Wehrpflicht oder Freiwilligenarmee?
Die Wehrstruktur aus ökonomischer Sicht

Daß ökonomisches Denken, wenn es um das Militärische geht, allgemein ausgeblendet wird, hat in Deutschland Tradition. Verbreitet ist die Meinung, daß Landesverteidigung und Wehrstruktur jenseits aller ökonomischen Kalküle anzusiedeln seien.

Es war Adam Smith, der sich bereits im 18.Jahrhundert mit den ökonomischen Implikationen des Militärs befaßte. Das ökonomische Credo seiner Überlegungen kennen wir: Einer Gesellschaft geht es dann am besten, wenn sie nach dem Prinzip der freiwilligen Arbeitsteilung organisiert ist und sich jeder auf die Fähigkeiten konzentriert, für die er im Vergleich zu anderen Fähigkeiten und anderen Anbietern besondere Vorteile hat. Arbeitsteilung, Freiwilligkeit und Spezialisierung sind also die zentralen Begriffe, die effiziente Institutionen beschreiben. Abweichungen von diesen Prinzipien führen regelmäßig zur Verschwendung von knappen Ressourcen. Die Aufgabe von Ökonomen ist es deshalb, effiziente Institutionen vorzuschlagen, die die Ressourcen eines Landes nicht verschwenden und deshalb den höchsten Beitrag zur Wertschöpfung leisten. Da zu dieser Wertschöpfung auch die Produktion von äußerer Sicherheit gehört, ist es selbstverständlich, daß auch das Militär effizient produzieren muß. Und dies bedeutet, daß Arbeitsteilung, Freiwilligkeit und Spezialisierung auch die Grundprinzipien für die militärische Produktion von äußerer Sicherheit darstellen. Deshalb plädieren Smith und später auch andere große Ökonomen – unter ihnen Johann Heinrich von Thünen – vehement für eine Freiwilligenarmee.

Das der französischen Revolution entstammende, aus dem Gedanken der „levée en masse“ herrührende Arrangement der allgemeinen Wehrpflicht steht dieser Position prinzipiell entgegen: Jeder Staatsbürger, ob er sich dafür eignet oder nicht, ist der geborene Verteidiger gegen einen von außen eindringenden Feind. Die Pflicht des einzelnen, dies zu müssen, ist mithin losgelöst von seiner Fähigkeit, dies auch zu können. Daraus wird deutlich, daß Pflicht und Zwang ökonomisch gesehen ihren Preis haben, den die Gesellschaft in Form von Ineffizienz und Verschwendung bezahlen muß, wenn Pflicht und Zwang zu anderen Ergebnissen führen als Freiwilligkeit und Spezialisierung.

Die ökonomische Betrachtung der Alternative Wehrdienst versus Freiwilligenarmee muß sich im Kern auf die Kosten der alternativen Arrangements konzentrieren, wenn man davon ausgeht, daß dem Militär – also der Bundeswehr – ganz spezifische Aufgaben zugewiesen werden. Das grundsätzliche ökonomische Prinzip lautet in diesem Fall, daß eine vorgegebene Aufgabe mit den geringsten Kosten zu erfüllen ist, denn Militärausgaben bedingen ja, wie andere Staatsausgaben auch, immer gleichzeitig einen Verzicht auf eine alternative Verwendung knapper finanzieller Mittel. Militärausgaben implizieren also volkswirtschaftliche Opportunitätskosten, die es zu minimieren gilt. Wie mißt man diese Kosten?

Diese Frage ist nicht leicht zu beantworten, aber eines ist sicher: Die wahren gesamtwirtschaftlichen Kosten des Militärs spiegeln sich nicht vollständig im Verteidigungsbudget wider. In ihm findet man nur die budgetwirksamen Kosten, d. h. die Ausgaben für die Gehälter der Soldaten, für Betriebsmittel, für Investitionen usw. Insbesondere bei einer Wehrpflichtarmee kommen aber noch weitere Kosten hinzu, die gar nicht im Verteidigungsbudget erscheinen. Es sind Verzichtskosten, die dadurch entstehen, daß die Wehrpflichtigen keiner zivilen Erwerbstätigkeit nachgehen können. Nicht nur verzichten die Wehrdienstleistenden selbst auf ein höheres Einkommen, auch die Gesellschaft als Ganzes verzichtet auf eine höhere zivile Wertschöpfung. Darin liegen die indirekten Opportunitätskosten des Militärischen. Die wahren Kosten der Bundeswehr setzen sich also aus den im Einzelplan 14 des Bundeshaushalts ausgewiesenen direkten Kosten zuzüglich den skizzierten indirekten Opportunitätskosten zusammen. Und diese Summe aus beiden Kostenbestandteilen gilt es zu minimieren. In allen offiziellen Berechnungen der Kosten für eine Wehrpflicht- oder Freiwilligenarmee werden stets nur die direkt budgetwirksamen Kosten berücksichtigt, die indirekten fallen unter den Tisch. Dies ist eine sträflich falsche Berechnungsbasis, die allerdings dem Verteidigungsminister gefallen mag. Was hat es mit den indirekten Kosten des Militärischen auf sich?

Die Wehrpflicht ist ihrer Natur nach eine Naturalsteuer. Jeder Wehrpflichtige zahlt nämlich eine Zwangsabgabe an den Staat in Form von Zeiteinheiten (Monaten), über die der Staat ohne spezifische ökonomische Gegenleistung verfügen darf. Man kann versuchen, die Höhe diese Naturalsteuer in Geld zu bewerten. Da der Staat die Wehrpflichtigen zwangsverpflichtet, muß er diese nicht marktgerecht entlohnen, d. h. sie verzichten auf die Differenz zwischen ihrem entgangenen zivilen Marktlohn und dem Wehrsold. Dieser Verzicht entspricht dem Wert der von den Wehrdienstleistenden implizit zu zahlenden Naturalsteuer, die einer impliziten Einkommensteuer gleichkommt. Wichtig ist hervorzuheben, daß diese Steuer nirgendwo im Staatsbudget als Einnahme erscheint. Die steuerliche Belastung liegt mithin budgetunsichtbar bei den Wehrdienstleistenden, was zugleich bedeutet, daß die Nichtwehrdienstleistenden, die von der produzierten äußeren Sicherheit dennoch profitieren, von den Wehrdienstleistenden quasi subventioniert werden. Man kann auch von einem impliziten Umverteilungseffekt zwischen den Wehrdienstleistenden und den Nichtleistenden zulasten der ersteren sprechen, der ein externer Effekt ist, welcher nicht internalisiert wird. Im übrigen läßt sich zeigen, daß die Naturalsteuer Wehrpflicht sämtliche Besteuerungsgrundsätze unseres Steuersystems (z. B. Allgemeinheit, Gleichheit und Belastung nach der Leistungsfähigkeit) verletzt. Insofern ist sie ein Fremdkörper im modernen System der Finanzierung von Staatstätigkeiten, zu denen ja auch die Produktion des öffentlichen Gutes äußere Sicherheit gehört.

Alle diese Effekte treten in einer Freiwilligenarmee systemisch nicht auf, denn hier müßten die Soldaten prinzipiell marktgerecht entlohnt werden, sämtliche Kosten werden damit budgetwirksam. Der skizzierte Umverteilungseffekt findet nicht statt, weil die Finanzierung des Militärs vollständig aus den allgemeinen Steuereinnahmen aller Steuerbürger gewährleistet wird. Jeder Bürger trägt dann gemäß den im allgemeinen Steuersystem abgebildeten Vorstellungen der Regierung über eine gerechte Besteuerung zur Finanzierung des Militärs bei.

Das Auseinanderklaffen der tatsächlichen von den budgetwirksamen Kosten einer Wehrpflichtarmee hat nun zusätzliche gravierende Fehlallokationen in Form eines ineffizienten Einsatzes des Faktors Arbeit innerhalb des Militärs zur Folge. Durch die Zwangsverpflichtung und die damit verbundene Nichtmarktentlohnung der Wehrdienstleistenden ist Arbeit absolut und relativ zum Faktor Kapital, der zu Marktpreisen beschafft werden muß, zu billig. Dies impliziert ein entsprechend verzerrtes Lohn-Zins-Verhältnis bei der Produktion militärischer Dienstleistungen. Ökonomisch interpretiert ist die Folge, daß ein gegebener Verteidigungsauftrag mit relativ zu viel Menschen und relativ zu wenig Kapital durchgeführt wird. Im Klartext heißt dies, daß zu viele Männer einberufen werden und zu wenig in den militärischen Kapitalstock investiert wird.

Das verzerrte Lohn-Zins-Verhältnis einer Wehrpflichtarmee führt nun nicht allein dazu, zu viel Arbeitskraft militärisch zu binden, sondern auch, daß es keinen genügend großen Anreiz gibt, Wehrdienstleistende nach ihren spezifischen Fähigkeiten einzusetzen. Man kann davon ausgehen, daß außerhalb des Militärs die Entlohnung des Faktors Arbeit sich im wesentlichen an der jeweiligen individuellen Arbeitsproduktivität ausrichtet. In einer Freiwilligenarmee, in der Marktlöhne gezahlt werden müßten, dürfte dies prinzipiell nicht anders sein. Der niedrige Wehrdienstlohn dagegen gibt keinen Anreiz für den Dienstherrn, die Wehrdienstleistenden produktivitätsspezifisch zu verwenden, ebenso wie es keinen Anreiz für den Wehrdienstleistenden gibt, sein Leistungspotential maximal zur Verfügung zu stellen, weil es kein Entgelt-Äquivalent gibt. Man mag hier einwenden, daß aber doch Pflichtgefühl und Patriotismus als Substitut für ökonomische Anreize gefordert seien. Diese sind ohne Zweifel hohe Tugenden, aber die Erfahrung zeigt, daß in Großinstitutionen – anders als in Kleingruppen – die ökonomische Anreizsteuerung die einzig dauerhaft verläßliche ist.

Das in einer Wehrpflichtarmee verzerrte Lohn-Zins-Verhältnis bedeutet also, daß das Soldaten-Waffen-Verhältnis nicht optimal ist. Grob gesprochen heißt dies: Zu viele Soldaten, zu wenig Waffen und Gerät. Dies ist der Tatbestand des „military overmanning“, der die Gesellschaft mehr menschliche Ressourcen kostet, als für die Erfüllung des militärischen Auftrags eigentlich nötig wären. Hinzu kommt, daß das verzerrte Lohn-Zins-Verhältnis und die damit verbundene Unterkapitalisierung der Armee zu einer Verlangsamung des technischen Fortschritts führen. In einer Zeit, in der militärische Auseinandersetzungen immer stärker unter Einsatz modernster Waffensysteme stattfinden, wäre eine Abbremsung des technischen Fortschritts für eine Armee sträflich und u. U. tödlich.

Gegen die Suspendierung der Wehrpflicht wird zunehmend angeführt: Wir bräuchten die Wehrpflicht, um den Zivildienst zu erhalten. Zunächst ist festzustellen, daß alle bisher genannten ökonomischen Argumente gegen die Wehrpflicht auch für den Zivildienst zutreffen. Auch hier zahlen die Zivis eine implizite Naturalsteuer, und ein Overmanning gibt es wegen der nicht-marktlichen Entlohnung ebenfalls. Allerdings existiert hier ein zusätzliches Problem. Tritt der Staat durch seine Zivildienstleistenden auf dem Markt für soziale Dienstleistungen als Konkurrent auf, der mit künstlich niedrigen Preisen die eigentlichen Marktpreise unterbietet, so verzerrt er die gesamte Struktur des Marktes für Sozialdienste und verdrängt diejenigen Anbieter, die aufgrund der sonstigen Kostenstruktur mit den staatlichen Niedrigpreisen nicht mithalten können. Der Zivildienst verhindert mithin ein marktwirtschaftliches Funktionieren der Produktion von sozialen Diensten. Die marktzerstörenden Effekte des Zivildienstes sollten nicht verharmlost werden. Ausgerechnet sie zur Begründungsbasis für den Erhalt der Wehrpflicht zu machen, ist mithin ökonomisch absurd. Wird der Markt für soziale Dienste nicht zivildienstbedingt verzerrt, so würden die dann herrschenden echten Marktpreise signalisieren, was einer Gesellschaft die sozialen Dienste tatsächlich wert sind. Zudem gäbe es auch auf diesem Markt wie überall den dynamischen Wettbewerb, der Kosten und Preise in Schach hält und als wissenvermehrendes Entdeckungsverfahren den technischen Fortschritt stimuliert. Nichts davon wird durch die Institution des Zivildienstes befördert, das Gegenteil ist der Fall.

Was ist nun von dem verschiedentlich vorgebrachten Vorschlag zu halten, falls die Wehrpflicht und damit der Zivildienst fallen, müsse man über die Einführung einer allgemeinen Dienstpflicht nachdenken? Sie könnte und sollte dann wohl auch junge Frauen einschließen. Nach dem bisher Gesagten dürfte es klar sein, daß es aus ökonomischer Sicht für eine allgemeine Dienstpflicht keinerlei Rechtfertigung gibt, denn sie würde alle aufgezeigten Ineffizienzen sozusagen potenzieren. Durch die mit einer solchen Dienstpflicht verbundenen verzerrten Knappheitsrelationen wäre eine Unterbezahlung für professionelle Kräfte in den sozialen Diensten mit entsprechenden Rekrutierungsproblemen verbunden, die gleichzeitig zu einer geringeren Qualität der Dienste führen würde. Aus einer solchen administrativen Allokation könnten und würden sich flächendeckend fundamentale Fehlentwicklungen ergeben.

Es sind mindestens drei Punkte, die kritisch hervorzuheben sind: Erstens entscheidet bei staatlicher Zwangsallokation des Faktors Arbeit die staatliche Administration, welche Güter öffentlich sein sollen, die aus der privaten Zurverfügungsstellung verdrängt werden, und an welchen Arbeiten in welchem Umfang Bedarf besteht. Zweitens sind mit einem solchen Eingriff stets Verzerrungen der Knappheitsverhältnisse am Markt verbunden, die zu langfristigen Fehlentwicklungen führen. Solche Fehlentwicklungen sind, insbesondere wenn sie jahre- oder jahrzentelang andauern, nur schwer und mit hohen Anpassungskosten zu korrigieren. Und drittens werden Dienstleistungen stets von dafür nicht oder eher sehr gering qualifizierten Kräften erbracht bei geringer Qualität und gleichzeitiger Diskriminierung und Verdrängung von Professionellen. Die Verdrängung von Professionaltität durch staatlichen Zwang macht ein Wirtschafts- und Gesellschaftssystem auf die Dauer immer weniger wettbewerbsfähig. Im internationalen Standortwettbewerb hätte dies für Deutschland schädliche Folgen.

Ein vielfach, insbesondere aus Militärkreisen, angeführtes Argument gegen die Abschaffung der Wehrpflicht liegt in der Begründung, aus dem Potential der Wehrdienstleistenden werde ein großer Teil der späteren Zeit- und Berufssoldaten rekrutiert. Fiele die Wehrpflicht, so könne auch diese Rekrutierungsmöglichkeit nicht mehr angewandt werden, es würden sich dann wohl zu wenige Zeit- und Berufssoldaten verpflichten. Aus ökonomischer Sicht ist zu sagen, daß es sich hier ohne Zweifel um eine ineffiziente Praxis der Informationsvermittlung über ein militärisches Berufsfeld handelt. Man muß sich fragen, warum nicht auch der Nachwuchs für andere Berufe im Staatsdienst – z. B. für die Polizei, den Grenzschutz, die Richter, die Ministerialbeamten usw. – durch zeitlich befristete Zwangsrekrutierung erfolgt. Das Monopol, Zwang auszuüben, kann sich für das Militär nur aus einer sicherheitspolitischen Begründung ableiten. Angebot und Nachfrage auf dem Markt für Informationen über Berufsfelder sind dagegen nicht über Zwangsinstitutionen effizient in Übereinstimmung zu bringen. Dies muß über freiwillige Marktprozesse laufen. Das bedeutet, daß der Staat für den Fall der Suspendierung der Wehrpflicht sein militärbezogenes Informationsmarketing professionalisieren müßte. Ökonomisch gesehen hieße dies, daß die Kosten der Informationsgewinnung über die Berufsfelder der Bundeswehr nunmehr nicht durch die implizite Zwangsabgabe allein der Wehrdienstleistenden, sondern auch durch den allgemeinen Steuerzahler, aufzubringen wären.

Wir kommen nicht umhin, die Frage der Kosten des Systemübergangs von einer Wehrpflichtzur Freiwilligenarmee anzusprechen. Zunächst ist noch einmal auf die Unterscheidung zwischen direkt budgetwirksamen und nicht direkt budgetwirksamen impliziten Kosten zu verweisen. Die Argumentation nur auf die budgetwirksamen Kosten zu konzentrieren, ist aus Sicht des Verteidigungs- und Finanzministers rational, aber aus Sicht des Staatsbürgers, keineswegs. Die Argumentation lautet vielfach: Eine Freiwilligenarmee sei teurer als eine Wehrpflichtarmee, weil Freiwillige natürlich höher besoldet werden müßten. Diese allein auf die budgetwirksamen Kosten abstellende Sicht greift mithin in jedem Fall zu kurz. Zunächst muß gesehen werden, daß durch Professionalisierung und die mit ihr verbundene höhere Arbeitsproduktivität der Soldaten die Gesamtpersonalstärke der Bundeswehr abgesenkt werden kann. Wie groß dieser Effekt wäre, müßte durch Produktivitätsuntersuchungen abgeschätzt werden. Hinzu aber kommt, daß in einem Wehrpflichtsystem aufgrund der hohen Fluktuation der Anteil effektiv einsetzbarer gefechtsbereit ausgebildeter Soldaten am Gesamtbestand relativ gering ist, weil ein großer Teil des Personals entweder selbst in der Ausbildung oder als Aubildungspersonal gebunden ist.

Richtig ist, daß Freiwillige höhere marktorientierte Löhne erhalten müssen. Hier kommt ein weiterer Effekt hinzu. Bei gleicher Höhe der Einkommen aus zwei unterschiedlichen Tätigkeiten sind Menschen in der Regel nicht indifferent. Werden z. B. zivile und militärische Jobs gegenübergestellt, so kann im allgemeinen eine Präferenz für die zivilen Jobs erkannt werden. Verschiedene Untersuchungen zeigen, daß diese Präferenz eine um etwa 10%ige geringere Wertschätzung militärischer gegenüber zivilen Einkommen impliziert. Freiwillige müßten deshalb wohl eine um etwa diesen Prozentsatz höhere Entlohnung erhalten, um die militärische gegenüber einer zivilen Tätigkeit vorzuziehen. Ohne Zweifel ist dieser Prozentsatz kein feststehendes Datum, er hängt sicher auch davon ab, welches Sozialprestige der Beruf des Soldaten in der Gesellschaft hat. Eine Freiwilligenarmee macht es erforderlich, die öffentliche Meinungsbildung dahingehend zu stimulieren, daß der Soldatenberuf ein wettbewerbsfähiges Sozialprestige erhält, weil er hochqualifizierendes Humankapital vermittelt.

Alles in allem ist nun nicht ausgemacht, ob eine Freiwilligenarmee die Budgetkosten erhöht oder vermindert. Aber in bezug auf die bereits erwähnten nicht-budgetwirksamen indirekten Kosten der Wehrpflicht und des Zivildienstes stehen die Dinge eindeutig: Sie entfallen sämtlich. Auch hier gibt es verschiedene Berechnungen über deren Höhe. Sie gehen davon aus, daß sie etwa 18 – 20% des ausgewiesenen Verteidigungshaushalts betragen. D. h. um diesen Betrag sind die tatsächlichen Kosten der Bundeswehr höher als die im Verteidigungsbudget des Bundeshaushalts aufgeführten Kosten. Es kommt wohl noch ein weiterer Effekt hinzu. Ökonomisch gesprochen erfolgt während der militärischen Dienstleistungen der Wehrpflichtigen eine Abschreibung auf den Wert des zivilen Humankapitals, denn für den Wehrdienstzeitraum entgeht dem Pflichtigen nicht nur die Weiterqualifizierung am Arbeitsplatz oder in der Ausbildung, sondern darüber hinaus veraltert die bis dahin erreichte Qualifikation.

Daraus können sich gesamtwirtschaftlich oder auch für den einzelnen negative Einkommensentwicklungen ergeben. Dem steht gegenüber, daß es auch positive Humankapitalwirkungen des Wehr- und Zivildienstes gibt, die in Gemeinschaftserlebnissen, Kameradschaft, Zuwendung zu Alten und Kranken usw. liegen. Aber man muß sich doch fragen, ob der Wert des Humankapitals einer Gesellschaft sich in einem autoritär verordneten Dienst günstiger entwickelt als in einer frei gewählten Berufstätigkeit. Der Zusammenbruch fast aller autoritär geführten politischen Großsysteme in der Welt innerhalb der letzten fünfzehn Jahre zeigt, daß die Antwort eindeutig ausfällt:

Wettbewerbsfähiges Humankapital entsteht auf Dauer nur dort, wo Menschen nicht durch administrativen Zwang, sondern durch freiwillige Entscheidungen auf Wettbewerbsmärkten handeln können.