Von Studiengebühren und gescheiterten Reformen

Haben Sie schon einmal den Verdacht gehabt, dass ihr Bäcker das Geld, das Sie ihm zahlen, vielleicht gar nicht zum Backen von Brötchen ausgibt? Vielleicht hat er anderes Geld genommen, um davon Mehl und sonstige Zutaten zu kaufen, aber nicht das, was er durch den Brötchenverkauf eingenommen hat. Im Gegenzug hat er das Geld aus dem Brötchenverkauf in Wahrheit vielleicht für den letzten Urlaub verwendet oder für ein neues Auto. Müsste man ihn dann nicht verklagen? Müsste man nicht die Lokalpresse einschalten, und müsste man ihn nicht zwingen, das Geld aus dem Brötchenverkauf auch wirklich für die Herstellung von Brötchen zu verwenden? Müsste nicht ein System ordnungsgemäßer Buchführung so aufgebaut sein, dass man nachvollziehen kann, welches Geld aus welchen Quellen für die Herstellung welcher Produkte verwendet wird? Anders wäre doch nicht sicher zu stellen, dass die Produktion von Mohnstrudeln nicht von jener der Mehrkornbrötchen mitfinanziert oder gar der Tauchkurs des Bäckersohns durch Umsätze aus Hefeteilchen subventioniert wird. Jetzt sage keiner, dass ihn das nicht interessiere; dass alles, was zähle, die Frage sei, ob man am Ende ein schmackhaftes und gesundes Brötchen zu einem akzeptablen Preis in der Hand halte, egal, was der Bäcker mit den Einnahmen daraus anfange.

Wer immer solcherlei Ignoranz kritisch gegenüber steht, möge mir folgen in der Erarbeitung eines Vorschlages, mit dem wir gemeinsam der unerträglichen (wenn auch nur vermuteten) Zweckentfremdung von Einnahmen aus dem Brötchenverkauf entgegen wirken können. Das Reformprogramm sieht so aus: Künftig müssten alle Bäcker der örtlichen Bäckerinnung die Verbrauchswünsche potentieller Kunden zunächst sammeln und dokumentieren. Hierzu kann sich jeder dieser potentiellen Kunden in eine Liste eintragen und dort angeben, wann er – sagen wir innerhalb des kommenden Halbjahres – welche Brötchen zu konsumieren gedenkt. Die Segnungen der modernen IT-Technologie können hierzu unschätzbare Dienste leisten, so dass das ganze Verfahren auch bequem online vom heimischen PC aus zu erledigen ist. Sodann würde eine Kommission gebildet, der zum Beispiel ein Geselle und eine Verkäuferin – besser ein Vertreter aus dem Rat der Gesellinnen und Gesellen sowie aus jenem der Verkäuferinnen und Verkäufer – angehören. Weiterhin wären je ein Mitarbeiter der örtlichen Verbraucherzentrale sowie ein Experte der Bäckerinnung vertreten – überflüssig zu erwähnen, dass das Ganze in ein ausführlich dokumentiertes Gender-Mainstreaming-Konzept eingebettet gehört, über welches die Gleichstellungsbeauftragte der Bäckerinnung wacht. Dieser Kommission haben alle Bäcker im Anschluss in einzeln ausgewiesenen und ausführlich begründeten Anträgen für jeden einzelnen Brötchentyp nachzuweisen, welche Zutaten sie benötigen und mit welchen Mitteln aus welchen Einnahmen sie die Finanzierung dieser Zutaten sicherzustellen beabsichtigen. Zur Anlage jedes Antrages gehört natürlich eine Stellungnahme seitens der jeweiligen Kunden, denn deren Bedürfnisse gilt es schließlich zu befriedigen. Anschließend würde die Kommission jeden Antrag in langen Sitzungen und mit Excel-Tabellen von beachtlicher Komplexität überprüfen, sodann über die beantragten Mittel entscheiden und diese am Ende den jeweiligen Bäckern zuweisen. Die Kommission würde diese Aufgabe unter strengen Kriterien und mit geballtem Sachverstand erledigen, denn schließlich geht es um das Wohl des Verbrauchers. Die Bäcker müssten nach Umsetzung der jeweiligen Maßnahme für jeden Brötchentyp dann noch eine Evaluation vornehmen, in deren Zusammenhang sie dringend aufgefordert sind, eine empirische Erhebung unter den Kunden vorzunehmen und deren Ergebnisse in besonderer Weise zu berücksichtigen.

Natürlich wären auch private Entnahmen aus den Mitteln für den Lebensunterhalt der Bäcker erlaubt, sofern diese zuvor korrekt beantragt und geprüft wurden – beispielsweise für den Urlaub eines Bäckers oder für den besagten Tauchkurs seines Sohnes. Nebenbei würde selbstverständlich geprüft, ob der Bäckersohn überhaupt für einen Tauchkurs geeignet ist, denn es kann schließlich nicht sein, dass die Verbraucher einen Tauchkurs finanzieren, der sich am Ende als Geldverschwendung entpuppt, weil der Bäckersohn wasserscheu ist. Das gleiche gilt für den Urlaub. Es liegt in der Natur der Sache, dass jeder Bäcker seinen Urlaub nicht über einen Zeitraum von mehr als einem halben Jahr hinaus buchen kann, denn die Mittelzuweisung kann auf keinen Fall mehr als halbjährlich erfolgen, damit die Kontrolle über die Mittelverausgabung gewahrt bleibt und – ganz wichtig – damit flexibel auf Veränderungen des Marktumfeldes von Bäckereiprodukten reagiert werden kann. Auch hier steht allein das Wohl des Verbrauchers im Mittelpunkt. Aus diesem Grunde auch können die Bäcker ihre Verkäuferinnen und Gesellen leider immer nur maximal im Rahmen von befristeten Stellen über ein halbes Jahr einstellen. Eingeweihte wissen indes, dass die Bäcker dies natürlich nicht beliebig wiederholen können; denn ansonsten würden Kettenarbeitsverträge entstehen, welche zum Schutze der Arbeitnehmer verboten sind, und auch deren Wohl wollen wir nicht aus den Augen verlieren. Daher muss jeder Bäcker seine Leute in regelmäßigen Abständen in die Arbeitslosigkeit entlassen und neue Verkäuferinnen und Bäckergesellen einstellen – und zwar ziemlich genau zu dem Zeitpunkt, bis zu dem sich ein vertrauensvolles Arbeitsverhältnis entwickelt hat.

Finden Sie diesen Vorschlag abwegig? Vermutlich ist das so. Wenn Sie aber glauben, dass es einen solchen Irrsinn nicht gibt, dann täuschen Sie sich, und zwar leider recht grundlegend! Die schlichte Wahrheit ist, dass dieser Vorschlag aus einer anderen Branche abgeschrieben ist, wo er indes kein Vorschlag ist, sondern Realität. Allerdings müssen Sie Ihre Aufmerksamkeit weg von so etwas Profanem wie die Herstellung von Brötchen lenken und stattdessen dorthin richten, wo Innovation stattfindet, wo ständig neues Wissen produziert wird und wo die Investitionen in jenen Produktionsfaktor stattfinden, welcher die Grundlage unserer moderenen Wissensgesellschaft ist: in die Hochschulen. Sicher, Hochschulbildung ist etwas anderes als Brötchen zu backen. Aber die Einführung von Studiengebühren – oder Studienbeiträgen, wie es im korrekten Juristendeutsch heißt – geschah in der Absicht, die Hochschulbildung näher an einen wettbewerblichen Marktprozess heranzuführen. Dahinter steht die Überzeugung, dass Hochschulbildung eine überaus wichtige Investition ist, welche den Investoren – also den Studierenden – stattliche Einkommensverbesserungen für ihr künftiges Erwerbsleben ermöglicht. Aus diesem Grund, so geht es weiter, sei Hochschulbildung auch über den Kapitalmarkt finanzierbar, und es sei im Übrigen nicht gerecht, wenn Steuerzahler, die selbst nie in den Genuss einer Hochschulbildung nebst ihrer nachfolgend höheren Einkommensströme kamen – etwa eine Friseurin oder eine Altenpflegerin –, zu den Kosten der Ausbildung künftiger Akademiker herangezogen würden. Schließlich war man davon überzeugt, dass zumindest ein Teil der Bereitstellung des Gutes Hochschulbildung auf marktwirtschaftlichem Wege möglich sei und sogar effizienter erfolgen würde als im herkömmlichen deutschen Verwaltungssystem.

Zu diesen Argumenten mag man nun stehen, wie man will, und deshalb wollen wir uns in diesem Beitrag dazu auch neutral verhalten. Lehnt man die Argumente für Studiengebühren ab, so liegt es nahe, zum alten Steuerungssystem zurück zu kehren, ggf. unterstützt durch moderne Techniken öffentlicher Verwaltungen, zu denen beispielsweise eine vergleichsweise große Autonomie der Hochschulen sowie frei zu verwaltende „Globalhaushalte“ von Hochschulen und Fakultäten gehören. Wenn man aber der Meinung ist, dass Marktelemente in die Hochschulausbildung eingeführt werden sollen und diese Leistungsbereitschaft der Hochschulbediensteten durch Wettbewerb um Studiengebühren auf diesem Wege angefacht werden soll und kann, dann liegt es zumindest auch nahe, sich auf ein solches Steuerungssystem einzulassen. Es ist wie so oft im Leben: Entweder lässt man sich ganz auf eine Sache ein, oder man lässt es besser ganz bleiben.

In den letzten Jahren wurde in der Tat die Finanzautonomie der Hochschulen und Fachbereiche durch die weitgehende Einführung von Globalhaushalten deutlich ausgeweitet. Etwas überspitzt formuliert hatte dies zum Beispiel zur Folge, dass man nicht mehr für jeden Bleistift einen Beschaffungsantrag ausfüllen muss, sondern man diesen aus dem Globalhaushalt „freihändig“ beschaffen kann. Die Philosophie des Globalhaushalts ist es, dass eine Einheit – beispielsweise eine Fakultät – eine bestimmte Summe pro Jahr zur Verfügung erhält und sich im Gegenzug zu einer bestimmten Leistung verpflichtet, die die betreffende Einheit in dem jeweiligen Jahr erbringt. Ob diese Einheit im Anschluss von dem Geld Bleistifte, Laptops oder Bücher kauft, ob sie zusätzliches Personal einstellt oder auch externe Aufträge vergibt, ist dann ihr überlassen – sofern es sich nur um dienstliche Ausgaben handelt, worüber die jeweils übergeordnete Dienststelle allein die Rechtsaufsicht ausübt. Man will damit das Wissen der dezentralen Dienststellen darüber aktivieren, mit welcher Mittelverwendung die Zielerreichung am besten zu realisieren ist. Freilich ist damit noch kein Anreiz verbunden, dieses Wissen auch zum Wohle der Studierenden einzusetzen. Daher wurde mehr oder weniger offen immer auch der zweite Reformschritt mitgedacht.

In diesem zweiten Reformschritt legte man schließlich fest, dass die Höhe des Globalhaushalts der Hochschulen nicht mehr allein auf bürokratischem Wege bestimmt werden solle, sondern dass die Hochschulen durch attraktive Studienangebote um Studierende zu werben hätten. Zu diesem Zwecke wurde den Hochschulen in verschiedenen Bundesländern die Möglichkeit eröffnet, Studienbeiträge einzuführen, so dass sie fortan ein umso größeres Budget zur Verfügung haben, je mehr Studierende sie für sich gewinnen. Das hätte grundsätzlich etwa so aussehen können: Die Hochschulen erhalten von den Studierenden Gebühren, das Land kürzt den Hochschulen die Mittel um die im Durchschnitt zu erwartenden Einnahmen und verwendet die Einsparungen, um einkommensschwachen Studierenden durch direkte Transfers Geld für die Zahlung von Studiengebühren bereitzustellen. Die Daten dafür hat man über die Bafög-Ämter. Da nur der einkommensschwache Teil der Studierenden gefördert würde, bliebe sogar noch Geld übrig. Die Zeche zahlten die Studierenden aus den wohlhabenden Familien allein, so wie es allenthalben gefordert wird.

Und los geht es mit dem Wettbewerb. Denn nun müssen sich die Hochschulen darum bemühen, die Mittelkürzungen seitens der Ministerien wieder wett zu machen, indem sie möglichst viele Studierende einwerben, indem sie attraktive Programme entwickeln, die Studierenden umsorgen und betreuen, und nicht zuletzt, indem sie einen guten Forschungsruf erwerben, der wiederum Studierende aus dem In- und Ausland attrahiert. Im Mittel würde jede Hochschule wieder den gleichen Mittelzufluss haben wie zuvor, nur würden sich alle mehr als bisher um die Studierenden bemühen. Die beste Verwendung der Mittel aus den Studienbeiträgen würde sich schließlich in einem Prozess herauskristallisieren, innerhalb dessen die Hochschulen austesten, welche Strukturen von ihren Studierenden angenommen werden und welche nicht – durchaus ähnlich den Bäckern, welche austesten, für welche Bäckereiprodukte ihre Kunden in welchem Maße zu zahlen bereit sind.

Wie gesagt: Entweder man kann einer solchen Wettbewerbs-Philosophie für die Hochschulbildung etwas abgewinnen oder nicht. Im letzteren Falle lässt man eine entsprechende Reform lieber gleich in der Schublade. Aber im ersteren Falle muss man sich schon auch ganz darauf einlassen. Das gilt aber nicht nur für die Hochschulen, sondern auch für die Politik. Indes: Nach dem Prinzip „wasch´ mir den Pelz, aber mach mich nicht nass“, haben viele Bundesländer ein Mischsystem eingeführt, welches im Ergebnis die Nachteile aller Systeme vereint. Das folgende bezieht sich – stellvertretend für die meisten anderen – auf das in NRW eingeführte Modell der dortigen CDU-FDP-Regierung.

Um den Protesten gegen die Einführung von Studiengebühren etwas entgegenzusetzen, hat man zugesichert, dass alle eingenommenen Studienbeiträge unter strenger Kontrolle – auch seitens der Studierenden – von allen Hochschulen, Fachbereichen und Hochschullehrern ausschließlich einem Zweck zugeführt werden dürfen: der Verbesserung der Lehre und der Betreuung der Studierenden. Das klingt wohlfeil, muss aber konkretisiert werden, und das geht im vorliegenden Beispiel so, dass folgendes grundsätzlich nicht erlaubt ist: erstens die Verwendung von Studienbeiträgen für den allgemeinen Haushalt; zweitens die Verwendung von Studienbeiträgen zum Zwecke der Forschung oder von Verwaltungsaktivitäten, soweit diese nicht nachweisbar zur Verbesserung der Lehre führen (was in Anträgen ausführlich zu begründen ist); drittens die Verwendung von Studienbeiträgen für jene Aufgaben in der Lehre, die bisher auch schon erledigt wurden und aus dem allgemeinen Haushalt finanziert wurden; viertens schließlich die Verwendung für Aktivitäten in der Lehre, welche zum Pflichtprogramm des Studiums gehören, denn auch diese Aktivitäten müssen aus dem allgemeinen Haushalt finanziert werden; es wäre schließlich ein Armutszeugnis, wenn ein reguläres Pflichtprogramm nur über die „Zusatzmittel“ der Studienbeiträge finanziert werden kann. Fand also beispielsweise ein Übung oder ein Labor bisher auch schon statt, so darf es künftig nicht aus Studienbeiträgen finanziert werden.

Nunmehr haben alle Fakultäten, Lehrstühle und Institute Anträge zum Einsatz von Studienbeiträgen zu stellen, in denen in aller Ausführlichkeit für jede „Maßnahme“ gesondert zu begründen ist, dass es diese bisher in dieser Form nicht gab, dass sie eine Verbesserung der Situation der Studierenden gegenüber der bisherigen Situation bringen wird, dass diese Maßnahme vorher nicht existierte und dass sie nicht zum Pflichtprogramm gehört, andererseits aber auch nicht zu einer Ausweitung der zu besuchenden Lehrveranstaltungen führen darf (letzteres weisen Sie einmal bei einer Lehrveranstaltung nach…). Schließlich ist nachzuweisen, dass kein Service, der mit Studienbeiträgen nunmehr erbracht wurde, nicht früher bereits im üblichen Rahmen erbracht wurde, damit sichergestellt wird, dass bestehende Verpflichtungen nicht künftig über Studienbeiträge finanziert werden und die nunmehr im allgemeinen Haushalt freiwerdenden Mittel künftig für Zwecke verwendet werden, welche am Ende nicht der Verbesserung der Situation in der Lehre und in der Betreuung von Studierenden dienen. Alle Anträge werden dann in der ein oder anderen Weise paritätisch besetzten Kommissionen zugeführt und … siehe das „Reformprogramm“ für die Bäckereiwirtschaft, weiter oben.

Man mag nun darüber streiten, ob durch dieses System irgendeine Art von Wettbewerb um eine gute Lehre und Betreuung der Studierenden befördert wurde oder ob dies zumindest der Einstieg in ein solches System ist. Viele Universitäten und Fachbereiche berichten inzwischen, dass sie ohne die Mittel der Studienbeiträge nicht mehr auskommen werden, wenn diese beispielsweise nach der Wahl in NRW gleich wieder abgeschafft werden. Das kann schon sein, besagt aber nichts darüber, ob dieses Geld, für das die meisten Studierenden eine Zusatzbelastung auf sich nehmen und sehr häufig (zusätzlich) jobben gehen müssen, unter solchen Bedingungen auch nur näherungsweise effizient verwendet werden kann – was nichts über die beteiligten Personen und Stellen aussagt, denn wir reden von einem systemischen Problem. Wenn sie nicht effizient verwendet werden, wie zu vermuten steht, dann sollte man das System in der Tat besser wieder abschaffen und den Studierenden das Geld zurückgeben. Denn dann können diese wenigstens selbst darüber entscheiden, was sie damit anfangen, und wenn sie sich in privatwirtschaftliche Tutorienprogramme einschreiben – oder sich Mohnstrudel kaufen, je nach Bedarf.

Epilog

Wer immer sich einmal mit den Mechanismen der ehemaligen sozialistischen Systeme in Osteuropa beschäftigt hat, dem können die Parallelen zu dem nicht entgehen, was in diesem Beitrag beschrieben wurde. Immer wieder hat man dort wettbewerbliche Elemente und Dezentralisierungsreformen eingeführt. Das Merkwürdige daran war, dass sich diese Reformen immer wieder zugunsten einer Rezentralisierung selbst aufgehoben haben. Kenner sprachen von Reformzyklen. Der Grund dieser Zyklen war im Grunde einfach: dass nämlich die politische Führung in den Betrieben die Dynamik von Freiheit, Selbstverantwortung und Wettbewerb nutzen wollte, dabei allerdings nie bereit war, die Kontrolle über das aufzugeben, was in den Betrieben geschah. Schließlich konnte es nicht sein, dass die Betriebe Aktivitäten entfalteten, die den Zielsetzungen von Politik und Bürokratie zuwiderliefen; auch dann nicht, wenn es der verbesserten Versorgung der Verbraucher diente. Aber Freiheit und Kontrolle sind nun einmal Gegensätze, und so endete jeder Reformansatz wieder im alten System von Anweisung und Kontrolle – nur wurde die Bürokratie mit jedem Reformzyklus komplizierter, weil sie sich jedes Mal mehr hinter dem Schein der vermeintlich ausgeweiteten Autonomie verstecken musste. So könnte es auch dem Globalhaushalt der Hochschulen gehen. Eingeführt wurde er, um Autonomie und Selbstverantwortung zu fördern, und ausgehebelt wurde er bereits im Ansatz ausgerechnet durch einen weitergehenden Reformschritt: der (teilweisen) Finanzierung von Hochschulen aus dem Geld der Studierenden, welche im Gegenzug angeblich Entscheidungsfreiheit genießen dürfen wie mündige Verbraucher. Das ist fürs erste gründlich danebengegangen.

Thomas Apolte

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Westfälische Wilhelms-Universität Münster
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