Am 24.11.2015 hat Lord Jonathan Hill, EU-Kommissar für Finanzstabilität, Finanzdienstleistungen und Union der Kapitalmärkte, vor dem Europäischen Parlament in Straßburg die Grundzüge eines Vorschlags zur gemeinsamen Europäischen Einlagenversicherung („European Deposit Insurance System“ – EDIS) vorgestellt, in die bis 2024 die nationalen Sicherungssysteme aufgehen sollen. Durch die Vergemeinschaftung der Einlagensicherungssysteme soll die Finanzmarktstabilität innerhalb der Europäischen Währungsunion verbessert werden, ohne dass zusätzliche Kosten für die nationalen Bankensysteme insgesamt entstehen.
Europäische Einlagenrichtlinie
Der Vorschlag von Kommissar Hill ergänzt die Europäische Einlagenrichtlinie, die bereits seit Juli 2014 in Kraft ist und in Deutschland im Juli 2015 in geltendes Recht umgesetzt wurde. Derzeit sind innerhalb der Europäischen Währungsunion Bankeinlagen bis zu einem Betrag von maximal 100.000 EUR pro Institut und Einleger durch nationale Einlagensysteme gesetzlich abgesichert, um einem Run auf solvente Banken vorzubeugen. Bislang sind diese Sicherungssysteme in vielen EU-Mitgliedsländern lediglich ex post finanziert; sie müssen daher im Versicherungsfall erst Beträge von den Mitgliedsbanken einsammeln, um die Entschädigungszahlung leisten zu können, oder darauf hoffen, dass der Entschädigungsfall nicht eintritt, weil die Banken – wie jüngst im Falle Griechenlands –- ELA-Notkredite vom Eurosystem erhalten.
Die Einlagenrichtlinie sieht vor, dass die nationalen Einlagesicherungssysteme („National Deposit Guarantee Schemes“ – DGS) von einer Ex-post-Finanzierung auf eine kapitalgedeckte Ex-ante-Finanzierung umgestellt werden und dass die Banken Beiträge in nationale Einlagensicherungsfonds einzahlen. Diese sollen innerhalb einer Zeitspanne von zehn Jahren eine Garantiesumme in Höhe von 0,8 % der geschützten Einlagen der Mitgliedsinstitute (für die EU insgesamt ca. 43 Mrd. EUR auf Basis der Bankbilanzzahlen von 2011) umfassen. Dies ermöglicht im Versicherungsfall die schnellere Auszahlung von Einlagen durch die Sicherungseinrichtungen; die maximale Rückzahlungsdauer soll schrittweise von derzeit 20 auf sieben Werktage reduziert werden. Es ist zulässig, dass einzelne Länder – nach Zustimmung der Kommission – eine niedrigere Deckungsquote einhalten.
Details des Kommissionsvorschlags
Der jetzt vorgelegte Kommissionvorschlag sieht vor, die nationalen Einlagesicherungssysteme schrittweise in einen gemeinsamen europäischen Einlagensicherungsfonds zu überführen, wobei von 2017 bis 2020 zunächst ein Rückversicherungssystem geplant ist (European Commission, 2015). Im Falle des Zusammenbruchs einer Bank bleiben die nationalen Sicherungstöpfe weiter in der Pflicht, die sich allerdings auf dem Kreditwege gegenseitig Liquidität zur Verfügung stellen können („reinsurance scheme“). Bereits während dieser ersten Phase sollen Beiträge in den EDIS Absicherungsfonds einfließen, der erst einspringt, wenn die nationalen Sicherungssysteme ausgeschöpft sind. In der zweiten Phase ab 2020 werden Einleger aus nationalen und europäischen Einlagensicherungssystemen gemeinsam entschädigt („coinsurance scheme“), wobei die Zahlungen aus dem europäischen Topf von Jahr zu Jahr ansteigen. Ab 2024 ist dann das europäische Sicherungssystem EDIS alleine zuständig („full insurance“).
Die nationalen Einlagensicherungssysteme bleiben auch nach 2024 weiter bestehen und dienen bei Eintritt des Versicherungsfalls als Ansprechpartner für Banken und Einleger. Es bleibt den nationalen Aufsichtsbehörden überlassen, ob sie ihre nationalen Einlagensicherungsfonds weiter auffüllen und die Absicherung über den Mindestbetrag von 0,8% der gesicherten Einlagen hinaus anheben. Sonderregelungen für einzelne Bankengruppen, wie in Deutschland beispielsweise für Sparkassen und Genossenschaftsbanken gefordert, wird es nicht geben. Allerdings soll die Höhe der Bankbeiträge zu der Einlagenversicherung risikoadjustiert sein, sodass als besonders sicher angesehene Banken niedrigere Versicherungsprämien zahlen. Solange ein Land seinen nationalen Sicherungsfonds nicht planmäßig aufgefüllt hat, haben die Banken keinen Anspruch auf Zahlungen aus dem Sicherungssystem EDIS.
Gemäß Vorschlag der EU-Kommission soll EDIS künftig durch das “Single Resolution Board“ verwaltet werden, welches ab Januar 2016 voll arbeitsfähig ist und im Bedarfsfall die Restrukturierung oder geordnete Abwicklung einer Bank durchführt. Um Synergieeffekte zu erzielen, wird dieses Board in Zukunft die risikogewichteten Beitragszahlungen der Banken festlegen, deren Eingang überwachen und im Versicherungsfall die Entschädigungsleistung erbringen.
Finanzmarktstabilität
Durch die Vergemeinschaftung der nationalen Einlagensicherungssysteme erhofft sich die Europäische Kommission, den Zusammenhang zwischen Banken und ihren nationalen Souveränen aufzuweichen; sie will verhindern, dass das Vertrauen von Einlegern primär von dem Standort ihrer Bank innerhalb der EU abhängt. Dahinter steckt die Hypothese, dass nationale Einlagesicherungssysteme vielerorts zu finanzschwach sind, um glaubwürdig einen spekulativen Bank Run zu verhindern, der die Existenz auch solventer Banken gefährdete. Um zu überleben, wären diese Banken deshalb auf öffentliche Finanzhilfen oder auf Notkredite seitens des Eurosystems angewiesen. Ein Zusammenlegen nationaler Sicherungsfonds erlaubt hingegen eine Risikoteilung, erhöht die Glaubwürdigkeit der Einlagensicherungssysteme und schützt das Eurosystem besser davor, die Zahlungsfähigkeit von Banken mit ELA-Krediten absichern zu müssen. Insofern ist nicht verwunderlich, dass auch EZB Präsident Mario Draghi (2015) – allerdings ohne verweis auf ELA – die Gründung einer gemeinsamen Europäischen Einlagenversicherung befürwortet.
Vermeiden von Interessenskonflikten
Hinzu kommt, dass die gemeinsame Einlagenversicherung hilft, die öffentlichen Haushalte nicht mit staatlichen Stützungsmaßnahmen für Banken zu belasten. Teil des europäischen Regelwerks für Banken ist neben der Einlagenversicherung auch das Instrument einer Bankenabwicklung, bei dem eine in Schieflage geratene Bank bereits vor Insolvenz abgewickelt werden kann. Zum Schutz des Steuerzahlers ist dabei eine „Haftungskaskade“ vorgesehen, bei der nachrangige Verbindlichkeiten und nicht gesicherte Einlagen von natürlichen Personen und Unternehmen zur Abdeckung entstandener Verluste herangezogen werden. Besicherte Einlagen bis zu 100.00 Euro pro Einleger und Bank sind davon ausgenommen.
Sofern diese Mittel nicht ausreichen, tritt der europäische Bankenresolutionsfonds ein, der dann allerdings Anspruch auf eine bare Ausgleichszahlung durch das zuständige Einlagensicherungssystem hat, und zwar in Höhe des Betrags, der auf die Einleger entfallen würde, wenn sie nicht von der Haftungskaskade ausgenommen wären; andernfalls wäre die Einlagenversicherung bei einer Bankenabwicklung besser gestellt als bei einer Bankeninsolvenz, bei der sie die gesicherten Einleger entschädigen müsste (Deutsche Bundesbank, 2014).
Diese Regelung impliziert zugleich, den Einlagensicherungsfonds auf derselben föderalen Ebene wie den Bankenresolutionsfonds anzusiedeln, um Interessenkonflikte zu vermeiden. Andernfalls wäre der europäische Bankenabwicklungsfonds darauf angewiesen, dass die nationalen Einlagensicherungssysteme bereit und imstande sind, ihren Zahlungsverpflichtungen zügig nachzukommen; muss der Abwicklungsfonds seinen Anspruch auf Ausgleichszahlung erst zeitraubend durchsetzen, steigt das Risiko, dass der europäische Steuerzahler eintritt, damit die Bankenabwicklung nicht scheitern. Insofern ist die gemeinsame Einlagensicherung zumindest für jene Banken konsequent, die der Aufsicht durch die EZB und damit gemeinsamen Bankenabwicklung unterliegen.
Richtige Integrationssequenz?
Allerdings kritisiert die Deutschen Bundesbank zu Recht die Sequenz der Integrationsschritte und sieht die Einführung der gemeinsamen Einlagensicherung als noch verfrüht an. Sie verweist auf die in Europa bislang fehlende Harmonisierung des Insolvenzrechts für private Haushalte und Unternehmen; großzügige Insolvenzregelungen in einzelnen Ländern übertragen Risiken in die Bankbilanzen, woraus dann eine Haftung von Bankkunden in anderen Ländern entsteht (Weidmann, 2015). Solange es beispielsweise griechischen Banken per Gesetz nicht möglich ist, die Schuldner Not leidender Immobilienkredite zu pfänden und die beliehenen Immobilien zu verwerten, entstehen Risiken, die von der Einlagenversicherung abgedeckt werden. Fraglich ist, inwieweit solche Gefahren durch die risikoadjustierten Bankbeiträge zur Einlagenversicherung vollständig erfasst werden. Gelingt dies nicht, erlauben großzügige Einlagensicherungssysteme es den Banken, solche Hypothekarkredite weiter zu vergeben; sie nehmen den Druck von der griechischen Regierung, einer Zwangsversteigerung von Immobilien zuzustimmen. Deshalb plant die EU Kommission im Rahmen ihrer Initiative zum Aufbau der Kapitalmarktunion, das Insolvenzrecht in Europa anzugleichen, allerdings ist derzeit noch weitgehend offen, bis wann dies geschehen wird.
„Das Bild hängt schief“
Bundesbankpräsident Weidmann bemüht in der oben zitierten Rede den gleichnamigen Sketch von Loriot, in dem ein Gast in einem Zimmer wartet, ein schiefes Bild gerade rücken will und in der Folge das Zimmer völlig verwüstet. Ähnlich wie das Geraderücken dieses Bildes, hat der Start der Europäischen Währungsunion eine regulatorische Kettenreaktion ausgelöst, zu der auch die Einführung der gemeinsamen Einlagenversicherung gehört. Weitere Schritte werden folgen, und das Ende ist offen. Jedoch erscheint der mit der Einlagenrichtlinie vollzogene Übergang zu einer kapitalgedeckten Einlagensicherung als sinnvoll, um im Versicherungsfall die zügige Auszahlung der Einlagen garantieren zu können. Zugleich muss sichergestellt sein, dass alle Mitgliedsländer der Bankenunion ihre eigenen Sicherungssysteme planmäßig auffüllen, damit sie im Versicherungsfall nicht glaubwürdig nach Hilfen durch das Eurosystem oder den europäischen Steuerzahler rufen können. Dem dient die Übertragung der Einlagesicherungssysteme auf einen europäischen Treuhändler, der beitragssäumige Mitgliedsbanken sanktionieren kann. Man mag die Europäische Bankenunion grundsätzlich als Schritt in die falsche Richtung ansehen; die Einführung einer gemeinsamen Einlagensicherung ist dennoch konsequent.
Literatur
Deutsche Bundesbank (2014), Die neuen europäischen Regeln zur Sanierung und Abwicklung von Kreditinstituten, Monatsbericht, 66(6), Frankfurt/Main, S. 31-55.
Draghi, M. (2015), One Year of ECB Banking Supervision. Speech by Mario Draghi, President of the ECB, at the ECB Forum on Banking Supervision, 4 November 2015, Frankfurt/Main, https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2015/html/sp151104.en.html
European Commission (2015), Fact Sheet A European Deposit Insurance Scheme (EDIS) – Frequently Asked Questions, Strasbourg, 24 November 2015.
Weidmann, J. (2015), Eurokrise und kein Ende? Rede beim Industrieabend des Unternehmerverbands für den Kreis Gütersloh e. V., https://www.bundesbank.de/Redaktion/DE/ Reden/2015/2015_09_23_weidmann.html
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Die Beitragssätze zu der Euro-Einlagenversicherung werden nicht risikogerecht sein, denn sie werden mit einfacher Mehrheit vom Single Resolution Board festgelegt. Der Median im SRB wird dafür sorgen, dass die weniger riskanten Banken – wie die meisten deutschen – höhere Beiträge zahlen müssen, als ihrem Risiko entspricht. Das ist die bei Mehrheitsentscheidungen übliche „Strategy of raising rivals‘ costs“, wie wir sie in den verschiedensten Bereichen der EU-Regulierung beobachten. Damit wird die Wettbewerbsfähigkeit der deutschen Banken geschwächt, und der deutsche Sparer erhält weniger Zinsen. Außerdem haben die riskanten Banken in den südeuropäischen Ländern nun einen noch schwächeren Anreiz, vorsichtig zu sein (Moral Hazard).
Aber selbst wenn die Beitragsätze risikogerecht wären, verstärkt die fortschreitende Kollektivierung der Risiken das Moral Hazard-Problem, denn die einzelne Bank braucht immer weniger für die Konsequenzen ihres Fehlverhaltens aufzukommen. Nicht jede Versicherung ist ihre Kosten wert. Das Gegenteil wäre richtig: nicht Zentralisierung der Haftung (Bankenunion), sondern Dezentralisierung – d. h. wesentlich höhere Anforderungen an das Eigenkapital der einzelnen Bank. Die vorgeschriebene ungewichtete Eigenkapitalquote sollte nicht 3 Prozent, sondern wie früher 30 Prozent betragen. Die Deutsche Bank ist mit einer Quote von 30 Prozent ohne Solvenzprobleme durch die Weltwirtschaftskrise gekommen. Damit die Banken ihre Eigenkapitalquote nicht dadurch erhöhen, dass sie ihre Kredite herunterfahren, sollte das Eigenkapital zunächst nicht als Quote, sondern als fester Betrag vorgeschrieben werden. Wenn die einzelne Bank wieder selbst haftet, kann sie auch wieder freier entscheiden. Dann sind all die anderen Regulierungen, die seit der Finanzkrise eingeführt worden sind, überflüssig.