„Solidarität“ zerstört den Euro
Steht er vor dem Aus?

Von Norbert Berthold am 2. August 2012
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Norbert Berthold
Julius-Maximilians-Universität Würzburg

„Es reicht nicht aus, dass man Geld nicht selbst schaffen kann. Man muss auch dafür Sorge tragen, dass man das Geld anderer nicht ausgeben darf.“ (Norbert Berthold, 1997)

Das Endspiel hat begonnen. Die Tage des Euro sind gezählt. Der Zerfall der EWU steht unmittelbar bevor. Diese Meinung ist weit verbreitet, fast überall in Europa. Panik greift um sich. Die Politik versucht mal wieder, kritische Stimmen mundtot zu machen. Aber Vorsicht! So schnell kommt die Eurokalypse nicht. Noch sind nicht alle fiskalischen Trümpfe ausgespielt. Es wird noch eine Weile dauern, bis Deutschland pleite ist. Auch die EZB hat noch einige „Dicke Berthas“ im monetären Arsenal. Eine Hyperinflation in Europa entsteht nicht von heute auf morgen. Die Politik hat also noch ein wenig Zeit, eines der waghalsigsten währungspolitischen Experimente fortzuführen. Vielleicht gelingt es ihr doch noch, auf den Pfad der Tugend zurückzukehren. Es wäre uns allen zu wünschen.

Zurück nach Maastricht!

Eine breite Mehrheit der Europäer beharrt weiter auf nationaler Souveränität. Das hat sich seit der Einführung des Euro nicht geändert. Wer in Europa eine gemeinsame Währung will, muss weiter mit einem „Geld ohne Staat“ leben. Das macht das währungspolitische Design kompliziert und fragil. Es funktioniert nur, wenn die Spielregeln klar sind und auch eingehalten werden. Länder, die ihre Rechnungen nicht mehr zahlen (können), gehen ohne „Wenn und Aber“ pleite. Finanzielle Hilfen durch die Anderen sind nicht erlaubt. Die EZB paukt überschuldete Staaten nicht heraus. Sie darf weder Hilfe an die Staaten leisten noch Banken unter die Arme greifen, damit sie zweifelhafte Staatspapiere aufkaufen.

Die bisherige Erfahrung in der EWU hat aber gezeigt, fiskalische Fouls sind die Regel. Der Stabilitäts- und Wachstumspakt wurde nicht eingehalten, die „No Bail Out-Regel“ nach Ausbruch der Krise außer Kraft gesetzt. Ein neuer „Fiskalpakt“, der eine europäische Schuldenbremse vorsieht, soll es nun richten. Er ist allerdings genauso unglaubwürdig wie der alte SWP. Die immer größeren Rettungsschirme zeigen, wir sind mitten in einer Haftungsgemeinschaft, von „No Bail Out“ keine Spur. Defizit-Regeln verhindern Pleiten nur, wenn Pleiten auch erlaubt sind. Die Politik hat sich aber festgelegt, die Insolvenz von Staaten unter allen Umständen zu verhindern. Das Gen der „europäischen Solidarität“ begünstigt diese Entwicklung.

Ein existentielles Problem ist die mangelhafte Finanzmarktordnung in der EWU. Banken sind Hauptfinanziers der Staaten. „Basel I“ förderte diese Entwicklung. Die Bankgeschäfte sind mit viel zu wenig Eigenkapital unterlegt. Deshalb sind Banken nur bedingt in der Lage, auftretende Verluste zu tragen. Aber auch taumelnde Staaten können sie nicht mehr retten. Kommt es zur Pleite von Banken oder Staaten, droht die Katastrophe, weil länderübergreifend volkswirtschaftliche Geldkreisläufe zerstört werden. Vorschläge, wie höhere Eigenkapitalanforderungen, zwangsweise Rekapitalisierung, bedingte Zwangswandelanleihen (CoCos) und die Zerschlagung von Banken, liegen auf dem Tisch. Banken und Politik tun gegenwärtig alles, sie zu verhindern.

Eine wichtige Spielregel, die im Vertrag von Maastricht angelegt ist, weist die Verantwortung für asymmetrische Schocks den Nationalstaaten zu. Die wirtschaftspolitischen Probleme dürfen nicht in Brüssel, sie müssen in Athen, Berlin, Madrid und Rom gelöst werden. Eine besondere Rolle kommt dabei der nationalen Lohn- und Tarifpolitik zu. Das erhöht die Verantwortung der nationalen, regionalen und betrieblichen Tarifpartner für Wachstum und Beschäftigung. Die Rettungsaktionen zeigen aber, dezentrale Verantwortung ist aus der Mode gekommen. Der Leviathan ist wieder auf dem Vormarsch. Zentrale staatliche Lösungen ersetzen dezentrale. Es spricht somit vieles dafür, dass es ein „Zurück nach Maastricht“ nicht geben wird.

Vorwärts nach Europa?

Das Drama um den Euro scheint allen Recht zu geben, die schon immer eine Politische Union forderten, um die EWU zu stabilisieren. Für sie ist klar, eine Währung braucht ein zentrales Budget, um nicht zu explodieren. Ein solches Budget wirkt einerseits bei asymmetrischen Schocks wie eine Versicherung. Wirtschaftlich „glücklichere“ Länder greifen „unglücklicheren“ temporär finanziell unter die Arme. Das System des „fiscal federalism“ in den USA fällt in diese Kategorie. Zentrale Budgets sollen andererseits aber auch helfen, asymmetrische Trends umzukehren. Wirtschaftlich stärkere Länder unterstützen schwächere dauerhaft. Der deutsche Länderfinanzausgleich ist ein solcher Fall, Regional- und Strukturpolitik sind ein anderer.

Es ist zweifellos richtig, divergente wirtschaftliche Entwicklungen in der Eurozone tragen mit zum gegenwärtigen währungspolitischen Schlamassel bei. Allerdings sind nicht asymmetrische Schocks, sondern asymmetrische Trends das eigentliche Problem. Die europäischen Länder unterscheiden sich in strukturellen Faktoren, wie der Haushaltslage, der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, dem wirtschaftlichen Wachstum und der Inflationsrate. Temporäre finanzielle Hilfen der „Stärkeren“ mindern zwar die Zinslasten der hoch verschuldeten Länder. Zum strukturellen Kern der wirtschaftlichen Schwierigkeiten dringen sie allerdings nicht vor. Im Gegenteil: Die Anreize zur Umkehr sinken, der Schlendrian setzt sich weiter fort.

Die (grüne) Politik fordert allerdings auch, mit dauerhaften finanziellen Transfers asymmetrische Trends umkehren. Das ist ein riskantes Manöver. Die Anreizwirkungen sind eindeutig negativ. Bei Geber- und Nehmerländer sinken die Anreize, sich wirtschaftlich anzustrengen. Das Virus des „moral hazard“ breitet sich aus. Die erhoffte konvergente wirtschaftliche Entwicklung tritt nicht ein. Ein abschreckendes Beispiel sind die Empfängerländer im deutschen Länderfinanzausgleich. Trotz andauernder finanzieller Hilfe, kommen sie aus der wirtschaftlichen Misere nicht heraus. Und noch etwas sollte zu denken geben: In Ländern mit üppigem Finanzausgleich weisen Nehmerländer die höchste staatliche Verschuldung auf.

Eine Politische Union stabilisiert per se eine Währungsunion nicht. Das zeigt die Geschichte. Es kommt darauf an, wie sie ausgestaltet ist. Wenn sie, wie die amerikanische, einem wettbewerblichen Föderalismus folgt, sind die Erfolgschancen größer. Die Länder sind für sich selbst verantwortlich. Amerikanische Bundesstaaten können pleitegehen, ohne dass der Dollar in eine Krise gerät. Die Sanktion der Kapitalmärkte stabilisiert die US-Währungsunion. Entscheidet man sich allerdings für einen kooperativen Föderalismus, sind die Erfolgschancen einer Währungsunion minimal. Das wäre wohl in einem „solidarischen“ (korporatistischen) Europa der Fall. Eine Haftungsunion fördert „moral hazard“, erhöht „rent seeking“ und lähmt das wirtschaftliche Wachstum.

Raus aus dem Rettungsmodus!

Die Länder der Eurozone befinden sich im Rettungsmodus. Mit immer größeren fiskalischen und monetären Maßnahmen suchen sie zu retten, was so nicht zu retten ist. Europa leidet unter einer Banken-, Staatsschulden- und Zahlungsbilanzkrise. Der Kern allen Übels ist multiples „moral hazard“. Das institutionelle Design in den Ländern und der EWU schafft Anreize, auf Kosten von Dritten zu leben. Banken, Wähler und Länder fahren Trittbrett. Banken privatisieren Gewinne und sozialisieren Verluste. Heutige Wähler leben auf Kosten künftiger Generationen. Länder mit ständigen Leistungsbilanzdefiziten nutzen das Ausland aus. Die Euro-Krise lässt sich nur in den Griff bekommen, wenn es gelingt, das multiple „moral hazard“ nachhaltig zu lösen.

Ökonomisch schlägt sich die organisierte Verantwortungslosigkeit der letzten Jahrzehnte in einer gigantischen Fehlallokation der Ressourcen nieder. Die Verschuldung von Privaten und Staat ist viel zu hoch, der Bankensektor ist überdimensioniert, die Peripherie ist zu stark auf den Binnensektor (Immobilien) konzentriert, das (deutsche) Zentrum zu sehr auf international handelbare Industriegüter spezialisiert. Ein Treiber dieser Entwicklung war der Euro. Die Rettungseuropäer verkennen den strukturellen Kern des europäischen Problems. Sie glauben, die wirtschaftlichen Probleme durchfinanzieren zu können. Dabei appellieren sie an die „europäische Solidarität“ des Zentrums. Vor allem Deutschland sitzt auf der Anklagebank.

Die Philosophie der Rettungsschirme ist einfach. Es soll Zeit „gekauft“ werden, um die notwendigen strukturellen Anpassungen in aller Ruhe vornehmen zu können. Die immer gigantischeren fiskalischen Rettungsschirme (Griechenlandhilfe, EFSF, ESM) sollen helfen, die Kredite der hoch verschuldeten Länder der Peripherie zu subventionieren und die Zinskosten zu verringern. Mit monetären Rettungsmaßnahmen, wie etwa dem Aufkauf toxischer Staatspapiere der Peripherie durch die EZB, wird dasselbe Ziel verfolgt. Die Finanzierung der Leistungsbilanzdefizite über die Target2-Salden soll verhindern, dass eine abrupte Anpassung der Leistungsbilanz und gravierende strukturelle Veränderungen notwendig werden.

Tatsächlich ist die Gefahr groß, dass mit der Retterei nicht Zeit „gekauft“, sondern „verschenkt“ wird. Das eigentliche Problem des „moral hazard“ wird nicht ausgeräumt, es wird verstärkt. Die griechische Erfahrung zeigt, dass die Auflagen, die an die fiskalischen Hilfen gebunden sind, nicht eingehalten werden. Bei den monetären Hilfen der EZB gibt es überhaupt keine Auflagen. Mit allen Hilfen werden die Länder belohnt, die unsolide gewirtschaftet haben. Die Anreize sind gering, den strukturellen Kern der Probleme auszutrocknen. Gleichzeitig sind die Risiken und Nebenwirkungen der Rettungsaktivitäten groß: Die Retter selbst werden insolvent und es droht Inflation. Kein Wunder, dass der Ausblick von Moodys für Deutschland negativ ist.

Wie die Schweden

Die Kapitalmärkte liegen völlig richtig, wenn sie die Rettungsaktionen als unsolide einschätzen. Nach wie vor sind die Staatsschulden in der Peripherie weiter untragbar hoch und sie wachsen immer noch. Es besteht die Gefahr, dass sich die Bankenkrise verschärft. Das würde auch die staatliche Verschuldung weiter in die Höhe treiben. Besonders Spanien wäre davon betroffen. Sorgen bereitet nach wie vor die internationale Wettbewerbsfähigkeit. Mit Ausnahme von Irland hat noch kein hochverschuldetes Land der Peripherie die Kurve gekriegt. Die Erfahrung zeigt, dass die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schlüssel zum Erfolg ist. Nur so kann es gelingen, aus den Schulden zu wachsen. Allein durch geringere Ausgaben und höhere Steuern wird es schwer.

Mehr wirtschaftliches Wachstum ist möglich, wenn die Produktivität steigt und mehr Arbeit beschäftigt wird. Dazu sind flexible Märkte notwendig. In den Ländern der Peripherie dominieren aber verkrustete Strukturen. Das gilt nicht nur für die Gütermärkte. Die Bürokratie des Südens ist legendär, unzählige Barrieren behindern den Marktzutritt, die Korruption blüht. Der „Going Business“-Report der Weltbank platziert diese Länder deshalb seit langem nur auf hinteren Plätzen. Noch schlimmer sieht es auf den Arbeitsmärkten aus. Sie sind sklerotisiert und segmentiert. Ein von Arbeitsgerichten extrem restriktiv ausgelegter Kündigungsschutz und eine Lohn- und Tarifpolitik, die sich an den Insidern orientiert, gehen vor allem zu Lasten junger Arbeitnehmer.

Ohne rigorose Strukturreformen ist die Dreifach-Krise in Europa nicht zu meistern. Der Chicago-Ökonom John Cochrane spricht von der „shock liberalization“ als der letzten Chance für den Euro. Das allein reicht allerdings nicht aus. Eine Politik der Austerität ist unabdingbar. Der staatliche Sektor muss neu aufgestellt werden. Alle staatlichen Aufgaben gehören auf den Prüfstand, die Privatisierung ist zügig voranzutreiben, das Steuersystem muss stärker konsumorientiert ausgestaltet werden. Die Löhne im öffentlichen Sektor dürfen die im international tätigen Sektor nicht übersteigen. Wie man es macht, hat Schweden in den 90er Jahren gezeigt. Mit einer Kombination aus Strukturreformen und Austerität gelang es, die tiefe Krise zu meistern.

Noch etwas kann die EWU von Schweden lernen: Den richtigen Umgang mit Bankenkrisen. Der Wissenschaftliche Beirat beim ESRB hat es so beschrieben: Der Staat griff ein, übernahm die Kontrolle und sortierte die faulen Äpfel aus. Dann restrukturierte, rekapitalisierte und reprivatisierte er die guten Teile. Die schlechten wickelte er ab. Da er die Kontrolle über das Ganze hatte und die „good banks“ wieder privatisierte, verschwanden die Leichen aus den Bankbilanzen. Damit wurde verhindert, dass der Staat als Geisel des Bankmanagements und der Eigentümer genommen werden konnte. Die Erfahrung mit Krisen zeigt, dass diese Strategie für den Steuerzahler billiger und für das Finanzsystem weniger riskant ist als der „Bad Bank“-Ansatz, der in Deutschland und der Eurozone verfolgt wird.

Es war nur so eine Idee

Die schwedische Erfahrung zeigt aber auch, ohne breiten gesellschaftlichen Konsens läuft nichts. Alle müssen an einem Strang ziehen. Die Krise darf nicht durchfinanziert, die Lasten müssen über Einkommens- und Vermögensverluste getragen werden. Das alles ist in der Eurozone nicht zu erwarten. Der Verteilungskampf zwischen den Mitgliedern der EWU ist beinhart. Die Möglichkeiten der fiskalischen Retterei sind über kurz oder lang ausgeschöpft. Deutschland gerät selbst an den Rand der Pleite. Auch gigantische fiskalische Rettungsschirme können die Zinskosten der Anderen nicht mehr senken. Der Verteilungskampf wird inflationär gelöst. Die Geldschleusen werden geöffnet, die EZB wird zur „Bad Bank“, Inflation ist programmiert.

Mögliche Wege sind bereits ausgeschildert. Auf einem ersten Weg kauft die EZB wieder massenhaft toxische Staatspapiere auf. Das ist zwar ein Bruch des Vertrags von Maastricht, aber wenn kümmert das nach den vielen Vertragsbrüchen noch. Der andere Weg ist, den ESM mit unbegrenzter Feuerkraft auszustatten. Das kann über eine Banklizenz des Fonds geschehen. Es hängt dann von der EZB ab, ob sie die verbotene Staatsfinanzierung ermöglicht. Allerdings sind die Mehrheitsverhältnisse im EZB-Rat und im Direktorium eindeutig. Die Club Med-Fraktion und deren Sympathisanten sind eindeutig in der Mehrheit, die Vertragstreuen hoffnungslos in der Minderheit. Der Transfer deutschen Vermögens in den Süden kann beginnen (Malte Fischer).

Die eigentlich spannende Frage ist, wie Deutschland auf die Strategie reagiert, die Staatsschulden weg zu inflationieren. Einen ersten Anhaltspunkt gibt die Aversion gegen Inflation. Sie ist in Deutschland ausgeprägter als anderswo in Europa. Gleichzeitig löst Inflation keines der strukturellen Probleme („moral hazard“). Das dicke Ende kommt nur etwas später, dafür aber umso heftiger. Es scheint rational, dass Deutschland den währungspolitischen Notausgang wählt. So einfach ist es aber nicht. Eine belastbare Kosten-Nutzen-Analyse existiert nicht. Die Bank of America hat einen ersten Versuch unternommen. Danach hätte zwar Deutschland die besten Möglichkeiten auszutreten, es hätte aber wegen der hohen Kosten gleichzeitig die geringsten Anreize.

Auch wenn das letzte Wort über eine adäquate Kosten-Nutzen-Analyse noch aussteht, spricht vieles dafür, dass Deutschland die EWU nicht verlassen wird. Allerdings könnte der deutsche Druck wachsen, dass die südliche Peripherie den Euro aufgibt. Wenn die Kernzone auf 13 Mitglieder schrumpft, wäre die Gefahr einer inflationären Politik geringer. Die Eurozone würde ein Gebilde, das ökonomisch tragfähiger ist. Vor einer Illusion sei allerdings gewarnt: Die Einführung nationaler, abwertender Währungen in der Peripherie enthebt die Länder nicht von schmerzhaften strukturellen Anpassungen, um international wieder wettbewerbsfähig zu werden. Die Arbeitnehmer müssen besser oder billiger werden, mit oder ohne nominelle Abwertung.

Fazit

Die aktuelle EWU wird wohl kein glückliches Ende nehmen. Schon Böhm-Bawerk wusste: Gegen ökonomische Gesetzmäßigkeiten zieht politische Macht den Kürzeren. Das gilt auch für das politische Projekt des Euro. Alle hilflosen Versuche der Politik, den unerbittlichen Sanktionsmechanismus der Märkte mit Transfer-, Schulden- und Inflationsunionen außer Kraft zu setzen, führen ins Desaster. Noch besteht aber Hoffnung, zumindest auf eine „redimensionierte“ Eurozone. Ohne glaubwürdige Strukturreformen und einen Umbau des (Sozial-)Staates geht es aber auch dann nicht. Tatsächlich reagiert die Politik auf den Druck der Märkte, irgendwann. Das Problem ist allerdings, dass es für strukturelle Reformen oft schon zu spät ist, wenn die Märkte die Politik in den Schwitzkasten nehmen. Also: Es ist kurz vor 12.

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