Noch ist das Vereinigte Königreich nicht verloren
Angst vor Sozialtourismus und Brexit-Nachahmern

„Tempora mutantur, nos et mutamur in illis“ (Ovid)

Der Brexit-Prozess gestaltet sich schwierig. Ein Ende ist nicht abzusehen. Das Vereinigte Königreich und die EU haben sich zwar auf ein auf der Insel umstrittenes Rahmenabkommen zur Scheidungsvereinbarung geeinigt. Der Europäische Rat hat es schon gebilligt. Theresa May muss es erst noch durch das Parlament bringen. Das scheint gegenwärtig ein schier hoffnungsloses Unterfangen. Sollte dies trotzdem gelingen, müssen sich EU und UK auf ein Handelsabkommen verständigen. Die EU hat dem Vereinigten Königreich in den langwierigen Verhandlungen vorgeworfen, es betreibe „Rosinenpicken“. Es wolle nur die für es guten Teile, die Rosinen, die schlechten wolle es dagegen entsorgen. Der Handel mit Gütern solle nach der Trennung möglichst so laufen wie bisher auch. Bei den Dienstleistungen sollen neue Wege gesucht werden. Das politisch Wichtigste für das Vereinigte Königreich ist, die Personenfreizügigkeit abzuschaffen. Die EU war von Anfang an der Meinung, die vier Grundfreiheiten für Waren, Dienstleistungen, Kapital und Personen gibt es nur im Paket. Es solle nicht zugehen wie in einem Steinbruch, wo sich jeder nur die Steine nimmt, die ihm gefallen und den Schutt liegen lässt. Die EU hat sich durchgesetzt, bisher.

Ökonomie des „Rosinenpickens“

Das Herzstück der europäischen Integration ist der Binnenmarkt. Die tragenden Elemente sind die vier Grundfreiheiten: Handels-, Kapitalverkehrs- und Niederlassungsfreiheit plus der Personenfreizügigkeit. Es ist unter Ökonomen (fast) unstrittig, am besten wäre es, alle vier Freiheiten gemeinsam zu verwirklichen. Es spricht wenig dafür, sie zu trennen, wie es die Briten wollen. Klar ist allerdings auch, der Einfluss des europäischen Binnenmarktes auf Wohlstand und Wachstum ist trotz der vier Freiheiten bisher wenig berauschend. Viele Barrieren bestehen intern nach wie vor. Auf einigen Feldern, wie der Agrarwirtschaft, hat sich die EU extern zur Festung entwickelt. Vor allem Dienstleistungs- und Arbeitsmärkten sind nach wie vor segmentiert. Hier liegen große Wohlfahrtsgewinne brach. Der Abbau von tarifären und nicht-tarifären Handelshemmnissen bringt nicht mehr die großen Erträge. Das gilt auch für die Freiheit des Kapitalverkehrs. Erhebliche Potentiale sind demgegenüber zu heben, wenn es gelänge, die Dienstleistungs- und Arbeitsmärkte europaweit stärker zu öffnen. Die Personenfreizügigkeit in der EU ist ein wichtiger Schlüssel.

Viele Ökonomen, wie etwa Hans-Werner Sinn, argumentieren auf den ersten Blick einleuchtend einfach. Drei Grundfreiheiten sind ihnen wichtiger als gar keine. Wenn das Vereinigte Königreich partout keine Personenfreizügigkeit mehr will, sollte die EU ihm den Willen geben, zumindest temporär. Die Vorteile aus den anderen drei Grundfreiheiten für die EU wiegen die Nachteile fehlender Personenfreizügigkeit auf. Und die Verluste können durch mehr Handel mit Gütern und Dienstleistungen sowie einen freien Kapitalverkehr kompensiert werden. Es ist lange bekannt, dass Handel mit Gütern und Diensten und Mobilität von Arbeit und Kapital oft enge Substitute sind. Wenn sich Arbeitnehmer nicht mehr frei zwischen dem Vereinigten Königreich und der EU bewegen dürfen, werden die Handelsströme helfen, die komparativen Vorteile auch weiterhin zu nutzen. Es ist zwar denkbar, dass Handel und Mobilität auch Komplemente sein können. Das dürfte oft bei Dienstleistungen der Fall sein, wo etwa hochwertige Maschinen ohne Ingenieure gar nicht exportiert werden können. Die Regel ist das allerdings nicht. Ökonomen sind deshalb schnell bei der Hand, den Briten zu erlauben, die Personenfreizügigkeit aufzuheben, wenn sie nur weiter Handel mit uns treiben und den freien Kapitalverkehr aufrechterhalten.

Doppelter Zielkonflikt

Dennoch: Das Argument überzeugt nicht. Beide Seiten stehen vor trade-offs. Der Zielkonflikt der EU liegt auf der Hand. Drängt sie mit ihrer Haltung die Briten zu einem „harten“ Brexit, schädigt sie nicht nur die Briten, sondern auch sich selbst. Mit der harten Haltung versucht sie aber auch, mögliche Nachahmer des Brexit abzuschrecken. Verbal gibt es solche möglichen Imitatoren längst. Populistische Parteien vertreten diese Position zuhauf, nicht nur in Italien (hier). Die Briten stehen ebenfalls vor einem Dilemma. Die ökonomischen Nachteile sind für sie erheblich, wenn sie nach der Scheidung in den WTO-Status zurückfallen. Offensichtlich scheinen ihnen aber die Vorteile größer, die sie einfahren können, wenn sie die Personenfreizügigkeit eliminieren. Der Druck durch ungehinderte Zuwanderung auf Arbeitsmärkte und Sozialstaat ist erheblich. Es sind die populistischen Parteien, die diese Ängste vor allem gering qualifizierter Arbeitnehmer in schrumpfenden „alten“ Industrien und sterbenden Regionen gerne aufgreifen und das Parteien-Establishment unter Druck setzen. Solange es nicht gelingt, die Nebenwirkungen (Nachahmer und Sozialtourismus) abzustellen, bleiben beide, EU und UK, in ihren Positionen gefangen. Aussicht auf einen für beiden Seiten vorteilhaften Deal besteht nur, wenn wieder die Selbstschädigung dominiert.

Vieles spricht dafür, das institutionelle Arrangement aus Handels-, Kapitalverkehrs- und Niederlassungsfreiheit zusammen mit der Personenfreizügigkeit nicht auseinanderzureißen. Gibt die Europäische Union dem Vereinigten Königreich bei der Personenfreizügigkeit nach, gerät auch der Binnenmarkt auf die schiefe Bahn. Die Ursache des Unbehagens mit der Arbeitnehmerfreizügigkeit ist mit dem Zugeständnis an die Briten nicht beseitigt. Mit der Zuwanderung erhielt der Druck auf die Arbeitsmärkte und den Sozialstaat ein Gesicht. Gibt man die Personenfreizügigkeit auf, verschwindet zwar dieses Gesicht, die Auswirkungen auf Arbeit und Soziales bleiben aber erhalten. Dafür sorgt das substitutive Verhältnis von Handel und Mobilität. Die Interessengruppen der Arbeit werden fordern, den Handel mit Gütern und Dienstleistungen einzuschränken und den Kapitalverkehr einzudämmen. Das Einknicken bei der Personenfreizügigkeit, auch in einer 2+3+2-Übergangsvariante (hier), die für eine britische Atempause sorgt, ist der fallende Dominostein. Der Druck in der EU, alle vier Grundfreiheiten einzuschränken, nimmt zu. Das wäre ein ordnungspolitischer Infarkt und der Anfang vom Ende des Herzstücks des europäischen Binnenmarktes.

Sozialtourismus und Nachahmer

Das Brexit-Chaos hätte erst gar nicht entstehen müssen. EU und UK hätten sich darauf verständigen können, das doppelte Dilemma zu lösen. Das wäre möglich gewesen, ohne die vier Grundfreiheiten zu verletzen. Den Briten hätte die Angst vor dem Sozialtourismus, der EU die Furcht vor Nachahmern des Brexit genommen werden müssen. Klar ist, die Personenfreizügigkeit bleibt auf den Arbeitsmärkten nicht folgenlos. Einfache Arbeit gerät in den Zuwanderungsländern unter Druck, zumindest temporär. Empirische Studien zeigen, dass ein Teil der negativen Folgen für einheimische Geringqualifizierte verschwindet, aber eben nicht alle (hier). Wandert qualifizierte Arbeit zu, profitieren auch Einheimische davon. Die Kritik entzündet sich allerdings eher an den negativen Auswirkungen der Zuwanderung auf den Sozialstaat. Es ist unproblematisch, wenn Migranten in Großbritannien arbeiten und Ansprüche an die Arbeitslosen-, Kranken-, Renten- und Pflegeversicherung erwerben. Ein Problem entsteht erst, wenn Migranten auch distributive Leistungen verlangen, wie etwa die Garantie eines Existenzminimums. Diesem Problem könnte abgeholfen werden, wenn die EU sich dazu durchringen würde, diese Leistungen nach dem Heimatland-Prinzip zu gewähren (hier). Die Anreize von Migranten, sozialtouristisch unterwegs zu sein, gehen zurück, die Personenfreizügigkeit in der EU kann aufrechterhalten werden[1].

Die EU fürchtet sich vor etwas ganz anderem: Möglichen Nachahmern des Brexit. Mit dem Scheidungsvertrag mit dem Vereinigten Königreich will sie Härte zeigen. Die Anreize für andere Mitglieder, sich ebenfalls aus der EU zu verabschieden, sollen möglichst klein gehalten werden. Gegenwärtig ist die EU wie ein Gefängnis, in das man leicht rein, aber nur schwer wieder raus kommt. Die EU müsste weniger Angst vor einem Verlust von Mitgliedern haben, wenn sie stärker die heterogenen Interessen berücksichtigen würde. Mit dem materiellen Wohlstand und mehr EU-Ländern sind die Interessen heterogener geworden. Das erfordert eine Änderung der integrationspolitischen Strategie. Eine „ever closer union“ für alle ist nicht mehr gefragt. Die neue Integrationsstrategie muss die unterschiedlichen Interessen der Mitglieder viel stärker berücksichtigen. Ein Europa der verschiedenen Geschwindigkeiten oder ein „Europa à la carte“ wären sicher bessere integrationspolitische Blaupausen. Eine solche Integrationsstrategie würde die Anreize von Mitgliedern verringern, die EU zu verlassen. Also: Mit einem Heimatland-Prinzip in der Sozialpolitik und einer flexibleren Strategie der europäischen Integration wäre das Brexit-Problem kaum entstanden. Ob es jetzt dafür zu spät ist, wird sich zeigen. Ein Scheitern von Theresa May und ein mögliches zweites Referendum würde diese integrationspolitisch vorteilhafte Lösung wieder ins Spiel bringen.

Fazit

Die Europäische Union hat im Scheidungsvertrag mit dem Vereinigten Königreich ihre Vorstellungen weitgehend durchgesetzt. Der Wunsch der Briten, die Personenfreizügigkeit auszusetzen, ansonsten aber an den Grundfreiheiten festzuhalten, wurde als „Rosinenpickerei“ abgeschmettert. Allein unter ökonomischen Effizienzaspekten spricht wenig dagegen, die vier Freiheiten aufzudröseln. Das ändert sich allerdings, wenn polit-ökonomische Faktoren mit in den Blick genommen werden. Bricht man die Personenfreizügigkeit aus der „Magna Carta“ des europäischen Binnenmarktes heraus, gerät die EU ordnungspolitisch auf die schiefe Bahn. Die Gefahr ist groß, dass auch die anderen Grundfreiheiten in Gefahr geraten. Der Widerstand der EU gegen britisches „Rosinenpicken“ ist berechtigt. Dennoch ließe sich eine für beide Seiten bessere Lösung als der gegenwärtige Scheidungsvertrag finden. Den Briten könnte die Angst vor dem Sozialtourismus, der EU die Furcht vor Brexit-Nachahmern genommen werden. Die Einführung des Heimatland-Prinzips in der EU bei distributiven Sozialausgaben würde den Sozialtourismus eindämmen. Eine neue, flexiblere europäische Integrationsstrategie, die stärker die heterogenen Präferenzen der Mitglieder der EU berücksichtigt, würde die Anreize aller Mitglieder senken, aus der EU auszutreten. Die eminent wichtige ordnungspolitische „Magna Carta“ des Binnenmarktes bliebe erhalten. Es lohnt sich, weiter dafür zu kämpfen. Noch ist das Vereinigte Königreich für die EU nicht verloren.

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[1] Die österreichische schwarz-blaue-Regierung versucht gegenwärtig, in der Mindestsicherung (Sozialhilfe) diesen Weg auf verschlungenen Pfaden zu gehen. Die Leistungen der Sozialhilfe werden nur dann in vollem Umfang gewährt, wenn die Migranten nachweisen können, dass sie über ausreichend Deutschkenntnisse verfügen. Ist dies nicht der Fall, erhalten sie weniger. Der Grund für diesen verschlungenen Weg ist die bisherige Rechtsprechung des EuGH, der Zuwanderern dieselben Leistungen zubilligt, wie Einheimischen.