Schon in der Schule lernen Kinder häufig, dass unsere marktwirtschaftliche Wohlstandsgesellschaft mit einem nachhaltigen Schutz der Umwelt unvereinbar sei. Zwangsläufig würde das Streben nach Gewinn den Blick für die Umwelt und den Erhalt der natürlichen Ressourcen versperren. Nahezu die gesamte Umweltbewegung, die Medien und die politische Klasse folgen diesem Paradigma, genährt von theoretischen Erklärungsansätzen der Ökonomie, die Umweltverschmutzung als Folge des Versagens von Märkten klassifizieren. Der Markt scheint als Übeltäter ausgemacht, weshalb in Sachen Umweltschutz an einem starken Staat kein Vorbeikommen zu sein scheint. Mit der Mühe für den zweiten Blick verliert dieses allseits akzeptierte Bild jedoch an Überzeugungskraft und die Realität zeigt, dass ohne Märkte kein echter Umweltschutz denkbar ist. Weil sich die Umweltpolitik allzu oft nicht der individuellen Anreize und Kreativität der Marktakteure bedient, sichert sie oft nur ihre eigene Existenz zu Lasten der Umwelt und der Menschen.
Umweltschutz als Marktaufgabe
Menschliches Handeln ohne Umwelteinfluss ist nicht denkbar. Das hat auch Rückwirkungen auf unsere Lebensqualität. Knappe natürliche Ressourcen stehen stets nur für eine Verwendung zur Verfügung, es herrscht Nutzungskonkurrenz. Scheint beispielsweise die Beanspruchung des atmosphärischen Luftsauerstoffs oder der auf dem Erdball verfügbaren riesige Wassermassen durch den Menschen grundsätzlich kein Knappheitsproblem auszulösen, ist der Konflikt nicht fern, wenn die Anzahl der Menschen mit ihren Nutzungsansprüchen an Naturressourcen und damit die nachgefragte Menge steigt. Irgendwann führt an einem Rationierungsmechanismus kein Weg mehr vorbei. Dabei hat sich der Marktmechanismus gegenüber alternativen Verfahren der Allokation knapper Ressourcen als überlegen erwiesen. Nur wenn die Verteilung der Ressourcen auf freiwilligen Tauschvorgängen beruht, ist gewährleistet, dass die Nutzungskonkurrenten für den Verzicht auf die Ressourcennutzung angemessen kompensiert werden und sich keines der beteiligten Individuen übervorteilt fühlt. Aus dem antagonistischen Ressourcenkonflikt wird ein kooperativer Ressourcentausch.
Werden Güter und Dienstleistungen getauscht, erhöht sich der Nutzen beider Tauschpartner: Sie werden sich nur handelseinig, wenn dem jeweils erhaltenen Gut einen höherer Wert beigemessen wird, als sie für den Tausch aufgeben mussten. Je höher die Wertschätzung der Marktteilnehmer für das Tauschobjekt, umso höher fällt der Preis aus, zu dem es den Besitzer wechselt. Da machen auch natürliche Ressourcen keine Ausnahme. Damit stellen Märkte auch sicher, dass die gehandelten Ressourcen bei demjenigen zur Verwendung kommen, bei dem sie den größten Nutzen stiften. Eine Nutzung natürlicher Ressourcen findet auf funktionierenden Märkten nur dann statt, wenn der Wert der aus ihnen erzeugten Güter höher ist, als der Wert, den ihre ursprünglichen Eigentümer den Ressourcen in ihrem Ausgangszustand beimessen. Indem sichergestellt wird, dass der ursprüngliche Ressourceneigentümer für seinen Wertverlust kompensiert werden muss, schont Markttausch die Ressourcen. Nichts kann ohne freiwilliges Einverständnis der Marktgemeinschaft gebraucht, verwertet oder eben verschmutzt werden, egal, ob es den Tauschpartnern nun auf den Gebrauchswert der Güter oder den Existenzwert einer intakten Umwelt ankommt.
Ein freiwilliger Tauschakt setzt allerdings voraus, dass für die gehandelten natürlichen Ressourcen exklusive Eigentumstitel existieren, mit denen wohldefinierte Nutzungsrechte verbrieft, diese zuverlässig geschützt und ohne Einschränkungen übertragbar sind. Ohne diese Bedingungen verlieren die Tauschobjekte an Wert, da die Tauschpartner keine hinreichenden Erwartungen über zukünftige Nutzungs- und Verwertungsoptionen bilden können. Für jeden Einzelnen verliert ohne funktionierende Märkte auch die Umwelt an Wert, zum Leidwesen aller anderen Mitglieder der Gesellschaft.
Märkte gibt es nicht umsonst
Aus diesem Grund sind freiwilliger Markttausch und sichere Eigentumsrechte elementare Voraussetzungen für eine nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen. Doch in der Realität sind diese Bedingungen nicht immer erfüllt. Oft fehlt es an Eigentumsrechten für die knappen Naturressourcen und eine freiwillige Einigung über ihre Nutzung kommt aufgrund hoher Transaktionskosten nicht zustande. Der amerikanische Wirtschafts- und Rechtswissenschaftler Ronald H. Coase arbeite vor einem halben Jahrhundert in seinem wegweisenden Aufsatz „The Problems of Social Costs“ heraus, dass Umweltprobleme nicht das Resultat versagender Märkte, sondern die Folge fehlender Voraussetzungen für die Herausbildung von Märkten sind.[1] [1] Suchte man bis dahin im Geiste des Wohlfahrtsökonomen Arthur C. Pigous stets die Lösung von Umweltproblemen in der Anwendung des Verursacherprinzips, nach dem der schwarze Peter immer nur einer Seite der Konfliktparteien zugeschoben wird, verdeutlichte Ronald H. Coase, dass es sich stets um eine Verursachersymmetrie handelt.[2] [2] Leiden beispielsweise die Anwohner einer an ihren Wohnort angrenzenden Industrieanlage unter deren Nutzung der Umgebungsluft als Abgassenke, spricht man zwar üblicherweise von Umweltexternalitäten oder sozialen Zusatzkosten der Wirtschaft, doch fallen diese Kosten nur an, weil die Bürger im Immissionsbereich dieser Industrieanlage die Umwelt ebenfalls zur Nutzung beanspruchen. Es ist die gemeinsame, jedoch nicht koordinierte Entscheidung von Anwohnern und Unternehmen die Umgebungsluft gleichzeitig zu nutzen, die das Umweltproblem auslöst.
Coase argumentierte aus diesem Grund, dass die Menschen sich einvernehmlichen auf eine gemeinsame Nutzung der Umwelt einigen würden, wenn dem keine prohibitiv hohen Transaktionskosten im Wege stünden. Eine staatliche Intervention durch Umweltauflagen für die „Verursacher“ oder in Form einer Abgabe, wie sie Arthur C. Pigou als Ausgleich für die sozialen Zusatzkosten empfohlen hatte, wäre somit nicht notwendig und auch nicht wünschenswert. Die beteiligten Parteien würden sich freiwillig über das tolerierbare Ausmaß der Umweltbeeinträchtigung einigen, gegenseitig finanziell entschädigen sowie selbst zu Anpassungsmaßnahmen greifen, bis ein weiterer gegenseitiger Austausch keinen zusätzlichen Nutzen mehr brächte. Das Ausmaß der Umweltinanspruchnahme würde von beiden Konfliktparteien bis zu einem Niveau reduziert, bei dem die Kosten der Vermeidung einer weiteren Umweltnutzung gerade dem von ihr verursachten Schaden entsprächen. Anders als viele Umweltschützer glauben liegt deshalb das Optimum der Umweltbelastung nicht bei null, sondern dort wo der Nettonutzen der Umweltnutzung maximal ist. Kooperativer Umweltschutz auf Märkten hat gegenüber der staatlichen Entscheidung über umweltpolitische Ziele außerdem den Vorteil, dass die Präferenzen aller unmittelbar Betroffenen in die Entscheidung über das Ausmaß der Umweltnutzung miteinbezogen werden.
Kooperative Marktlösungen von Umweltproblemen scheitern nicht, weil der Markt als Institution versagt, sondern die Voraussetzungen zu seiner Funktionsfähigkeit nicht vorliegen. Oft treten zwischen den beteiligten Parteien sehr hohe Transaktionskosten auf, die eine kooperative Einigung erschweren oder gar unmöglich machen. Neben den Kosten der Identifizierung, der Abgrenzung und des Schutzes der Eigentumsrechte können Transaktionskosten auch Folge individuell rationalen Handelns oder aber auch Ergebnis politischer Entscheidungsprozesse sein. Hohe Koordinationskosten treten beispielsweise auf, wenn Verhandlungsprozesse sehr viele Beteiligte einschließen und dies zu individuellen Anreizen einzelner Verhandlungsteilnehmer führt sich strategisch zu verhalten und überhöhte Kompensationszahlungen zu fordern (sog. „Hold-Out“).[3] [3] Häufig lassen sich aber auch nicht kooperierende Beteiligte von den Nutzeffekten einer Kooperationslösung nicht auszuschließen, so dass am Ende alle Verhandlungsteilnehmer es vorzieht die Trittbrettfahrerposition einzunehmen. Eine Marktlösung kommt von allein nicht zustande und die Betroffenen müssen sich auf eigene Anpassungsmaßnahmen beschränken. Solche Probleme wiegen umso schwerer je mehr Individuen in den Ressourcenkonflikt eingebunden sind. In Familien, kleinen Gruppen und kleineren Kommunen mögen Empathie, Altruismus und soziale Kontrolle „Hold-Out“ und Trittbrettfahrerverhalten wirksam unterdrücken, doch auf der Ebene weiträumiger Umweltprobleme mit einer Vielzahl von Betroffenen ist eine eigentumsrechtliche Lösung von Ressourcenkonflikten selten. Bei globalen Umweltproblemen bestehen kaum Chancen für eine erfolgreiche Kooperationslösung. Bei prohibitiv hohen Transaktionskosten kann mangels Alternativen eine reine Anpassungsstrategie ohne Marktaustausch durchaus auch eine Lösung sein.
Fortschritt für die Umwelt
Entgegen der allgemein vorherrschenden Wahrnehmung haben die industrielle Entwicklung und der technische Fortschritt erheblich zur Entlastung der Umwelt beigetragen. Wie Indur Goklany in seinem Buch „The Improving State oft he World“ eindrucksvoll dokumentiert, leben wir heute nicht nur länger, gesünder und in bislang unerreichtem Wohlstand, sondern auch auf einem vergleichsweise sauberen Planeten.[4] [4] Nahezu jeder Indikator Wohlstandsindikator hat in den vergangenen zwei Jahrhunderten einen Aufwärtstrend hingelegt, ohne das damit die globale Umweltbelastung besorgniserregende Ausmaße angenommen hätte. Überall dort, wo Marktwirtschaften Wohlstand produzieren gedeiht auch die Umwelt. Zum einen ist der Gebrauch von natürlichen Ressourcen stets auch ein unternehmerischer Kostenfaktor, den es aus betriebswirtschaftlichen Gründen zu minimieren gilt, zum anderen hat der technische Fortschritt dazu beigetragen die Transaktionskosten einer marktwirtschaftlichen Lösung von Umweltproblemen zu reduzieren. Ebenso wie die Erfindung des Stacheldrahts im 19. Jahrhundert eine kostengünstige Sicherung von Ländereien ermöglichte, lassen sich mit moderner Technik bisher kaum kontrollierbare Quellen von Umweltkonflikten zuverlässiger identifizieren, den betreffenden Umweltgütern Eigentumsrechte zuordnen und diese schützen.[5] [5] So werden schon heute moderne Verfahren der Emissionsmessung von Abgasen aus stationären Emissionsquellen oder Kraftfahrzeugen, die Satellitenüberwachung der Aktivitäten von Fischereiflotten und die manipulationssichere Videoüberwachung von Fangschiffen zur Verhinderung des Rückwurfs von Beifang (Kanada, Neuseeland) praktiziert und als Grundlage marktwirtschaftlicher Lösungen des Umweltschutzes verwendet.
Stand der Technik ist etwa das sogenannte Remote-Sensing, eine kostengünstige spektroskopische Ermittlung der Konzentration von CO, CO2, NOx und Benzol in Autoabgasen direkt beim Emittenten im laufenden Verkehr. Noch in den Kinderschuhen stecken dagegen Techniken zur elektronischen Satellitenüberwachung von Meerestieren, die sowohl die Beobachtung der Wanderung einzelner Tiere oder ganzer Fischschwärme über weite Strecken, als auch deren Zuordnung zu den Eigentümern erlauben. Die rasante Entwicklung immer genauerer technischer Verfahren zur Stoffanalyse, Fernbeobachtung und -kontrolle sowie die sinkenden Kosten für ihren Einsatz nähren die Hoffnung, dass die durch Transaktionskosten aufgeworfenen Barrieren der Lösung von Umweltproblemen mehr und mehr an Bedeutung verlieren.[6] [6] Mit der Kombination von modernen Technologien und institutionellen Innovationen können Märkte realisiert oder zumindest simuliert werden, was dazu beiträgt noch bestehende Umweltschäden zu reduzieren und die mit ihrer Beseitigung verbundenen Kosten zu minimieren. Schon heute werden handelbare Fangrechte in der Fischereiindustrie, der Emissionshandel verschiedener Luftschadstoffe sowie der Markttransaktionen mit Wasserrechten und Wasserqualitätszertifikaten praktiziert.
Was kann der Staat im Umweltschutz leisten?
Marktlösungen haben es schwer, wenn die Eigentumsrechte an den strittigen Umweltgütern ungeklärt sind. Oft traten über lange historische Zeitabschnitte keine Ressourcenkonflikte auf, da wegen der geringen Anzahl der Menschen die Nachfrage nach den betreffenden Ressourcen gering war. Oder die Nutzungskosten waren mangels verfügbarer Technologien so hoch, dass der bescheidene menschliche Zugriff auf eine Ressource zunächst keine Nutzungskonkurrenz auslöste. Manchmal macht erst der technische Fortschritt den Zugriff auf eine Ressource lohnenswert, mit der Folge eines Ressourcenkonflikts. Ohne Eigentumsrechte an den zunehmend knapper werdenden Ressourcen bleiben Nutzungskonflikte nicht aus. Hier kann der Eingriff des Staates zur Fixierung und Verteidigung von Eigentumsrechten an Umweltressourcen beitragen. Genießt der Staat das Vertrauen der Bürger als Judikative und kann er die hierzu nötigen exekutiven Aufgaben vergleichsweise kostengünstig lösen, eignet er sich zur Absicherung eines verlässlichen Handlungsrahmens für das Funktionieren von Marktprozessen im Umweltschutz. Versagt der Staat hierbei, verstärken sich die Umweltprobleme.
Bei der Zuteilung der Eigentums- und Nutzungsrechte konfliktträchtiger Umweltgüter trägt der Staat eine besonders große Verantwortung. Aus wohlfahrtstheoretischer Perspektive lassen sich die Verteilungsregeln nach den zu erwartenden Kosten spezifizieren. Ronald Coase Idee der Verursacherasymmetrie legt nahe, dass die Verfügungsrechte über eine strittige Naturressource so zu verteilen sind, dass die Transaktionskosten ihrer Verteilung, Sicherung und Übertragung möglichst niedrig sind und Trittbrettfahrerverhalten und „Hold-Outs“ weniger attraktiv sind. Verfügt eine Konfliktpartei über die kostengünstigste Methode der Vermeidung der Umweltverschmutzung ist ihr gegenüber die Anwendung des Verursacherprinzips die volkswirtschaftlich günstigste Lösung. Umgekehrt sollte die Umweltpolitik den vermeintlichen Betroffenen die Verantwortung für die Konfliktlösung übertragen, wenn diese Gruppe den Belastungen durch eigene Anpassungsmaßnahmen kostengünstiger aus dem Weg gehen kann. Also bedarf es für jedes Umweltproblem einer Einzelfalllösung. Die pauschale Anwendung eines einzigen umweltpolitischen Prinzips der Haftung für Umweltprobleme trägt nicht zu einer wirksamen und kostengünstigen Reduzierung von Umweltproblemen bei. Stattdessen bedarf es einer genauen Charakterisierung des jeweiligen Ressourcenkonflikts. Dem staatlichen Eingriff muss die Beantwortung der Frage nach den Ursachen hoher Transaktionskosten vorausgehen.
Die Tücken der Umweltpolitik
Jedoch hat die umweltpolitische Lösungskompetenz des Staates auch ihre Schattenseiten. Deshalb ist die politische Praxis der Umweltpolitik oft desillusionierend und hält den theoretischen Wunschvorstellungen ihrer Protagonisten selten stand. Meist verschlingt staatlicher Umweltschutz umfangreiche volkswirtschaftliche Ressourcen, nicht selten wird sogar das Gegenteil der gestellten Ziele erreicht. Die Logik kollektiver Entscheidungsfindung birgt auch in der Umweltpolitik so manche bittere Enttäuschung.
Besonders gravierend ist das Informationsproblem der Umweltpolitik. Während auf funktionierenden Märkten der Preis alle notwendigen Informationen über die individuelle Bewertung der natürlichen Ressourcen zusammenfasst, fehlt diese Informationsquelle bei Umweltproblemen unter staatlicher Obhut. Politiker können weder die Kosten noch die Nutzen umweltpolitischer Maßnahmen mit hinreichender Genauigkeit einschätzen und sind daher auf Informationen angewiesen, die sie von Interessengruppen erhalten. Da der Staat aber jeder Lösung von Umweltproblemen eine Umverteilung von Eigentumsrechten vornimmt, ist zu erwarten, dass die am besten organisierten Interessengruppen mit den größten Gewinnchancen auch die Informationsgewinnung der Politiker am stärksten beeinflussen. So summieren sich zu den Transaktionskosten des Marktes die politischen Transaktionskosten.[7] [7]
Mit der Wahl umweltpolitischer Instrumente bestimmt der Staat über die Aufteilung der Kosten zwischen den beteiligten Konfliktparteien. Das beeinflusst die Transaktionskosten und kann die Suche nach einer Lösung des Ressourcenkonflikts erschweren. Verletzt das umweltpolitische Verursacherprinzip eine bereits existierende Verteilung der Eigentumsrechte besteht die Gefahr, dass eine Marktlösung am Trittbrettfahrerverhalten bzw. strategischem Verhalten derjenigen scheitern, die ihre Ansprüche an der Ressourcennutzung beim Staat anmelden. Heerscharen von Lobbyisten buhlen um das Recht ihrem Gegner in Konfliktsituationen die Bedingungen diktieren zu können und wenden dabei erhebliche Ressourcen auf, um den Prozess der Verteilung der Eigentumsrechte zu ihren Gunsten zu beeinflussen. Unternehmen, Interessenverbände und Einzelindividuen konkurrieren mit Hilfe von Öffentlichkeitsarbeit, Verbandsaktivitäten, finanzieller Unterstützung für Parteien und öffentliche Institutionen bis hin zu Bestechungsgeldern um die Zuweisung von Nutzungsrechten an der Umwelt. Dieses „Rent Seeking“ verursacht für die Gesellschaft reale Kosten in Form entgangener produktiver Nutzungsmöglichkeiten der aufgewendeten Ressourcen.[8] [8] Dabei wird der Lobbying-Aufwand stets so weit getrieben, bis er die erzielbaren zusätzlichen Verteilungsgewinne erreicht und sich der weitere Einsatz von Ressourcen für die Beeinflussung politischer Entscheidungsprozesse nicht mehr lohnt. Das kann nicht umweltfreundlich sein.
Deutliche Spuren hinterlässt das bei der Wahl der umweltpolitischen Instrumente. Weil der ordnungsrechtliche Ansatz sich mit seiner selektiven Kostenwirkung wesentlich besser für wettbewerbs- und verteilungspolitische Zwecke missbrauchen lässt, wird ihm oft der Vorzug gegenüber der Marktlösung gegeben. Emissionsgrenzwerte und technische Standard bieten Raum für die Politik einzelne Unternehmen zu fördern und Markteintrittsbarrieren zu errichten. Werden marktkonforme Umweltinstrumente wie Umweltabgaben oder Emissionshandel praktiziert, muss man nicht lange nach Ausnahmeregeln und speziellen Vorgaben suchen, die den Markt zugunsten der einen oder anderen Betroffenen verzerren. Besonders offensichtlich ist die Günstlingswirtschaft bei umweltpolitisch motivierten Subventionen ausgeprägt. Hier wird der ursprüngliche Zweck oft noch mit einer ganzen Reihe anderer Rechtfertigungsversuche verwässert und eine Vergabepraxis gewählt, die sich primär an den Bedürfnissen der einflussreichsten Interessengruppen orientiert. Ein systematischer Vergleich von Aufwand und Wirkung findet selten statt.
Die richtige Mischung macht’s
Umweltpolitik, wie wir sie kennen, macht von den Erkenntnissen über die notwendigen Bedingungen für eine Marktlösung von Ressourcenkonflikten meist ebenso wenig gebrauch, wie sie die Schwächen des Staates berücksichtigt. Es ist daher kaum verwunderlich, dass so manches Umweltproblem trotzt jahrelanger Medienpräsens noch immer besteht oder ein sehr hoher Kostenaufwand bei seiner Beseitigung zu beklagen ist. Oft trägt die Umweltpolitik selbst zur Verschärfung von Ressourcenkonflikten bei. Lokaler Wasserknappheit, einer Abholzung von Urwäldern, der Bedrohung seltener Tierarten, der Überfischung der Weltmeere, ja selbst dem in seinem Ausmaß unsichere Beitrag des Menschen Klimawandel ist mit unzähligen Verboten, Grenzwerten oder Abgaben nicht beizukommen. All diese Umweltprobleme haben eine Gemeinsamkeit, es fehlt eine klare Zuordnung von Eigentumsrechten an den betreffenden Naturressourcen. Findet sie statt, wird in der Regel keine Rücksicht auf die Transaktionskosten der Lösungsalternativen genommen, so dass kein echter Marktprozess in Gang kommt. Die Folge ist eine ineffiziente Übernutzung der natürlichen Ressourcen. In anderen Fällen wiederum wird erst durch pauschale Umweltschutzgesetze eine effiziente Ressourcennutzung verhindert.
Umweltpolitik ist ein schwieriger Balanceakt, der kein brachiales Durchmarschieren nach Geschmack vieler Umweltfreunde erlaubt. Es geht darum die besten Rahmenbedingungen für den marktwirtschaftlichen Wettbewerb um Umweltschutzlösungen zu schaffen, nicht darum den Markt durch die Umweltpolitik zu ersetzen. Umweltschutz ohne Märkte vernachlässigt individuelle Lösungs- und Innovationsanreize von Eigentümern natürlicher Ressourcen. Darunter leidet nicht nur unsere Wohlstandsentwicklung, sondern auch die individuelle Freiheit der Menschen.
Fußnoten
[1] [9] Ronald H. Coase: The Problem of Social Cost; Journal of Law and Economics, 3, 1960, p. 1-44.
[2] [10] Arthur C. Pigou (1877 – 1959) war ein britischer Ökonom, der in seinem Buch „The Economics of Welfare“ (London: Macmillan & Co., 1920) das von Alfred Marshall erstmals erwähnte Konzept der Externalitäten weiterentwickelte und daraus die Notwendigkeit staatlicher Eingriffe in das Marktgeschehen ableitete. Er schlug daher Abgaben zur Internalisierung negativer externe Effekte und Subventionen zum Ausgleich für die Produktion von positiven Externalitäten vor. Vgl. David R. Henderson (ed.): The Concise Encyclopedia of Economics, Arthus C. Pigou; Liberty Fund [11], Inc, 2008, p. 577
[3] [12] David D. Friedman: Law’s Order, What economics has to do with Law and why it matters; Princeton University Press, 2000, p. 26.
[4] [13] Indur Goklany, The Improving State of the World: Why We’re Living Longer, Healthier, More Comfortable Lives on a Cleaner Planet (Cato Inst, 2006).
[5] [14] Richard Stroup and John Baden, “Property Rights and Natural Resource Management,“ Literature of Liberty 2, no. 4 (1979): 5–44.
[6] [15] Fred E. Foldvary and Daniel B. Klein, eds., The Half-Life of Policy Rationales: How New Technology Affects Old Policy Issues (NYU Press, 2003).
[7] [16] A. H. Barnett and Bruce Yandle, “The end of the Externality Revolution,“ Social Philosophy and Policy 26, no. 02 (2009): 130–150.
[8] [17] Jonathan H. Adler, “Rent Seeking Behind the Green Curtain,“ Regulation 1996, no. 4 (1996): 26–34.