Vom Konflikt zur regelgebundenen Kooperation
Anforderungen an Europas Institutionen nach der Krise

Auch fünf Jahre nach dem Beginn der Finanzkrise ist es den Mitgliedsländern der Europäischen Union nicht gelungen, eine überzeugende Lösungsstrategie für die Krise zu finden und Perspektiven für eine bessere und konfliktfreiere Zukunft zu entwickeln. Zwar scheint das Haupteinfallstor der heutigen Krise, der Finanzmarkt, durch die anstehende Bankenunion – mehr schlecht als recht – geschlossen zu werden, und das Aufspannen der Rettungsschirme belegt, dass bei allem nationalen Eigennutz noch Reste europäischer Solidarität existieren müssen, aber darüber hinaus sind die Ergebnisse der Krisenlösungspolitik bescheiden. Dies liegt vor allem daran, dass eher die Symptome als die Ursachen der Krise bekämpft wurden und werden.

Wenn die Krise jedoch eines sehr deutlich gemacht hat, dann die Tatsache, dass Europas Institutionen große Probleme haben, EU-interne Konfliktlinien zu moderieren. Im Folgenden soll diese Schwäche des europäischen Ordnungsrahmens aus einer konfliktökonomischen Perspektive analysiert werden, um auf dieser Basis Anforderungen an die zukünftige institutionelle Ausgestaltung Europas und seiner Konfliktlösungsmechanismen zu definieren.

Die Ursprünge der Finanzkrise

Mit dem Herüberschwappen der US-amerikanischen Immobilienkrise nach Europa in den Jahren 2007-08 endete die vermeintliche „Wachstumsstory“ der Länder in der Peripherie Europas sehr abrupt. Internationale Investoren, die den Boom in Südeuropa und Irland zuvor befeuert hatten, wurden sich plötzlich der Tatsache bewusst, dass die durch die Euro-Einführung ausgelöste Zinskonvergenz in der Eurozone nicht zwangsläufig bedeutete, dass sich auch die Zahlungsausfallrisiken der Länder angenähert hätten. Die wenig diversifizierten, stark auf Bau und Banken fokussierten Wirtschaftsmodelle dieser Länder galten plötzlich als riskante Orte für Investitionen und Kapital wurde massiv in die vermeintlich sicheren Anlagehäfen in Kerneuropa zurückverlagert.

In der Folge gerieten die Länder der Peripherie in vielfacher Hinsicht unter Druck: der Banken- und der Immobiliensektor brachen zusammen, die Wirtschaft begann zu schrumpfen und die Arbeitslosigkeit stieg. Die Finanzierung des Staates wurde durch die notwendigen Rettungsmaßnahmen vor allem im systemrelevanten Bankensektor sowie durch steigende Sozialausgaben auf das Äußerste strapaziert. Hierbei rächte sich, dass die Boomjahre nach der Euro-Einführung nicht für grundlegende Strukturreformen genutzt wurden.

In den Kernländer der EU und insbesondere in Deutschland, die vor dem Beginn der Krise ihre Wettbewerbsfähigkeit durch Strukturreformen verbessert hatten und nun – trotz eigener Bankenprobleme – durch die Kapitalrückflüsse einen Wachstumsschub erfuhren, herrschte seitdem die Sorge, dass die Länder der europäischen Peripherie ihre Probleme und vor allem ihre Schulden zulasten Kerneuropas vergemeinschaften könnten. Durch das Verweigern von Eurobonds, das Bestehen auf einer enge Verbindung von „Haftung und Kontrolle“, die Forderung nach „Reformen vor Hilfe“ oder den Wunsch nach einem verschärften „Maastricht 2.0“ hofft man, die Schulden letztlich bei den „Verursachern“ belassen zu können, um die Krise unbeschadet zu überstehen. Eine genauere Analyse der Lage in Europa offenbart allerdings, dass diese Perspektive verfehlt ist.

Die Verursacher- und Haftungsfrage

Zum einen ist die Verursacher- und damit Haftungsfrage alles andere als eindeutig zu beantworten. Zwar haben die Länder der europäischen Peripherie eine Reihe von wirtschafts- und finanzpolitischen Fehlern gemacht, für die sie als Verursacher einstehen müssen, gleichzeitig jedoch waren es Investoren aus aller Welt, die die bestehenden Risiken ignoriert haben und die die – erst später aus dem Ruder gelaufene – Entwicklung angestoßen haben.

Zum anderen sind – anders als vielfach kolportiert – die Krisenlasten längst vergemeinschaftet. Vor allem am Beginn der Krise waren die Verflechtung der Marktakteure und der Umfang ihrer Risiken (z.B. ihr Bestand an toxischen Wertpapieren) so undurchsichtig, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten zum Schutz der heimischen Banken und zur Verhinderung einer Ansteckung Risikopositionen übernommen haben. Weitere Risikopositionen, für die die nationalen Steuerzahler einstehen müssen, wurden in Rettungsschirmen und anderen Konstruktionen angehäuft. In fast allen Mitgliedsländern der EU hat dies zu verschlechterten Ratings und damit höheren Kosten der Finanzierung der Staatshaushalte geführt. Darüber hinaus sorgt die gemeinsame Geldpolitik mit ihrer Orientierung an der durchschnittlichen Inflation dafür, dass die Kernländer, in denen ohne den Euro die Zinsen anziehen würden, der Gefahr einer Inflation und insbesondere einer Blasenbildung auf den Vermögensmärkten ausgesetzt werden. Selbst im günstigen Fall, dass die Risiken nicht zu Zahlungsausfällen führen, sind die Lasten der Krise also auf die gesamte EU verteilt, ohne dass dabei ein Rückbezug auf das Verursacherprinzip stattfinden würde.

Konflikttheoretische Überlegungen

Der Umfang der von einem Land zu tragenden Krisenlasten ist jedoch nicht festgelegt und kann durch die Mitgliedsstaaten beeinflusst werden, wenn durch strategisches Verhalten eine Überwälzung auf Nachbarländer erreicht wird. Ein solches Verhalten kann als eine Konfliktstrategie interpretiert werden, die zumeist den ungünstigen Ausgang eines Nullsummenspiels annimmt, weil die Lösung des Konflikts nur zu einer Umverteilung bestehenden Wohlstands führt, ohne dass die gemeinsame Wohlfahrt der betroffenen Länder im Aggregat steigen würde.

In den vergangenen fünf Jahren lässt sich hierbei tatsächlich ein Verhalten beobachten, das der Strategie in einem „Stellungskrieg“ ähnelt. Letzterer zeichnet sich dadurch aus, dass die optimale Strategie der beteiligten Kontrahenten das Abwarten ist, während ein zu frühes Sich-aus-der-Deckung-Wagen zu Verlusten führt. Während die Krisenländer der europäischen Peripherie in der Hoffnung auf schnelle finanzielle Hilfe aus den Kernländern (schmerzhafte) Reformen nur sehr zögerlich angehen, ist es für die Kernländer vorteilhaft, zunächst die Reformen und daraus folgende Stabilisierung der Peripherie abzuwarten, weil dies weniger Hilfen nötig macht.

Verhandlungen und Macht

Dort, wo es dennoch zu Verhandlungen gekommen ist, hat sich zuletzt immer wieder das typische Verhalten in Verhandlungsspielen mit Machtpositionen bzw. Drohpunkten gezeigt. Hierbei hängt die in den Verhandlungen erzielte Verteilung von Wohlfahrtsgewinnen von der relativen Stärke der Drohpunkte der beteiligten Länder ab. So ist zu erklären, dass das politisch eher unbedeutende und wirtschaftlich völlig danieder liegende Griechenland Hilfen nur unter den strikten Auflagen der Troika erhält, während die Banken des großen Spaniens auch ohne solche Kontrollen unterstützt werden. Dieses Ungleichgewicht entspringt der Tatsache, dass ein Zusammenbruch Spaniens mit großer Wahrscheinlichkeit die Eurozone zerreißen würde, was ein Zusammenbruch Griechenlands – heute – nicht mehr tun würde.

„Machtbasierte“ Verhandlungsmechanismen wie der zuvor beschriebene haben erhebliche Nachteile. Sie sind selektiv, teilweise erratisch und immer zeit- und kontextabhängig, d.h., die aktuellen Drohpunkte können sich in der Zukunft ändern, wobei sie bestehende Regelwerke in problematischer Weise unterminieren und damit deren Stabilität gefährden können. Dies zeigt sich am „Sündenfall“ des Maastrichter Vertrags, der nicht in der Aufnahme Griechenlands lag, sondern im Verhalten Deutschlands und Frankreichs nach deren erstmaligem Bruch des Defizitkriteriums in den Jahren 2002-03. Die Länder nutzten seinerzeit ihre Macht im Minister- bzw. ECOFIN-Rat, um eine effektive Sanktionierung für den Regelbruch zu verhindern. Mit diesem Handeln waren die Stabilitätskriterien des Vertrags Makulatur und nur noch ein Spielball der Mehrheitsinteressen im Ministerrat. Das Signal an die Mitgliedsstaaten ist in einer solchen Situation weniger, mit großem Einsatz an der Wiedereinhaltung der Kriterien zu arbeiten, sondern viel mehr, eine Mehrheitskoalition im Ministerrat zu schmieden, die mögliche Sanktionen abwehrt.

Die aktuelle Krise und die Versuche ihrer Lösung haben nicht nur den Blick auf strukturelle Probleme dieser Art verstellt, sondern die Lage auch dadurch noch verschärft, dass die Krise zu einer massiven Schwächung der europäischen Zentralinstitutionen EU-Kommission und Europa-Parlament geführt hat. Stattdessen ist die Krisenlösungspolitik im Ministerrat konzentriert worden, in dem Machtpositionen eine erhebliche Rolle in nahezu jeder Verhandlung spielen. Dass hieraus nur eine Bekämpfung von Symptomen und nicht von Ursachen resultieren kann, ist wenig überraschend. Dies impliziert zwangsläufig die Gefahr, dass bei einer neuen Krise in der Zukunft, die ihren Ausgang nicht gerade im dann wohl besser geschützten Bankensektor nimmt, sehr ähnliche Konfliktlinien wie heute aufbrechen und Entscheidungen wiederum als Machtfragen behandelt werden.

Die Voraussetzungen für Strukturreformen: Regelbindung statt „machtbasierter“ Entscheidungen

Vor dem Hintergrund dieser Überlegungen müsste die Antwort auf die heutige Krise sehr viel weiterreichend sein und sich insbesondere mit einer Reform der Entscheidungsstrukturen in Europa beschäftigen. Hierzu muss insbesondere die Rolle und das Entscheidungsprozedere im Ministerrat überdacht werden, ohne hierbei einer – von den Bürgern Europas skeptisch betrachteten – Zentralisierung das Wort zu reden. An die Stelle von machtbasierten Entscheidungsprozessen muss verstärkt eine Regelbindung treten, die klare Anreize und vorhersehbare Bewertungsmaßstäbe setzt. Idealerweise muss die Regelbindung einen selbstdurchsetzenden Charakter in dem Sinne haben, dass die Teilnahme an einem kooperativen Konfliktlösungsmechanismus für ein Land stets die beste aller verfügbaren Optionen ist, während eine Konfliktstrategie mit unumgehbaren Sanktionen zu bewehren ist, um sie unattraktiv zu machen. Die Erstellung eines solchen Mechanismus ist eine schwierige und komplexe Herausforderung, der sich die Europa-Politik jedoch stellen muss, um den Status Quo der Stagnation (und vielleicht sogar einer neuen Eurosklerose) überwinden zu können.

Das folgende Szenario soll – wenn auch sehr rudimentär – illustrieren, wie ein solcher Mechanismus für die Einhaltung von Stabilitätskriterien aussehen könnte. Der Vorschlag orientiert sich an dem Mechanismus, der Jahrzehnte lang zu großen Erfolgen in den Verhandlungsrunden des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) geführt hat. Der Mechanismus des GATT beruht auf sehr einfachen Elementen: einer freiwilligen Teilnahme, dem Gedanken der Gegenseitigkeit und einem klar definierten Sanktionsmechanismus bei Regelverletzungen.

Verbesserte Anreize und Konfliktlösungsmechanismen: Was die EU vom GATT lernen kann

Überträgt man den GATT-Mechanismus auf die Eurozone und nimmt an, dass die Stabilitätskriterien des Maastrichter Vertrags den Default darstellen, dann kann jedes einzelne Land freiwillige Selbstverpflichtungen anbieten, welche Ziele in Form von Defizitquoten oder auch Strukturreformen es in der Zukunft umsetzen wird, wenn andere Länder dies – im Sinne der Gegenseitigkeit – ebenso tun. Die Mitgliedsländer müssten nun einstimmig einen Konsens erreichen, welche Ziele in welchem Umfang verwirklicht werden sollen und diese in verpflichtenden Zielvereinbarungen festschreiben. Zeigt die regelmäßige Überprüfung einen Bruch der Vereinbarung, kommt es zu einem regelgebundenen Sanktionsverfahren. Hierbei ist es entscheidend, dass die Sanktionen nicht per Mehrheitsentscheid im Ministerrat beschlossen werden, sondern die Sanktionierung – wie beim GATT – dezentral erfolgt, d.h., jedes andere Mitgliedsland entscheidet für sich, ob es die Sanktionierung durchführen will.

Dies sollte durch entsprechende Anreize erleichtert werden. Vorstellbar wäre hierbei bspw. eine Sanktionierung durch das Streichen von Agrarsubventionen, die dann in die Staatshaushalte der sanktionierenden Mitgliedsstaaten fließen könnten. Die Sanktionen an die Agrarsubventionen zu koppeln, hätte dabei den Charme, dass die Bauern eine starke Lobby haben und die eigene Regierung massiv unter Druck setzen werden, die Zielvereinbarung einzuhalten, damit die Subventionen nicht verloren gehen. Vorstellbar wäre allerdings auch, dass einzelne Mitgliedsstaaten versuchen könnten, ihre Abhängigkeit von den – bekanntlich sehr ineffizienten – Agrarsubventionen zu reduzieren.

Die regelgebundenen Sanktionen setzen hier also einen klar vorhersehbaren  Preis für einen Regelverstoß (Verlust der Subventionen plus innenpolitischer Streit), der zudem unumgänglich ist, weil die Gemengelage im Ministerrat nicht mehr zur Abwendung der Sanktionen genutzt werden kann (stattdessen erfolgt die Sanktionsentscheidung durch jedes Mitglied, das dazu einen starken Anreiz gesetzt bekommen hat). Die Festsetzung dieses Preises macht die Politik der Mitgliedsländer und damit auch der EU als Ganzes berechenbarer, da nicht mehr Macht sondern ein klares Kosten-Nutzen-Kalkül über politisches Handeln entscheidet. Dies beinhaltet auch die Möglichkeit, Escape- und Exit-Klauseln einzusetzen, wenn die Nutzen des Regelbruchs die Kosten durch die Sanktionen übersteigen. Hierbei muss allerdings sichergestellt sein, dass die Sanktionen ausreichen, um etwaige Kosten der restlichen Mitgliedsländer zu kompensieren.

Schließlich bleibt festzuhalten, dass – obwohl die Institution des Ministerrats mit seinen Mehrheitsentscheidungen an Bedeutung verliert – die Konfliktlösungskompetenz der EU durch einen solchen Mechanismus erhöht wird, ohne dass dabei vertiefende Zentralisierungsschritte vorzunehmen wären. Dies dürfte in den meisten Mitgliedsstaaten auf Zustimmung stoßen.

Wohin die Reise gehen sollte…

Das vorherige Beispiel, das für die komplexe Realität der EU naturgemäß zu einfach gestrickt war, verdeutlicht die Richtung, in die die EU im Rahmen der aktuellen Krisenlösungspolitik weiterentwickelt werden sollte. Bei Fragen mit erheblichem Konflikt- und Umverteilungspotenzial bieten sich stärker auf Freiwilligkeit, Dezentralität und Gegenseitigkeit aufbauende Lösungsverfahren an, die durch eine klare Regelbindung (vor allem in Fällen von Sanktionen) abgesichert sind. Die Implementierung solcher Verfahren stellt eine schwierige Herausforderung dar, da sie den Status Quo in Frage stellt und ändern möchte, doch wann, wenn nicht in der jetzigen Krise, bietet sich eine nachhaltige Reform der EU-Institutionen besser an?