Politik(er)beratung (2)
Mehr Forschungsbasierung der (Bundes)Politik (?)

Es fällt auf, dass im Koalitionsvertrag der „Ampel-Regierung“ offenkundig zahlreiche Aspekte und Vorhaben nicht bis ins Detail formuliert wurden. Dies birgt zwar einerseits Umsetzungsrisiken, andererseits – und vor allem – auch Chancen auf den Einbezug externen Sachverstands, nicht zuletzt auch der Zivilgesellschaft. Der vorliegende Beitrag beschäftigt sich aber nur mit einem speziellen externen Sachverstand, nämlich der von Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern, die die Politik beraten (wollen).  Auch zum Thema wissenschaftliche Fundierung und wissenschaftliche Beratung stehen im Koalitionsvertrag interessante Passagen – dabei ist die Berufung eines wissenschaftlichen Expertengremiums, das die Pandemie-Bekämpfung unterstützen soll, durch Bundeskanzler Scholz von Interesse. Am Ende dieses Beitrags wird auf dieses Gremium eingegangen, das das im Koalitionsvertrag als „wissenschaftlicher Pandemierat“ angekündigt wurde und das zum Zeitpunkt des redaktionellen Abschlusses dieses Beitrags zum ersten Mal getagt hat (ohne Ergebnisse zu veröffentlichen). Zuvor werden die eingangs erwähnten einschlägigen Passagen des Koalitionsvertrags diskutiert.[1]

Hintergrund des folgenden Beitrags ist das immer wieder diskutierte Problem wie die Politik, insbesondere eine Regierung, ihre wissenschaftliche Beratung organisieren sollte. Dabei geht es nicht nur um direkte wissenschaftliche Beratung von Entscheidungsträgern (wie jetzt z. B. durch den Corona-Expertenkreis oder durch Bundesinstitute wie das durch Corona bekannt gewordene Robert Koch Institut – RKI), sondern auch um indirekte Beratung, die darin besteht, dass gewissermaßen die Öffentlichkeit beraten wird, indem sie systematisch mit Informationen versorgt wird, etwa durch Sachverständigenräte oder Forschungseinrichtungen. Wobei inzwischen nahezu alle Hochschulen und öffentlich finanzierte Forschungseinrichtungen, wie z. B. die Wirtschaftsforschungsinstitute der Leibniz Gemeinschaft, den Auftrag haben „Wissenstransfer“ zu betreiben. Der Begriff Wissenstransfer bzw. Wissenschaftskommunikation (der sich auch, wie unten ausgeführt wird, im Koalitionsvertrag wider findet) macht dabei deutlich, dass es keineswegs nur um direkte (Politik)Beratung geht, sondern vielmehr vor allem um die „Beratung“ der Öffentlichkeit.

Weiterentwicklung der forschungsbasierten Politikberatung

Im Hinblick auf die immer wieder diskutierte Weiterentwicklung der forschungsbasierten Politikberatung, insbesondere im Bereich der Wirtschaftspolitik, ist der folgende Abschnitt im Koalitionsvertrag von besonderem Interesse:

“Wir wollen im Jahreswirtschaftsbericht eine Wohlstandsberichterstattung integrieren, die neben ökonomischen auch ökologische, soziale und gesellschaftliche Dimensionen des Wohlstands erfasst. Wir werden die wissenschaftlichen Beratungsgremien der Bundesregierung nach dem Vorbild der Monopolkommission stärken und deren Unabhängigkeit garantieren. Die Berichte der Sachverständigenräte werden wir nach ihrer Veröffentlichung im Bundestag als eigenständigen Tagesordnungspunkt diskutieren.” (S. 32, Abschnitt „Bürokratieabbau“).

Das ist aber nicht alles, was zur Politikberatung im Koalitionsvertrag steht. So möchte die Koalition „Ressortforschungen missionsorientiert weiterentwickeln.” (S. 20, Abschnitt „Zukunftsstrategie Forschung“).

Auf die alte Forderung von Bündnis 90/Die Grünen und SPD auf eine Erweiterung des Berichtsfelds, das der Jahreswirtschaftsbericht in den Blick nehmen soll („Jahreswohlstandsbericht“), soll hier nicht weiter eingegangen werden. Dies wäre ein eigenständiger Beitrag. Vielmehr soll darauf hingewiesen werden, dass die zwei grundsätzlichen Ziele der Politikberatung, die im Koalitionsvertrag stehen, kurz in Konkurrenz zueinander stehen: Unabhängigkeit der Beratung durch Sachverständigenräte einerseits und Missionsorientierung der Ressortforschung andererseits, d. h. eine Stärkung der politischen Themenwahl für die Ressortforschung. Dies ist nach meiner Einschätzung eine kluge Arbeitsteilung hinsichtlich der Stärkung der Forschungsbasierung von Politik – die Forschungsbasierung wird gestärkt, wenn Sachverständgenräte sich eigene Themen wählen können (und dadurch auch Agendasetting betreiben können), und die Forschungsbasierung der Politik wird gestärkt, wenn die Politik gezielt („missionsgetrieben“) Forschungsergebnisse nachfragt (wie das beim Corona-Expertenrat der Fall ist). Dass missionsgetriebene Forschung relativ leicht mit der Freiheit der Wissenschaft kollidieren kann, kann man an einem Nebensatz im Koalitionsvertrag ablesen, wo über das Robert-Koch-Institut (RKI), das eine Einrichtung der Ressortforschung ist – also eine nachgeordnete Behörde des Bundesgesundheitsministeriums – steht (S. 83): „Das RKI soll in seiner wissenschaftlichen Arbeit weisungsungebunden sein.“ Was – nebenbei gesagt – auch die Frage aufwirft, warum andere Bundesinstitute weiterhin weisungsgebunden forschen sollen? Etwa ein geplantes „Bundesinstitut für öffentliche Gesundheit“, auf das unten im Abschnitt „Wissenschaftliches Corona-Expertengremium“ eingegangen wird.

Zu einer besseren Forschungsbasierung der Politik wird auch die angekündigte Selbstverpflichtung der Regierungskoalition beitragen, nämlich, dass Sachverständigenberichte nicht mehr politisch unkommentiert in Schubladen abgelegt werden können, sondern im Bundestag explizit diskutiert werden müssen.

Gespannt darf man sein, welche Überlegungen hinter dem Satz stehen, dass die Monopolkommission als ein Vorbild für die Stärkung der Unabhängigkeit von Sachverständigenräten angesehen werden kann und was das für wissenschaftliche Beiräte von Ministerien, in die Mitglieder teilweise lebenslang berufen werden, bedeutet? Die Mitglieder der Monopolkommission werden auf Zeit berufen und es sind ausdrücklich Praktiker dabei. Berufung auf Zeit ist bei Sachverständigenräten ausnahmslos der Fall und Praktiker sind in vielen Räten, stellen aber im Gegensatz zur Monopolkommission nicht die Mehrheit der Mitglieder. Und im Falle des Sachverständigenrates für die Beurteilung der gesamtgesellschaftlichen Entwicklung wurden nach kurzer Zeit keine Praktiker, d. h. Funktionäre mehr berufen, sondern auf informellen Vorschlag von Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften Hochschullehrer, die der vorschlagenden Organisation in der einen oder anderen Weise „nahestehen“.

Die Berufungen in Sachverständigenräte ist nicht transparent und daran will die Ampel-Koalition offenbar auch nichts ändern. Ein mögliches Vorbild für zumindest weniger interessenabhängige Berufungen wäre der Wissenschaftsrat, dessen wissenschaftlichen Mitglieder vom Bundespräsidenten auf Vorschlag der „Allianz“ der Wissenschaftsorganisationen (wie der DFG und zum Beispiel der Leibniz-Gemeinschaft oder der Max Planck Gesellschaft) berufen werden. Diese Berufungspraxis garantiert zwar nicht, dass in inhaltlich ausgewogener Weise nur wissenschaftlich sehr gut ausgewiesene Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler berufen werden, aber die Nominierung durch die Allianz garantiert ein solides Minimum an wissenschaftlicher Expertise. Dies ist bei Berufungen direkt durch Ministerien oder durch die gesamte Bundesregierung weniger garantiert – was allerdings Expertise auch nicht ausschließt.

Wissenstransfer

Es sei ausdrücklich erwähnt, dass die Koalition Wissenstransfer bzw. Wissenschaftskommunikation aus der Wissenschaft heraus, also auch Politikberatung, im Wissenschaftssystem stärken will. Es gibt einen eigenen  Abschnitt „Wissenschaftskommunikation und Partizipation“ im Koalitionsvertrag, wo es heißt (S. 24):

Wissenschaft ist kein abgeschlossenes System, sondern lebt vom Austausch und der Kommunikation  mit der Gesellschaft. Wir wollen Wissenschaftskommunikation systematisch auf allen  wissenschaftlichen Karrierestufen und bei der Bewilligung von Fördermitteln verankern. Wir setzen  uns für die Förderung des Wissenschaftsjournalismus durch eine unabhängige Stiftung, Weiterbildung
für Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträger, analoge und digitale Orte – von  Forschungsmuseen bis Dashboards – ein.

Es wird spannend – und wahrscheinlich auch gelegentlich spannungsreich – sein zu sehen wie die Bundesregierung die Förderung des Wissenstransfers ausgestalten will. Wissenschaftsjournalismus staatlich mit Hilfe einer unabhängigen Stiftung zu fördern ist angesichts von vielen Fake News nach meiner Einschätzung sinnvoll. Es darf aber nicht passieren, dass jede Wissenschaftlerin und Wissenschaftler gezwungen wird auch persönlich Wissenstransfer in die Gesellschaft hinein zu betreiben. Die vom BMBF organisierte Expertinnen- und Expertenrunde der „Factory WissKomm“ hat in der Einleitung ihrer Empfehlungen ausdrücklich geschrieben, dass Wissenstransfer nicht übertrieben werden sollte und es gelegentlich besser ist, wenn Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler schweigen statt ungesicherte Erkenntnisse in die Welt zu posaunen.

Forschungsdaten

Neben Fragen der Governance von evidenzbasierter Politikberatung werden auch deren Grundlagen, nämlich Daten, explizit und ebenso unerwartet wie erfreulich ausführlich im Koalitionsvertrag thematisiert. So im Rahmen des Kapitels „Innovationen und Transfer“:

„Das ungenutzte Potential, das in zahlreichen Forschungsdaten liegt, wollen wir effektiver für innovative Ideen nutzen. Den Zugang zu Forschungsdaten für öffentliche und private Forschung wollen wir mit einem Forschungsdatengesetz umfassend verbessern sowie vereinfachen und führen Forschungsklauseln ein. Open Access wollen wir als gemeinsamen Standard etablieren. Wir setzen uns für ein wissenschaftsfreundlicheres Urheberrecht ein. Die Nationale Forschungsdateninfrastruktur wollen wir weiterentwickeln und einen Europäischen Forschungsdatenraum vorantreiben. Datenteilung von vollständig anonymisierten und nicht personenbezogenen Daten für Forschung im öffentlichen Interesse wollen wir ermöglichen.“ (S. 21 , Abschnitt „Forschungsdaten“).

Darüber hinaus wird die Problematik der „Nutzung von Daten und Datenrecht“ im Koalitionsertrag auf Seite 17 wie folgt angesprochen:

„Die Potenziale von Daten für alle heben wir, indem wir den Aufbau von Dateninfrastrukturen unterstützen und Instrumente wie Datentreuhänder, Datendrehscheiben und Datenspenden gemeinsam mit Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft auf den Weg bringen. (…) Ein Dateninstitut soll Datenverfügbarkeit und -standardisierung vorantreiben, Datentreuhändermodelle und Lizenzen etablieren. (…) Mit einem Datengesetz schaffen wir für diese Maßnahmen die notwendigen rechtlichen Grundlagen. Wir fördern Anonymisierungstechniken, schaffen Rechtssicherheit durch Standards und führen die Strafbarkeit rechtswidriger De-Anonymisierung ein. Wir führen einen Rechtsanspruch auf Open Data ein und verbessern die Datenexpertise öffentlicher Stellen.“

Im Abschnitt „Digitalisierung im Gesundheitswesen“ heißt es, wir „bauen eine dezentrale Forschungsdateninfrastruktur auf“ (S. 83). Und im Abschnitt „Autoverkehr“ steht:

Wir schaffen ein Mobilitätsdatengesetz und stellen freie Zugänglichkeit von Verkehrsdaten sicher. Zur wettbewerbsneutralen Nutzung von Fahrzeugdaten streben wir ein Treuhänder-Modell an, das Zugriffsbedürfnisse der Nutzer, privater Anbieter und staatlicher Organe sowie die Interessen betroffener Unternehmen und Entwickler angemessen berücksichtigt. Im Gesetz zum autonomen Fahren werden wir die Regelungen verbessern, Haftungsfragen klären und die Datenhoheit der Nutzer sicherstellen.“ (S. 52).

Mit der expliziten Erwähnung (S. 21) eines Forschungsdatenzugangs legt die neue Regierung auch einen wichtigen Grundstein für die als notwendig erachteten Transparenzanforderungen und Kontrollmöglichkeiten von automatisierten Entscheidungsverfahren. Diese sind u.a. relevant für Kredit-Scoring (das im Vertrag auf S. 170, im Abschnitt  “Finanzieller Verbraucherschutz und Altersvorsorge”, diesbezüglich angesprochen wird) und im Kontext der Kontrolle von KI und deren Regulierung. Ohne freie Forschung sind Transparenz und Kontrolle nicht zu realisieren (vgl. hierzu auch Louisa Specht-Riemenschneider und Gert G. Wagner, KI kann kontrolliert werden, wenn der Staat nur will, auf: Frankfurter Allgemeine Einspruch am 23.11.2021).

Wissenschaftliches Corona-Expertengremium („Pandemierat“)

Neben dem im Koalitionsvertrag (S. 175) angekündigten und unverzüglich eingesetzten  „gemeinsamen Krisenstab der Bundesregierung“ wird im Koalitionsvertrag auch (S.176) angekündigt: „Zur wissenschaftlichen Beratung wird ein interdisziplinär besetzter wissenschaftlicher Pandemierat beim Bundesministerium für Gesundheit geschaffen.“ Dieses in der Presse „Expertenrat“ genannte Gremium wurde auch zügig vom Bundeskanzleramt berufen und hat bereits sechs Tage nach der Ernennung der neuen Bundesregierung erstmals getagt (zum Zeitpunkt des redaktionellen Abschlusses dieses Textes waren noch keine Ergebnisse bekannt).

Mit diesem Expertengremium will die Bundesregierung die Pandemiebekämpfung stärker auf wissenschaftliche Expertise stützen, und dies wird von Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach ausdrücklich und angesichts seiner Biographie auch glaubhaft hervorgehoben. Er sagt: „Der stärkere Einbezug der Wissenschaft wird meine Arbeit prägen. Der Austausch mit den früheren Kolleginnen und Kollegen wird Basis meines Krisenmanagements und der gesamten Bundesregierung sein.“ Es wird spannend zu sehen sein wie er und die Bundesregierung mit Ratschlägen umgehen werden, die als politisch nicht durchsetzbar oder nicht gewünscht eingeschätzt werden werden.

Mit dem Expertengremium wird offenbar der Versuch gemacht „konsertierte“ Ratschläge[2] aus der Wissenschaft zu erhalten, also nicht Vielstimmigkeit, sondern – im Grenzfall – Einstimmigkeit im Ratschlag zu erreichen. Regierungssprecher Steffen Hebestreit hat das klar kommuniziert: „Ziel sei, dass das Gremium zu möglichst einhelligen Empfehlungen für die Politik komme.“ Dieser Wunsch ist angesichts vieler die Öffentlichkeit verwirrender Talkshow-Äußerungen von Expertinnen und Experten (von denen einige im neu berufenen Expertenkreis sitzen) verständlich und könnte in der Tat für eine erfolgreiche Pandemiebekämpfung zielführend sein. Es wird spannend sein zu sehen wie sich der Expertenkreis organisiert um das Ziel der „Einhelligkeit“ zu erreichen bzw. wie – unvermeidbare –unterschiedliche Einschätzungen transparent so kommuniziert werden, dass sie die Öffentlichkeit nicht verwirren.

Die Berufung der Mitglieder des Expertenrats erfolgte für die Öffentlichkeit völlig intransparent – was allerdings nicht ausschließt, dass die Bundesregierung sich von Wissenschaftsorganisationen hat beraten lassen. Die persönliche Expertise der Mitglieder wurde auf jeden Fall bislang öffentlich nicht in Frage gestellt – wofür es nach meiner persönlichen Einschätzung auch keinen Grund gibt. Gleichwohl wird es interessant sein zu sehen wie die Sozialwissenschaften und die Wissenschaftsgeschichte die Aufgabenstellung und die Zusammensetzung des Expertenkreises mit einigem zeitlichen Abstand beurteilen werden.

Öffentlich kritisiert wurde von der Deutsche Stiftung Patientenschutz, dass die Altenpflege nicht explizit in diesem Expertengremium vertreten ist. Man könnte auch kritisieren, dass der Fokus bislang recht eng auf Infektiologie, Virologie, Epidemiologie und Medizin liegt. Dies sind freilich in kurzfristiger Sicht (Stichwort: Omikron) die vordringlichsten Handlungsfelder. Und es wurden ausdrücklich zwei Fachleute für Gesundheits- und Risikokommunikation berufen, wodurch die Bundesregierung unterstreicht, dass die bisherige Risikokommunikation verbesserungsbedürftig war und dies erkannt wurde.

Ob es freilich zielführend ist, dass die „Gesundheitskommunikation des Bundes“ (S. 83 im Koalitionsvertrag) durch eine nachgeordnete Behörde des Bundesgesundheitsministerium, nämlich ein  weisungsgebundes „Bundesinstitut für öffentliche Gesundheit“ (in das die Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung eingehen soll) erfolgen soll, ist zweifelhaft. Da forschungsbasierte Kommunikation nur glaubhaft ist, wenn sie unabhängig vom Staat erfolgt, wäre ein Konstruktion wie Sie zum Beispiel für das unabhängige „Institut für Qualität und Wirtschaftlichkeit im Gesundheitswesen (IQWiG)“, gefunden wurde, nämlich ein Stiftungsmodell, zu empfehlen.

Zurück zum Corona-Expertengremium: Folgen für die Kindheit und Jugend, insbesondere auch ihrer Bildung, werden  ebenso wenig wie soziale und wirtschaftliche Nebenfolgen der Pandemie und ihrer Bekämpfung mit den persönlichen Expertisen im Expertenkreis in den Blick genommen. Freilich ist nicht ausgeschlossen, dass es noch zu weiteren Berufungen und zu Anhörungen kommt. Angesichts der Erfahrungen seit Beginn der Pandemie ist das zu empfehlen.

Fazit

Die vielen Ausführungen, Vorhaben und Ziele bezüglich einer besseren Forschungsbasierung politischer Entscheidungen, die im Koalitionsvertrag niedergeschrieben wurden, sind aus meiner persönlichen Sicht alle grundsätzlich sinnvoll. Es wäre schön wenn alles umgesetzt würde – und darüber hinaus die Berufung in wissenschaftliche Beratungsgremien stärker durch Wissenschaftsorganisationen gesteuert würde und die Forschung aller Bundesinstitute – wie für das RKI vorgesehen – weisungsungebunden erfolgen würde.

Angesichts der Vielzahl von Details, die es für die Umsetzung des Koalitionsvertrags zu regeln und zu finanzieren gibt, ist leider nicht zu erwarten, dass die vollständige Umsetzung gelingt. Aber selbst wenn nicht alles umgesetzt wird dürfte allein die Diskussion mancher Vorhaben bereits weiterführend sein; so etwa die Stärkung der Unabhängigkeit der Sachverständigenräte versus der Stärkung missionsgetriebener Forschung.

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[1] Ich danke Nataliia Sokolovska, Alexander von Humboldt Institut für Internet und Gesellschaft, Berlin, für das gründliche durcharbeiten des Koalitionsvertrags und einschlägige Hinweise.

[2]Nur noch Ältere werden sich daran erinnern (vgl. z. B. Gustav A. Horn, https://wirtschaftslexikon.gabler.de/definition/konzertierte-aktion-38529/version-261950): die von Karl Schiller ins Leben gerufene „konzertierte Aktion“ war der „Versuch, das Verhalten unterschiedlicher Interessengruppen auf freiwilliger Basis miteinander abzustimmen“, durch einen „vom Bundesminister für Wirtschaft ausgewählten und einberufenen Gesprächskreis“, der 1967 erstmalig einberufen wurde und 1976 faktisch aufgelöst wurde. „Die Konzertierte Aktion diente zur Absicherung einer „offenen Flanke” (Schiller) der im Stabilitätsgesetz kodifizierten Fiskalpolitik  keynesianischer Prägung; der Koordination mit der Geldpolitik unter Wahrung der Unhabhängigkeit  der Bundesbank und v.a. der einkommenspolitischen Koordination zwischen Bundesregierung und Tarifpartnern (informelle Abstimmung), da nur eine einkommenspolitische Absicherung die Fiskalpolitik davor bewahrt, durch lohnpolitisches >Fehlverhalten< unterlaufen zu werden. Durch die Konzertierte Aktion sollten zudem wichtige gesellschaftliche Gruppen in die konjunkturpolitische Willensbildung und Verantwortung einbezogen werden.  … Die Konzertierte Aktion war in den Aufschwungsphasen recht erfolgreich, geriet bei der Verteilung des Mangels in den Rezessionen der 1970er-Jahre aber unter Druck; die Fronten verhärteten sich. Seit einer Klage der Arbeitgeber zum Mitbestimmungsgesetz ist die Konzertierte Aktion nicht mehr einberufen worden. Ansatzweise wurde versucht sie im Bündnis für Arbeit (ohne Bundesbank) wiederaufzuleben zu lassen. Aber auch dies scheiterte.“

Gert G. Wagner

Gert G. Wagner

Senior Research Fellow am Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung (DIW Berlin) und Max Planck Fellow am MPI für Bildungsforschung in Berlin
Gert G. Wagner

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