Emissionshandel statt Emissionsstandards

Im Gegensatz zu anderen Sektoren nahmen die Treibhausgasemissionen im Verkehrssektor seit 1990 beinahe beständig zu. Hauptverantwortlich dafür war die Erhöhung der Gesamtfahrleistung aufgrund des Anstieges der Zahl an Kraftfahrzeugen. So stieg die Zahl der Autos in Deutschland allein zwischen 2007 und 2016 um über 11 %, von 41,2 auf 45,8 Mio. Aufgrund dieser unvorteilhaften Entwicklung steht der Verkehrssektor seit geraumer Zeit im Fokus der Europäischen Kommission.

Allerdings ist es für den Klimaschutz prinzipiell gleichgültig, in welchem Sektor die Emissionen, insbesondere von Kohlendioxid (CO2), gesenkt werden, solange der Treibhausgasausstoß insgesamt verringert werden kann. Ökonomisch effizient wäre, die Emissionen in jenen Sektoren zu verringern, in denen es mit den effizientesten Technologien am kostengünstigsten ist. Das europäische Handelssystem mit Emissionszertifikaten setzt an diesem Punkt an und bietet Anreize in Form von CO2-Zertifikatspreisen, um Emissionen auf kosteneffiziente Art und Weise mit den kostengünstigsten Technologien zu senken. Vor diesem Hintergrund wäre die Einbindung des Sektors Verkehr in den Europäischen Emissionshandel das von Ökonomen bevorzugte Mittel der Wahl zur Treibhausgasreduzierung.

Stattdessen hat die Europäische Kommission im April 2009 eine Verordnung verabschiedet, mit der die Autohersteller gezwungen wurden, den durchschnittlichen CO2-Ausstoß von neu zugelassenen Personenkraftwagen (Pkw) bis 2015 auf 130 Gramm pro Kilometer im Flottendurchschnitt zu senken. Für das Jahr 2020 wurde inzwischen eine strengere Norm von 95 g/km für den Flottendurchschnitt neuer Pkw festgelegt. Und der am 8. November 2017 von der Europäischen Kommission vorgelegte Entwurf einer Verordnung für CO2-Grenzwerte für Pkw und leichte Nutzfahrzeuge sieht vor, dass die europäische Neufahrzeugflotte ab 2025 einen spezifischen CO2-Ausstoß aufweisen soll, der gegenüber dem Jahr 2020 im Schnitt um 15 Prozent geringer ausfällt, ab dem Jahr 2030 gar um 30 Prozent geringer.

Die Nichteinhaltung dieser gesetzlichen Vorgaben ist für Autohersteller mit empfindlichen Strafen verbunden: Mit jeder Überschreitung der Zielvorgaben um 1 Gramm pro Kilometer wird derzeit für den Autohersteller eine Strafe von 95 Euro fällig. Unterstellt man für einen neu zugelassenen Pkw während seiner Lebensdauer eine Fahrleistung von 200 000 km, impliziert dies für die zusätzlich über die Lebensdauer ausgestoßenen 0,2 Tonnen CO2 (=200 000 km mal 0,001 kg/km) eine CO2-Pönale von 475 Euro je Tonne CO2. Diese Pönale liegt weit über dem aktuellen CO2-Zertifikatpreis im EU-Emissionshandel von rund 14 Euro je Tonne. Autohersteller werden folglich auch sehr teure Maßnahmen vornehmen, um keine hohen Strafzahlungen leisten zu müssen. Dies wirkt sich negativ auf die Wohlfahrtseffekte einer solchen Regulierungsmaßnahme aus.

Viele Studien kommen darüber hinaus zu dem Schluss, dass Kraftstoffsteuern effektivere Maßnahmen darstellen, um den Kraftstoffverbrauch und die damit verbundenen Emissionen zu senken, als Emissionsstandards. Ein wesentlicher Grund für deren Ineffektivität ist das Auftreten von Rebound-Effekten: Mit energieeffizienteren Pkw wird aufgrund der geringeren Kraftstoffkosten pro Kilometer tendenziell mehr gefahren als mit weniger effizienten Pkw. Der dadurch erfolgende Anstieg der Fahrleistung macht einen Teil der möglichen Kraftstoffeinsparungen durch die Benutzung eines effizienten Pkw wieder zunichte (Rebound-Effekt). Frondel und Kollegen (2008, 2012, 2013, 2018) kommen für den motorisierten Individualverkehr in Deutschland wiederholt zu dem Schluss, dass derartige Rebound-Effekte zwischen 40-70% ausmachen können. Das heißt: 40-70% der bei unverändertem Fahrverhalten möglichen Energieeinsparungen werden durch Erhöhung der Fahrleistung wieder zunichte gemacht.

Ein weiterer Grund für die höhere Effektivität von Kraftstoffsteuern gegenüber Emissionsstandards besteht darin, dass diese allein für Neufahrzeuge gelten, nicht für die gesamte Fahrzeugflotte. Höhere Kraftstoffsteuern wirken sich hingegen auf die Benutzung aller Pkws aus und sorgen bei allen Pkw-Haltern für unmittelbare Anreize, weniger zur fahren. Aus all diesen Gründen ist die Effektivität von Emissionsstandards fraglich. Anstatt diese Standards weiter zu verschärfen, sollte die EU-Kommission daher den Verkehrssektor in den EU-Emissionshandel integrieren, vor allem wegen der damit möglichen höheren Flexibilität und Kosteneffizienz bei der Treibhausgasminderung.

Zitierte Literatur:

Frondel, M., Peters, J., Vance, C. (2008) Identifying the Rebound: Evidence from a German Household Panel. Energy Journal, 29 (4), 154-163.

Frondel, M., Ritter, N., Vance, C. (2012) Heterogeneity in the Rebound: Further Evidence for Germany. Energy Economics, 34 (2), 388-394.

Frondel, M., Vance, C. (2013) Re-Identifying the Rebound: What About Asymmetry? The Energy Journal 34 (4), 43-54.

Frondel, M., Vance, C. (2018) Drivers’ Response to Fuel Taxes and Efficiency Standards: Evidence from Germany. Transportation 45, 989–1001.

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