Corona-Wiederaufbaufonds (1)
LAST Generation EU
Eine Bewertung des europäischen Corona-Wiederaufbauplans

Nach der Schockstarre der ersten Frühlingswochen ist die EU zu einem handlungsfähigen Akteur in der Corona-Krise geworden. Zunächst erfolgte im April die Verständigung auf ein 540-Milliarden-Euro-Kreditpaket, das über den Europäischen Stabilitätsmechanismus,  die Europäische Investitionsbank und eine Kurzarbeiterkreditlinie der Kommission abgewickelt wird. Ende Juli erfolgte im Europäischen Rat die Einigung auf den 750-Milliarden-Euro-Corona-Wiederaufbauplan. „Next Generation EU“ (NGEU) ist der klangvolle Name dieses Pakets, das dem eigenen Anspruch nach den besonders von den ökonomischen Folgen der Pandemie betroffenen Ländern und Sektoren helfen soll und dafür 390 Mrd. Euro an Zuschüssen und 360 Mrd. Euro an Krediten bereitstellt. NGEU wird in voller Höhe schuldenfinanziert. Dazu emittiert die Europäische Kommission Anleihen, die durch den EU-Haushalt abgesichert und  bis zum Jahr 2058 getilgt werden sollen. Die Schuldenfinanzierung operativer europäischer Ausgaben soll ausdrücklich temporär erfolgen und streng auf die Ausgaben von NGEU begrenzt bleiben.

Es ist erfreulich, dass 27 Mitgliedstaaten in der Lage waren, sich trotz stark unterschiedlicher nationaler Interessen auf ein solches Finanzpaket zu einigen. Diese neue Entscheidungsfähigkeit dürfte einen Beitrag zur unmittelbaren Eindämmung der ökonomischen Folgen der Corona-Pandemie leisten. Dennoch treten bei näherer Analyse erhebliche Defizite des neuen Instruments zutage. Europa nutzt das Potenzial, das ein 750-Milliarden-Paket für die rationale Fortentwicklung der europäischen Finanzverfassung geboten hätte, bei weitem nicht aus. Dies wird deutlich, wenn man die Anforderungen an ein Instrument betrachtet, das zielgenau die Corona-Folgen adressieren und Europas Handlungsfähigkeit stärken will.

Ein derartiger Fonds sollte erstens die Gelder auf solche Länder konzentrieren, die tatsächlich besonders stark von den ökonomischen Folgen der Pandemie getroffen wurden. Zweitens sollte ein solches Instrument in der Mittelverwendung diejenigen Politikfelder bevorzugen, die einen besonders hohen gesamteuropäischen Nutzen stiften („europäische öffentliche Güter“). Und drittens sollte eine als „temporär“ definierte europäische Verschuldung auch glaubwürdige Vorkehrungen treffen, dass NGEU nicht zum dauerhaften Einstieg in die Schuldenfinanzierung europäischer Aufgaben wird. Bei all diesen drei Kriterien schneidet NGEU enttäuschend ab.

Zielgenaue Stabilisierung

Wer die Verteilungsformeln des Corona-Fonds im Detail betrachtet, ist verblüfft, wie wenig diese mit der Idee der Schock-Absorption zu tun haben. Auch wenn der EU-Gipfel den Kommissionsvorschlag in dieser Frage etwas nachgebessert hat, begünstigen die Formeln stark die relativ armen Länder, unabhängig von ihrer Corona-Betroffenheit. Hohe Leistungen fließen an osteuropäische Länder wie Polen, die voraussichtlich am besten durch die Corona-Rezession kommen. Umgekehrt werden einige der besonders schwer von der Rezession getroffen Länder wie Irland oder Frankreich kaum abgefedert. Dies hat zur Folge, dass NGEU sein offizielles Ziel weit verfehlt, systematisch den besonderen Pandemie-Verlierern zu helfen. Damit ist der Fonds in seiner Umverteilungslogik eher eine Neuauflage der alten EU-Kohäsionspolitik als ein innovatives fiskalisches Versicherungsinstrument, wie es seit Jahren für die Funktionsfähigkeit der Eurozone diskutiert wird.

Europäische öffentliche Güter

Hatte die Europäische Kommission in ihrem Vorschlag vom Mai noch ins Spiel gebracht, einen Teil des Aufbauplans für Corona-Hilfen für Drittstaaten und für den Aufbau eines europäischen Gesundheitsfonds zu verwenden, so hat der Europäische Rat all diese Ideen fast vollständig kassiert. Den Regierungschefs waren hohe Rückflüsse in die nationalen Kassen erkennbar wichtiger als der europäische Mehrwert. Wenn die ersten Monate der Pandemie mit ihren Alleingängen aber eins gelehrt haben, dann ist dies die Notwendigkeit einer besseren europäischen Koordination in der Gesundheits- und Seuchenpolitik. Dass der EU-Gipfel ausgerechnet das Gesundheitsbudget bis auf marginale Reste gestrichen hat, gleichzeitig aber die anachronistische Agrarpolitik noch aufstockt, ist eine besonders augenfällige Absage an den europäischen Mehrwert. Allenfalls kann man in der Schwerpunktsetzung von NGEU auf den Gebieten Reform- und Klimapolitik sowie Digitalisierung einen Beitrag zu gemeinsamen europäischen Zielen zu erkennen. Aufgrund der ausgesprochen vagen Vorgaben über das Europäische Semester und einer sehr weichen Überwachung der nationalen Programme ist jedoch zu befürchten, dass das europäische Corona-Geld letztlich nur Lücken im nationalen Haushalt für die Finanzierung ohnehin geplanter Ausgaben füllen wird.

Glaubwürdige Begrenzung der europäischen Verschuldung

Sowohl die Schlussfolgerungen des Europäischen Rates als auch der Entwurf des neuen Eigenmittelbeschlusses betonen vielfach, dass die 750-Mrd. Euro-Kreditoperationen nur ausnahmsweise aufgrund der Covid19-Sondersituation erfolgen und temporärer Natur sind. Aus politökonomischer Perspektive ist es hingegen unrealistisch, eine Rückkehr zu einer EU-Haushaltspolitik ohne Verschuldungsinstrument zu erwarten. Der Zeitraum der Verschuldungsoperation umfasst mit seiner Dauer bis zum Jahr 2058, wenn der letzte Corona-Kredit getilgt sein soll, fast 40 Jahre. Die in den Dokumenten vielfach in Bezug auf die neue EU-Verschuldungskompetenz verwendete Vokabel „vorübergehend“ ist für einen Zeitraum von mehr als einer Generation irreführend. Außerdem ist auch folgendes Detail von Bedeutung: Die erhöhte Eigenmittelobergrenze schafft eine Rückzahlungsfähigkeit, die weit über die Notwendigkeiten der NGEU-Tilgung hinausgeht. Aus dem EU-Haushalt müssen in den 31 Jahren von 2028 bis 2058 für das Corona-Paket nur 390 Mrd. Euro getilgt werde, weil die verbleibenden 360 Mrd. Euro als Kredite an die Mitgliedstaaten vergeben werden und folglich auch von diesen zu tilgen sind. Die neue Eigenmittelobergrenze mit ihrem 31jährigen zusätzlichen Spielraum für die Schuldentilgung beläuft sich aber auf 0,6% des gesamten zwischen 2028 und 2058 erwirtschafteten EU-BNE. Dies könnte nach aktuellen Projektionen eine Tilgungskapazität von fast fünf Billionen Euro umfassen. Mit anderen Worten: Um 390 Mrd. Euro an NGEU-Schulden aus dem EU-Haushalt abzubezahlen, wird der EU ein Tilgungsspielraum des zwölffachen Volumens eröffnet. Auch wenn im Eigenmittelbeschluss die Verschuldung auf die Finanzierung von NGEU begrenzt wird, sendet diese Ausweitung der Eigenmittelobergrenze weit über die NGEU-Erfordernisse hinaus ein anderes Signal aus: Die EU nimmt die NGEU-Schulden zum Anlass, um sich schon heute einen sehr großen Tilgungsspielraum für zusätzliche EU-Schulden zu verschaffen.

Man sollte das in der Substanz eher enttäuschende Ergebnis des Corona-Wiederaufbauplans nicht beschönigen. Der Terminus der  „Next Generation EU“ ist irreführend, weil die Weichenstellungen des Paketes in der jahrzehntelangen Tradition stehen, den EU-Haushalt für nationale Transferinteressen und nicht für gemeinsame europäische Ziele einzusetzen. „Last Generation EU“ wäre deshalb die ehrlichere Bezeichnung gewesen. Dieser Misserfolg, das EU-Fiskalsystem durch NGEU inhaltlich fortzuentwickeln, hat eine riskante Konsequenz. Die Sichtweise, dass eine EU-Mitgliedschaft auch ökonomisch starken Staaten durch Projekte zum allseitigen Vorteil nützt, verliert an Überzeugungskraft. Auch angeblich „innovative“ Instrumente wie jetzt NGEU spielen nur wieder das alte Lied, Geld von reich an arm umzuverteilen. Der vermutlich dauerhafte Einstieg in eine europäische Verschuldungskompetenz steigert nun die Transfervolumina der Union, indem zu den offenen Transfers über den Haushalt jetzt die verdeckten Transfers über die entstehende Haftungsgemeinschaft treten. Der erfolglose Widerstand der „Sparsamen Vier“ ist letztlich Ausdruck einer wachsenden Frustration der Erfolgreichen über diese Entwicklung. Die Transferempfänger-Staaten mögen sich über NGEU freuen. Ob dieses Paket auf Dauer wirklich den europäischen Zusammenhalt fördert und nicht letztlich die Entfremdung der ökonomisch und fiskalisch gesunden Staaten von der EU vorantreibt, ist fraglich.

Friedrich Heinemann

Friedrich Heinemann

ZEW Mannheim und Universität Heidelberg
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