So kann Deutschland das Klima retten
Mehrwertsteuersenkung als perfekter Einstieg in eine wirksame Klimapolitik

Im Kampf gegen die Corona-Krise wagt Deutschland Neues: Zur Konjunkturbelebung wird vorübergehend die Mehrwertsteuer gesenkt. Auf den ersten Blick geht es da um viel Geld für unsichere Erträge. Tatsächlich aber könnte die deutsche Mehrwertsteuersenkung – pointiert gesagt – für die Zukunft der Menschheit entscheidend werden: Sie bietet den perfekten Einstieg in eine vernünftige und wirksame Klimapolitik.

Die Klima-Krise wird uns noch lange begleiten, wenn wir nicht wirksame Maßnahmen dagegen ergreifen. Doch offen und ehrlich: die globale Klimapolitik ist gescheitert. Die Regierungen haben illusionäre Klimaziele formuliert, und statt effizienter Klimapolitik veranstalten sie ein Brimborium mit Subventionen für einzelne gut organisierte Gruppen, aber enormen Kosten für die Bevölkerung und wenig klimawirksamem Ertrag. Entsprechend wächst der globale CO2-Ausstoß – abgesehen von der Unterbrechung durch die Corona-Krise – weiter und liegt hoch über dem, was für die Erreichung vernünftiger Klimaziele notwendig wäre.

Wer ist schuld an diesem Debakel? Das ökonomische Standardargument geht so: Klimaschutz ist ein internationales öffentliches Gut. Seine Kosten fallen sofort dort an, wo Emissionen reduziert werden. Die Nutzen aber fallen weltweit verteilt und erst in ferner Zukunft an, da der Klimawandel der nächsten Jahrzehnte primär durch die bisherigen Emissionen getrieben wird. Deshalb verhielten sich die Länder als Trittbrettfahrer. Abhilfe könne nur eine enge, aber kaum realistische internationale Koordination schaffen.

Diese Sichtweise greift zu kurz. In vielen Ländern würden die Bürger eine effiziente Klimapolitik unterstützen, denn sie brächte ihnen weit mehr Nutzen als Kosten. Doch solch effiziente Klimapolitik wird den Bürgern von ihren Regierungen nicht angeboten, weil Politiker, Parteien, Verwaltungen und Interessengruppen das Klimaproblem missbrauchen, um Macht, Umverteilung und Subventionen für sich und ihre Klientel zu erlangen.

Gute Klimapolitik wäre günstig

Wenn das Klimaproblem ehrlich und effizient angegangen würde, wäre es erstaunlich leicht zu bewältigen. Die effiziente Lösung heißt: Kostenwahrheit. Die zukünftigen Schäden müssen wissenschaftlich geschätzt und den heutigen Verursachern über eine CO2-Abgabe in Rechnung gestellt werden. Das gibt den Konsumenten und Produzenten die richtigen Anreize, Emissionen zu mindern und klimafreundliche Technologien zu entwickeln. Im Gegenzug müssen andere Steuern gesenkt werden und so die Klimasteuereinnahmen als „Klimadividende“ an die Bürger zurückgeschüttet werden. Zugleich sollten auch die meisten Regulierungen und Subventionen zu Energieverbrauch und Klimaschutz gestrichen werden. Sie braucht es nicht mehr, weil ja dank Klimaabgabe alle Handlungsträger die richtigen Anreize CO2 zu reduzieren haben. Der Einwand, die Senkung anderer Steuern hebe die Wirkung einer CO2-Abgabe auf, ist falsch. Bei der CO2-Abgabe geht es um eine gezielte Verteuerung von klimaschädigenden Aktivitäten. Die normalen Steuern hingegen verteuern wertschöpfenden Aktivitäten und haben keine spezifisch klimaschonende Wirkung. Wenn sie es hätten, dürfte es mit der heutigen weltweiten Steuerlast kein Klimaproblem geben.

Eine solche eng an Kostenwahrheit orientierte Politik fordert etwa William Nordhaus, der 2018 für seine Forschung zur Klimapolitik den Wirtschafts-Nobelpreis erhalten hat, genauso wie eine Gruppe von über 3500 amerikanischen Ökonomen mit 27 Nobelpreisträgern sowie der Internationale Währungsfonds. Eine optimale Abgabe sollte international möglichst einheitlich sein, alle Emissionen erfassen und heute rund 40 Euro pro Tonne CO2 betragen. Bis 2030 sollte sie auf 75 Euro steigen. Diese Werte reflektieren die wissenschaftlichen Schätzungen der zukünftigen Kosten des Klimawandels pro Tonne an Treibhausgasemissionen sowie die durch die Abgabe ausgelösten technischen Entwicklungen und volkswirtschaftlichen Kosten aufgrund der Emissionsbeschränkungen. Da sie effizienten Klimaschutz bringen, liegen sie tiefer als die heute manchenorts erwogenen Lenkungsabgaben, die oft unrealistische Klimaziele in Bereichen und Branchen mit sehr hohen Vermeidungskosten erzwingen wollen.

Bei einem CO2-Preis von rund 40 EUR pro Tonne ist in Deutschland mit seinen Gesamtemissionen von rund 900 Millionen Tonnen mit etwa 36 Mrd. EUR Aufkommen durch die CO2-Abgabe und damit auch Steuersenkungspotential zu rechnen. Eine effiziente Klimapolitik mit allgemeiner CO2-Abgabe wäre für die Wirtschaft im Vergleich mit der heutigen Politik problemlos tragbar, und sie würde auch nicht zu größeren Produktionsverlagerungen führen, denn die Kosten sind verglichen mit den sonst üblichen Steuern klein. Das gilt erst recht, wenn berücksichtigt wird, dass durch eine solche Klimaabgabe auch viele lokale Umweltprobleme entschärft würden, und so teils riesige Subventionen, etwa für den öffentlichen Verkehr, weitgehend unnötig würden. Damit könnte sich Deutschland auch einen höheren CO2-Preis ohne zu große Schwierigkeiten leisten, falls neue wissenschaftliche Schätzungen zu höheren optimalen CO2-Preisen kämen.

Gegner der Kostenwahrheit

Der Ruf nach Kostenwahrheit erscheint auf den ersten Blick trivial. Kostenwahrheit vertritt jedes ökonomische Lehrbuch. Keineswegs trivial ist hingegen, weshalb Sie nicht längst umgesetzt wurde, und was getan werden muss, um sie umzusetzen. Um das zu verstehen braucht es eine nüchterne Analyse der Interessen ihrer Gegner.

Viele Regierungen haben kein Interesse an Kostenwahrheit mit einer CO2-Abgabe, die weitgehend durch die Senkung anderer Steuern kompensiert werden. Vielmehr wollen sie ein höheres Budget und mehr Einfluss. Effiziente Umweltabgaben erschweren es der Regierung, ihr Budget längerfristig auszuweiten. Weil die Einnahmen infolge der Reduktion der Klimaemissionen abnehmen, müssten die normalen Steuern bald wieder erhöht werden, sofern sie denn wirklich sinnvoll sind. Das zu begründen ist für die Regierungen oft mühsam.

Die Verwaltung liebt das Regulieren; es bringt ihr Bedeutung und Macht. Sie sträubt sich gegen effiziente Umweltabgaben, die das Klima über Anreize nachhaltiger schützen als ihre Vorschriften und diese zugleich unnötig machen. Ähnliches gilt für viele Politiker. Sie wollen das Klimasteueraufkommen nicht über Steuersenkungen den Bürgern zurückgeben, sondern es für Subventionen und zur Umverteilung zugunsten ihrer Klientel einsetzen. Dazu gehören auch die Anbieter von Alternativenergien und Energiespartechnologien. Sie wissen, dass bei umfassender Kostenwahrheit ihre Subventionen hinfällig sind. Zugleich lobbyieren die größten CO2-Verursacher, die energieintensiven Branchen, gegen Kostenwahrheit.

Als Folge ist eine an Kostenwahrheit ausgerichtete Klimapolitik mit dem Versprechen von Regierungen, eine Klimaabgabe einzuführen und dann die anderen Steuern zu senken, nicht glaubwürdig. Die Bevölkerung durchschaut das politische Spiel intuitiv und fürchtet, dass bei einer allgemeinen CO2-Abgabe weder andere Steuern, noch Subventionen und Regulierungen abgebaut würden. Kostenwahrheit mittels CO2-Abgabe heißt in der praktischen Politik in aller Regel Erhöhung der gesamten Abgabelast, mehr Subventionitis und mehr Regulierungswut: Die Politik hat ein Glaubwürdigkeitsproblem, weshalb viele Bürger Kostenwahrheit hypothetisch bejahen, aber nicht an ihre reale Umsetzung glauben.

Die politischen Widerstände zu überwinden und eine glaubwürdige Klimapolitik durch Kostenwahrheit zu entwickeln, lohnte sich bisher für Regierungen nicht. Aus ihrer Sicht ist Klimaschutz wirklich ein internationales öffentliches Gut. Gleichwohl könnte ein Land, das vormacht, wie die politischen Widerstände überwunden werden können und wie wirkungsvoll die Abgabe und Rückschüttung funktioniert, die Welt verändern. Denn dann würde es als internationales Vorbild für die Bevölkerungen dienen, und alle Regierungen kämen unter Druck, die kluge Politik nachzuahmen. Das Problem ist nur: kein Land fängt damit an.

Deutschland als Vorbild für Kostenwahrheit

Hier nun kommt die deutsche Mehrwertsteuersenkung ins Spiel: Sie wäre der ideale Einstieg in eine glaubwürdige, auf Kostenwahrheit basierende Klimapolitik. Dafür muss die Regierung nur zwei „kleine“ Schritte gehen: Erstens muss sie aus der vorübergehenden eine permanente Mehrwertsteuersenkung machen, was Steuerausfälle von rund 39 Milliarden Euro jährlich bedeuten dürfte. Zweitens muss sie zur Kompensation des Steuerausfalls eine allgemeine Klimaabgabe von rund 40 Euro pro Tonne CO2 einführen, deren Aufkommen anfangs ziemlich genau dem Mehrwertsteuerersparnis entspricht. Über die Zeit soll dann die CO2-Abgabe ansteigen, wodurch die Mehrwertsteuer potentiell weiter gesenkt werden könnte, falls die Einnahmen der Klimaabgabe aufgrund eines Rückgangs der CO2-Emissionen nicht zu schnell sinken. Da angesichts der richtigen Bepreisung von CO2 die meisten Energieverbrauchsregulierungen und Subventionen für Alternativenergien überflüssig sind, können sie aufgehoben werden oder über wenige Jahre auslaufen, was zusätzliche Ersparnisse für die Bürger bringt. Dazu zählt in Deutschland insbesondere die EEG-Umlage, die die Letztverbraucher für jede bezogene Kilowattstunde aufbringen müssen. Sie dient der Förderung der erneuerbaren Energien im Stromsektor. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie prognostiziert EEG-Gesamtverfügungszahlen für 2019 von 33.2 Mrd. EUR. Da die Wohlfahrtsgewinne der neuen Politik riesig sind, könnten Firmen, deren Investitionen aufgrund der alten Regulierungen und Subventionen sich nun auch als betriebswirtschaftliche Fehlinvestitionen erweisen, sogar zu einem gewissen Grad entschädigt werden. Immerhin waren ihre volkswirtschaftlich schon immer unsinnigen Investitionen ja aus Sicht der bisherigen, ineffizienten Politik gewünscht. Um die europäischen Partner und die EU-Institutionen nicht zu überfordern, könnte das Emissionshandelssystem vorläufig aufrechterhalten werden und jene Branchen, die dem Emissionshandelssystem unterliegen, müssten weiterhin Emissionszertifikate für ihren CO2 Ausstoß haben. Die Differenz zwischen dem Preis der von ihnen zu haltenden CO2-Zertifikate und der deutschen CO2-Abgabe würde ihnen entweder erstattet, sofern der Zertifikatpreis höher als die CO2-Abgabe liegt, oder nachgefordert, sofern der Zertifikatpreis tiefer läge als die CO2-Abgabe, was der Regelfall sein dürfte. Es ist kein fundamentales Problem, die zwei Systeme parallel laufen zu lassen.

Ein solcher Politikwechsel würde sprichwörtlich die Welt verändern. Dem deutschen Vorbild dürften bald andere Europäische Länder folgen – sowohl Länder, die bisher eine teure und ineffiziente Politik verfolgt haben, als auch Länder, die bisher nur wenig Ressourcen für Klimaschutz eingesetzt haben. Denn eine solche Klimapolitik, die nicht einfach zusätzliche Kosten bringt, sondern auf dem Ersatz von bisherigen Steuern beruht und teure aber unwirksame Regulierungen überflüssig macht, wäre für die Bürger aller Länder höchst attraktiv. Sobald sie sehen, dass diese Politik in Deutschland funktioniert und Deutschland vorwärtsbringt, würde der Druck auf die anderen Regierungen steigen, das deutsche Vorbild zu imitieren. Dazu sind jetzt die Chancen besonderes gut. Angesichts der durch die neue Klimapolitik anfallenden großen Einsparungen und Erleichterungen für Wirtschaft und Bürger hilft die effiziente Klimapolitik auch, die Corona-Krise zu bewältigen. Es ist deshalb entscheidend, dass Deutschland eine an Kostenwahrheit orientierte Klimapolitik verfolgt, um der Welt ein echtes Vorbild zu werden. Dafür hätte es jetzt eine einmalige Chance.

Reiner Eichenberger und David Stadelmann

Reiner Eichenberger und David Stadelmann

Universität Freiburg/Schweiz
Universität Bayreuth
Reiner Eichenberger und David Stadelmann

Eine Antwort auf „So kann Deutschland das Klima retten
Mehrwertsteuersenkung als perfekter Einstieg in eine wirksame Klimapolitik

  1. “Kostenwahrheit” – attraktiver Begriff, vor allem nachvollziehbar zu begründen (wie ehedem die “kostenverursachungsgerechte Bepreisung”)! Allerdings ist die Mehrwert(- oder Umsatz)steuer so ziemlich die letzte Alternative, die für eine kompensierende Steuersenkung taugt, denn mit Blick auf allokative Verzerrungen sind Konsumsteuern regelmäßig das kleinste fiskalische Übel. Eine griffige Terminologie ist in Ordnung, solange sie nicht ungute Inhalte provoziert – also: Kostenwahrheit ja, dauerhafte Mehrwertsteuersenkung nein!

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