Ordnungspolitischer Kommentar
Der Abbau nicht-tarifärer Handelshemm-nisse im Freihandelsabkommen CETA

Am 30. Oktober 2016 unterzeichneten die Europäische Union (EU) und Kanada das Freihandelsabkommen CETA (Comprehensive Economic and Trade Agreement) mit dem Ziel, eine der größten Freihandelszonen der Welt zu schaffen. Nachdem es in diesem Frühjahr alle parla­mentarischen Hürden genommen hat, kann es im Sommer 2017 vorläufig in Kraft treten.[1] Neben dem fast komplet­ten Abbau von Zöllen und einem verbesserten Investi­tionsschutz sieht das 1600-seitige CETA-Abkommen vor allem die Reduzierung von nicht-tarifären Handels­schranken vor: Eine Angleichung von Normen und Stan­dards in möglichst vielen Bereichen, ein vereinfachter Marktzugang ausländischer Unternehmen zu öffentlichen Aufträgen, sowie die Etablierung handelsfördernder Regeln und Prinzipien. Kritiker befürchten, dass durch den Abbau nicht-tarifärer Handelshemmnisse EU-Standards in Bereichen wie Sicherheit und Verbraucherschutz abge­senkt werden.

Nicht-tarifäre Handelshemmnisse bremsen Freihandel

Nicht-tarifäre Handelshemmnisse haben nach Erkenntnis­sen der WTO in den zurückliegenden Jahren erheblich an Bedeutung gewonnen und drohen den Freihandel immer stärker einzuschränken. Dabei ist zwischen Maß­nahmen zu unterscheiden, die das primäre Ziel einer Handelsbeschränkung verfolgen und Regelungen, die ein legitimes Mittel zur Erreichung politischer Ziele in Berei­chen wie Umwelt- und Verbraucherschutz sind. Zur ers­ten Kategorie gehören Regelungen, die an die Herkunft oder das Ziel eines Produktes anknüpfen: Mengenbe­schränkungen, Lizensierungen oder Steuervorteile bzw. finanzielle Zuschüsse für inländische Unternehmen. Sol­che staatlichen Maßnahmen sind aus ökonomischer Sicht negativ zu beurteilen und abzulehnen, da sie eine subop­timale Verteilung von Ressourcen und damit negative Wachstumseffekte bewirken.

Hiervon zu unterscheiden sind nicht-tarifäre Handels­hemmnisse in Form unterschiedlicher Regulierungen zur Durchsetzung nationaler Präferenzen. Hierzu zählen sowohl technische Standards als auch Maßnahmen zum Ar­beits-, Gesundheits- und Verbraucherschutz. Beide werden in jüngs­ter Zeit von Staaten zunehmend ergriffen. Da auch von solchen Maßnahmen eine handelsbeschränken­de Wirkung ausgeht, ist oft nicht klar, ob sie aus legiti­men oder protektionistischen Beweggründen eingesetzt werden. Sie stellen jedenfalls zusätzliche Kosten für ex­portorientierte Unternehmen dar: Diese müssen die für einzelne Märkte geltenden Regeln ermit­teln, sie müssen entsprechende Konformitäts- oder Aner­kennungsverfahren durchführen und ggf. ihre Waren an unterschiedliche Anforderungen anpassen. Insbesondere die Kosten doppelter Produktzulassungen und Testverfah­ren sind erheblich. Nach Schätzungen eines niederländi­schen Instituts betragen sie bei der Einfuhr in die EU durchschnittlich 21,5 Prozent der Gesamtkosten. Darüber hinaus schränken nicht-tarifäre Handelshemmnisse den Wettbewerb zwi­schen Unternehmen auf den heimischen Märkten ein, was seinerseits höhere Kosten und damit höhere Preise für Konsumenten bewirkt. Erstens werden infolge einge­schränkter Konkurrenz Monopolaufschläge von Firmen möglich. Zweitens führen abgeschottete Märkte zu einer geringeren Innovationsdynamik und einer verzögerten Verbreitung technischen Wissens.

Regulierungen und Standards werden angeglichen

Soll der Marktzugang durch Handelsabkommen erleich­tert werden, muss ein Weg gefunden werden, wie auch weiterhin legitime Regulierungsmaßnahmen ergriffen werden können, ohne dass von ihnen eine handelsbe­schränkende Wirkung ausgeht. Hier bieten sich zwei Al­ternativen an: Eine Harmonisierung von Regeln und Standards oder deren gegenseitige Anerkennung.

Das CETA-Abkommen sieht einen Mittelweg vor, indem die EU und Kanada so genannte „Konformitätsbescheini­gungen“ der jeweils anderen Seite akzeptieren: In den Bereichen Elektrogeräte, Spielzeug, Maschinen und Messgeräte soll zukünftig eine EU-Konformitäts­be­wertungsstelle EU-Erzeugnisse, die für die Ausfuhr nach Kanada bestimmt sind, unter bestimm­ten Umständen nach kanadischen Vorschriften prüfen können – und umgekehrt. Damit wird vermieden, dass beide Seiten dieselbe Prüfung vornehmen, was den Un­ternehmen erhebliche Kosteneinsparungen beschert und somit letztlich auch den Verbrauchern zugutekommt.

Für aus Verbrauchersicht sensible Produkte wie Lebens­mittel, Chemikalien und Kosmetika bleiben hingegen die Marktzulassungsbedingungen der jeweiligen Vertrags­partner bestehen. So gelten in der Chemie-Industrie wei­terhin unterschiedliche Meldepflichten, Grenzwerte und Zulassungsverfahren. Fracking, Hormonfleisch und gen­manipulierte Pflanzen sind in der EU streng reguliert oder verboten. Das wird auch das Freihandelsabkommen mit Kanada nicht ändern. So kann die EU ihre restriktiveren Regelungen bei gentechnisch veränderten Produkten auf­rechterhalten und im Bereich Lebensmittel ist explizit festgehalten, dass Kanada zukünftig europäische Her­kunftsbezeichnungen beachten muss.

Werden neue Standards und Gesetze eingeführt, ist eine „Regulatorische Kooperation“ vorgesehen, der zufolge die EU und Kanada zukünftig bereits vor der Einführung enger zusammenarbeiten. Konkret sieht das Abkommen die Einrichtung ständiger Regulierungsräte vor, die si­cherstellen sollen, dass von zukünftigen Regulierungen keine handelsdiskriminierenden Effekte ausgehen. Die Räte sollen zudem dazu beitragen, die Ent­wicklung und Durchsetzung von Standards weltweit voranzubringen.

Unterschiedliche Regulierungsphilosophien

Mit der Verabschiedung von CETA befürchten Gegner des Abkommens nun, dass das in der EU dominierende Vorsorgeprinzip („Better be safe than sorry“) unterminiert werde. Demnach besteht seitens der Hersteller eine Nachweispflicht für die Ungefährlichkeit eines Produktes. Erst danach wird ein Produkt von den Behörden für den Markt zugelassen. Im Gegensatz dazu herrscht in Kanada der so genannte „Science-based approach“ vor: Ein Pro­dukt gilt dort solange als unbedenklich, bis das Gegenteil bewiesen ist, wobei die Nachweispflicht für die Gefähr­lichkeit bei den Behörden liegt. Erst wenn eine Gefähr­dung wissenschaftlich nachgewiesen ist, wird etwas ver­boten. Im Vertrag – so die Kritiker – sei das Vorsorgeprin­zip nicht hinreichend abgesichert, mit der Folge, dass z.B. Gesundheitsschutz in der Verbraucher- und Lebensmit­telpolitik nicht mehr durch dieses Prinzip gewährleistet sei. Die Handelspartner werden gezwungen, wechselseitig ihre Standards zu akzeptieren, was häufig zur Durchset­zung der jeweils schwächsten Regulierung führe. Hierzu ein Beispiel: In der EU bestehen bezüglich der Kenn­zeichnungspflicht bei Lebensmitteln sehr strenge Vor­schriften, die mit dem Recht der Verbraucher nach infor­mierten Kaufentscheidungen legitimiert werden. In Kana­da sind diese Vorschriften weniger restriktiv. Treten eu­ropäische und kanadische Anbieter infolge der gegensei­tigen Anerkennung von Standards miteinander in Konkur­renz, so entstünden Wettbewerbsnachteile für europäische Produzenten, da sie sowohl höhere Produktionskosten als auch Nachteile bei der Vermarktung hätten. Infolgedessen würde sich der Druck auf die Politik erhöhen, kostener­höhende Regulierungsvorschriften abzubauen. Somit fände eine Harmonisierung auf niedrigem Niveau, ein so genanntes „race to the bottom“ statt.

Wie oben gezeigt wurde, ist allerdings eine gegenseitige Anerkennung von Standards und Regulierungen in CETA nur sehr eingeschränkt vorgesehen. Kanadische Produkte dürfen auch zukünftig nur in die EU eingeführt werden, wenn sie den europäischen Rechtsvorschriften entspre­chen und umgekehrt gilt dasselbe. Beide Vertragsparteien behalten sich zudem das Recht vor, Bereiche von öffent­lichem Interesse wie Umwelt, Gesundheit und Sicherheit frei zu regulieren. Somit kann die EU das Vorsorgeprinzip weiterhin anwenden. Ob dies uneingeschränkt vorteilhaft ist, ist hingegen zweifelhaft: Die Durchsetzung des Prinzips ist sehr kostspielig und kann bei enger Auslegung sogar dazu führen, dass der technologische Fortschritt gehemmt wird. Zahlreiche Innovationen der Vergangenheit hätten den im Rahmen des Vorsorgeprinzips eingeforderten Test der Unbedenk­lichkeit nicht bestanden und wären nicht eingeführt wor­den: Flugzeuge, Impfstoffe, Antibiotika und Klimaanla­gen sind nur einige Beispiele.

Fazit

Das CETA-Abkommen wird über den Abbau tarifärer und vor allem nicht-tarifärer Handelshemmnisse den Handel zwischen der EU und Kanada beleben und dadurch zusätzliche Wachstums- und Beschäftigungsim­pulse auslösen. Auch wenn der Umfang dieser Effekte wegen der eher geringen wirtschaftlichen Bedeutung Ka­nadas für die EU begrenzt sein wird, ist die Be­deutung dieses umfassenden Freihandelsabkommens aufgrund seines Modellcharakters nicht zu unterschätzen: Die Etablierung von Regeln und Prinzipien kann als Vorbild für weitere Han­delsabkommen dienen, etwa mit den USA oder China. Dass CETA automatisch zu einem Abbau von EU-Standards in den Bereichen Umwelt-, Gesundheits- oder Konsumentenschutz führt, ist nicht zu befürchten. Zum einen sind die Standards in diesen Bereichen in beiden Wirtschaftsräumen ähnlich hoch und zum anderen ist explizit vereinbart, dass die Vertragspartner auch weiter­hin ihre diesbezüglichen Regelungen aufrechterhalten können, sofern sie dies als notwendig erachten.

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[1] Die vorläufige Anwendung der Vereinbarung ermöglicht eine An-wendung ihrer Kernsubstanz. Hiervon ausgeschlossen sind im Wesentlichen Investitionsbestimmungen. Damit CETA vollumfänglich wirksam wird, muss jeder EU-Mitgliedstaat die Vereinbarung ratifizieren.

Hinweis: Dieser Text ist auch als Ausgabe Nr. 07/2017 der Reihe Ordnungspolitischer Kommentar des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität zu Köln und des Otto-Wolff-Instituts für Wirtschaftsordnung erschienen.