Freihandel über. Nur deshalb konnten die Zölle im 20. Jahrhundert auch massiv abgebaut werden. Hätten die Industrieländer immer auf Freihandel gesetzt, hätte es diese ja gar nicht gegeben.
    4. Kommen wir zu Adam Smith, dem theoretischen Begründer des Freihandels. Aber wie handelte Smith praktisch? Seit 1651 gab es in Großbritannien die “Navigation-Act”, die Protektionismus pur war. Die Akte besagte a), dass nur englische Schiffe mit englischen Kolonien Handeln treiben durften und b), dass europäische Waren nur auf englischen Schiffen oder denen des Herstellungslandes eingeführt werden dürfen. Diese Akte galt ca. 200 Jahre und hatte großen Anteil am Aufstieg des damals rückständigen Englands. Smith, zu dessen Zeiten die Akte also auch noch galt, meinte, dass “die Navigationsakte vielleicht die weiseste von allen Handelsbestimmungen Englands” sei. 1778 nahm der große Freihändler die Ernennung zum Zollkommissar Schottlands an.
    5. Bleibt noch anzuführen, dass selbst im positiven(!) Fall ein Bereich zwingend verliert: die Umwelt. Denn wenn Freihandel positive Effekte hat, führt dies zu mehr Warenhandel und somit mehr Transporten, was zu negativen Umwelteffekten führt. Auch kann es leicht zu Umweltdumping kommen, da alle Gesetze, die dafür sorgen sollen, dass Importgüter bestimmte Umweltstandards einhalten, als protektionistische Massnahmen verurteilt werden können.

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