Öffentlich-rechtlicher Rundfunk (1)
Dringender Reformbedarf

In der Generation unserer Studenten kommt kaum noch jemand auf die Idee, in eine Programmzeitschrift zu schauen, um sich das Unterhaltungsprogramm des Abends zusammenzustellen. Und auf den Beginn der nächsten Nachrichtensendung wartet schon lange niemand mehr, um das Neueste aus aller Welt zu erfahren. Durch Mediatheken, Streaming-Dienste und andere Internet-Angebote kann der Konsument selbst entscheiden, wann und was er sehen will. All das ist durch einen umfassenden technischen Wandel möglich geworden. Die Zahl der Programmkanäle ist seit den 1990er Jahren stark angestiegen, die Eintrittskosten für neue Programmanbieter sind rapide gesunken, und durch die verstärkte Nutzung des Internets als Informationsmedium kommt es zu Überlappungen zwischen Print- und Rundfunkmarkt.

Der Wissenschaftliche Beirat beim Bundesministerium der Finanzen hat diese Umwälzungen zum Anlass genommen, um das deutsche Modell des öffentlich-rechtlichen Rundfunks unter finanzwissenschaftlicher Perspektive auf den Prüfstand zu stellen.[1] ^[1] In der Urzeit des Fernsehens mit nur einem oder zwei Kanälen mag es verständlich gewesen sein, dass der Staat auf einem umfassenden Programm mit Film, Show, Dokumentationen und Nachrichten beharrte und politisch auf Binnenpluralismus geachtet wurde. Aber wie sieht das heute aus? Angesichts der technischen Entwicklung gibt es kaum noch Gründe, warum der Rundfunkmarkt wesentlich anders organisiert sein sollte als der Zeitungsmarkt, der durch ein breites privates Angebot und Subskriptionsmodelle gekennzeichnet ist. Der Wissenschaftliche Beirat hat einige Leitlinien ausgearbeitet, in welche Richtung eine solche Reform gehen könnte.

Erstens sollte ein zukunftsfähiges System des öffentlichen Rundfunks dem Subsidiaritätsprinzip mehr Gewicht geben. Die ökonomische Theorie zeigt, wie staatliche Angebote private Aktivitäten verdrängen. Das ist im Rundfunkmarkt nicht anders. Würden die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten nicht mit vielen Millionen aus den Rundfunkgebühren die Rechte für die Champions-League erwerben, würden mehr oder minder dieselben Fussballspiele bei den Privaten gezeigt. Aus allokativer Sicht sollten die öffentlich-rechtlichen Anbieter nur da auftreten, wo das privatwirtschaftliche Angebot klare Defizite aufweist. Das kann z.B. beim kostspieligen Unterhalt eines internationalen Korrespondentennetzwerks der Fall sein und in Programmnischen, in denen jeweils eine kleine Zahl von Zuschauern hohe Zahlungsbereitschaft besitzt.

Zweitens sollte im öffentlichen Rundfunk auf die Werbefinanzierung vollständig verzichtet werden, da sonst die Fehlanreize der Programmgestaltung, die mit dem öffentlichen-rechtlichen Rundfunk beseitigt werden sollen, gleichsam durch die Hintertür wieder eingeführt werden. Aus der industrieökonomischen Forschung ist seit langem bekannt, dass es in einem rein privaten, werbefinanzierten Rundfunkmarkt zu einer exzessiven Dopplung von Programmangeboten kommt. Denn die Werbefinanzierung erzeugt den Anreiz, die Einschaltquote zu maximieren. Daher gibt es so viele Sender, die die „größten Hits der 80er und 90er Jahre“ spielen, und kaum Sender, die die exotischeren Musikinteressen von Minoritäten bedienen. Wenn die öffentlich-rechtlichen Sender auch auf die Werbeeinnahmen schielen, verstärkt sich das ohnehin vorhandene Allokationsproblem.

Drittens sollte sich der Gesetzgeber entweder für eine klare Finanzierung aus dem allgemeinen Haushalt (unter Wahrung der Staatsferne und mit der Folge einer gerechten Lastenverteilung) oder für eine moderne Nutzungsgebühr, die beispielsweise dem Subskriptionsmodell im Zeitungsmarkt folgt, entscheiden. Die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfolgt gegenwärtig über eine Pauschalsteuer je Haushalt. Anders als bei sonstigen Steuern erfolgt die Entscheidung darüber aber außerhalb des normalen Budgetprozesses der Länderhaushalte. Entweder man ist der Überzeugung, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunk ein echtes öffentliches Gut bereitstellt. Dann sollte die Finanzierung aber auch aus dem allgemeinen Steueraufkommen erfolgen, was dann auch eine Belastung der Bürger nach der Leistungsfähigkeit ermöglicht. Oder man sieht das Programm als ein Klubgut. Dann wäre die Finanzierung über Subskriptionen, wie bei Zeitungen oder Streamingdiensten (Netflix, Maxdome, Watchever), der geeignete Weg.

Viertens ist eine größere Transparenz durch die Publikation von Kenngrößen dringend notwendig, um die Kosteneffizienz im öffentlich-rechtlichen Rundfunk zu fördern. Effizienzanalysen und Benchmarking haben in allen Bereichen öffentlicher Leistungserstellung Einzug gefunden. Krankenhäuser, Hochschulen, Kitas die allgemeine Verwaltung – für alle diese Bereiche existieren Untersuchungen der Kosteneffizienz mit modernem empirischem Instrumentarium. Fehlanzeige dagegen beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Gelegentlich werden solche Überprüfungen mit dem Hinweis auf die politische Unabhängigkeit des Rundfunks abgewehrt. Allerdings ist nicht einzusehen, wieso die Forderung nach einer kosteneffizienten Buchhaltung oder einem kostengünstigen Einkauf einer Sendeminute mit der politischen Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Konflikt stehen sollte.