Die Schuldenbremse lebt von der Stabilitätskultur

Am 13. Dezember 1996 beschloss der Europäische Rat in Dublin, die geltenden Konvergenzkriterien im Stabilitäts- und Wachstumspakt zu verankern. Der langjährige deutsche Finanzminister Theo Waigel (CSU) – auf dessen Initiative die Regel des maximal zulässigen Haushaltsdefizits von 3% des Bruttoinlandprodukts (BIP) bei normalem Konjunkturverlauf über den Euro-Eintritt hinaus festgeschrieben wurde – erklärte vor der Presse: „Nun zu dem Punkt, der besonderes Interesse gefunden hat, nämlich die Sicherung der Haushaltsdisziplin […], zum Stabilitäts- und Wachstumspakt: […]. Er ist ein ganz wichtiges Signal für die Glaubwürdigkeit, für die Märkte, für die Akzeptanz. Dies ist auch ein glaubwürdiges Signal, daß der Euro eine Hartwährung sein wird und daß keine Aufweichung erwartet werden kann oder eintreten wird. Der Euro wird nur dann eine erfolgreiche und geachtete Währung sein, wenn er eine stabile Währung ist. Stabilität liegt deshalb im Interesse aller Mitgliedstaaten, gerade auch als Voraussetzung für Wachstum, […]. In dieser Frage kann es keine spezifischen nationalen Interessen geben. Wir alle brauchen klare und eindeutige Spielregeln, die für alle gleichermassen Gültigkeit haben. Diese Spielregeln werden auch der schon bestehenden, gesamtwirtschaftlichen Überwachung auf EU-Ebene eine präzise und dauerhafte Orientierung geben, und zwar ständig und lange, bevor hypothetische Testfälle eintreten können“.

Bruch der Stabilitätskultur …

Schon 2003 war von diesem Bekenntnis zur Stabilitätskultur nicht mehr viel zu hören. Die deutsche Volkswirtschaft kämpfte mit schwachem Wirtschaftswachstum, steigender Arbeitslosigkeit und steigenden Haushaltsdefiziten. In dieser Situation entschied sich die deutsche Regierung unter Bundeskanzler Gerhard Schröder (SPD) gegen Haushaltskürzungen und damit gegen die Einhaltung des Stabilitäts- und Wachstumspakts. Innenpolitisch war die Lage durchaus angespannt: Schröders «Agenda 2010»-Reformen waren gerade bei der eigenen Wählerschaft unpopulär – und mit dem Einleiten eines Defizitverfahrens der EU-Kommission gegen Deutschland stand ein Imageschaden vor der Tür. Der Ausweg wurde also in einer «Flexibilisierung» des Stabilitäts- und Wachstumspakts gesucht, damit „auch bei Überschreitung der 3-Prozent-Defizitgrenze notwendige Wachstumsimpulse gesetzt werden können“. Zusammen mit Frankreich, Italien und Griechenland wurde nach diplomatischem Ringen erreicht, dass die Verletzung der Stabilitätskriterien für Deutschland sanktionslos blieb. Die Einigung wurde mit den folgenden Worten gerühmt: „Wir haben den Stabilitätsanker des Pakts verstärkt[.] [I]n guten Zeiten wird mehr gespart, und die Nachhaltigkeit und Qualität der öffentlichen Finanzen wird stärker in den Vordergrund gerückt“.

… und seine Wirkung

Eine Illusion, wie sich herausstellen sollte. Der Stabilitäts- und Währungspakt war nachhaltig beschädigt. Als im Nachgang zur «grossen Rezession» ab 2010 die Verschuldungsproblematik in den Fokus der Politik vieler EU-Staaten geriet, wurden die Aufweichungen von 2005 zwar wieder zurückgenommen und 2011 mit dem «Sixpack» sogar eine Härtung der Regeln angestrebt, indem Sanktionen bei Regelverletzungen verschärft und ein Verfahren gegen makroökonomische Ungleichgewichte eingeführt wurden. Die Wirkung auf die Finanzpolitik blieb allerdings nachhaltig beschädigt. Das Regelwerk kann heute kaum mehr als Ausdruck einer soliden Stabilitätskultur in der Euro-Zone bezeichnet werden.

Sinnvolle Architektur der Schweizer Schuldenbremse

Diese Episode zeigt eindrücklich, welche erodierende Dynamik für die Stabilitätskultur von einer Lockerung einmal eingeführter Fiskalregeln ausgehen kann. Dies gilt auch bei den aktuellen Diskussionen um eine Lockerung der Schuldenbremse in der Schweiz durch die symmetrische Bewirtschaftung des Ausgleichskontos. Betrachtet man die Architektur der Schuldenbremse, so entfaltet sich deren Wirkung aus fünf Säulen.

• In der Grundregel wird der Ausgleich der Finanzierungsrechnung über den Konjunkturzyklus im ordentlichen Haushalt angestrebt. Budget sowie Rechnung müssen den Vorgaben der Schuldenbremse genügen. Eine sinnvolle Koppelung, welche den Anreiz zu übertrieben optimistischen Budgetprognosen effektiv verhindert. Die Abdeckung der finanzpolitischen Risiken bleibt allerdings beschränkt, denn ausserhalb des ordentlichen Haushalts entfalten insbesondere die Sozialversicherungen eine überdurchschnittliche Ausgabendynamik.
• Zweitens deckt die Ergänzungsregel den ausserordentlichen Haushalt über eine Amortisation der eingegangenen Verpflichtungen ab und steuert damit deren Finanzierung regelgebunden.
• Die Steuerungsregel erlaubt drittens die Berücksichtigung der konjunkturellen Schwankungen des Wirtschaftsverlaufs und garantiert damit, dass die Schuldenbremse über die Plafonierung und Verstetigung der Ausgaben an die konjunkturbereinigten Einnahmen weder zu restriktiv, noch zu expansiv wirkt.
• Viertens kennt die Schuldenbremse einen sanften Sanktionsmechanismus, der bei Regelverletzungen die Kürzung des Ausgabenplafonds in den Folgejahren vorsieht.
• Letztlich kennt die Schuldenbremse auch eine Ausnahmebestimmung. Nicht steuerbare Eventualitäten wie schwere Rezessionen, Naturkatastrophen, kriegerische Ereignisse oder besondere Entwicklungen im Asylwesen können vom Parlament durch ein qualifiziertes Mehr zu einer Erhöhung des Ausgabenplafonds führen.

Theoretisch ist die Schuldenbremse mit diesem Design insgesamt ein sinnvolles Regelwerk, das die finanz- und konjunkturpolitisch relevanten Aspekte berücksichtigt. Neben dem engen Anwendungsbereich bleibt zwar auch der Sanktionsmechanismus eine Schwachstelle. Beim Sanktionsmechanismus geht es um die grundsätzliche und staatspolitisch wichtige Frage: wer wacht über die Wächter? Heute wacht das gleiche Parlament über die Regeln der Schuldenbremse als auch über deren Anwendung im Budgetprozess. Im Sinne von Checks and Balances wäre eine von Regierung und Parlament unabhängige Instanz zur Überprüfung der Regeleinhaltung denkbar. Im Weiteren wäre der Rechtssicherheit zuträglich, den Grundkonsens in der Schuldenbremse durch qualifizierte Mehrheiten zu schützen und so den kurzfristig wechselnden Mehrheiten in der Tagespolitik zu entziehen. Wichtiger als die Theorie ist allerdings, ob sich die Schuldenbremse in der Praxis bewährt hat.

Schuldenbremse mit Wirkung

Es stellt sich nun – nach über 10 Jahren Erfahrung – die Frage nach der Wirksamkeit der Schuldenbremse zur Stabilisierung der Bundesverschuldung. Bekannt ist: die finanzpolitische Lage des Bundeshaushaltes hat sich seit der Einführung der Schuldenbremse markant verbessert – die Zahlen sind beeindruckend. Seit Inkrafttreten wurden die Bruttoschulden des Bundes von 124 auf 104 Mrd. Fr. abgebaut. Gemessen am BIP verminderten sich die Bundesschulden sogar deutlich stärker – von gut 26% auf rund 17%. Nichtsdestotrotz gab es gerade in der politischen Diskussion immer wieder Zweifel an der tatsächlichen Wirksamkeit der Schuldenbremse. Das Wachstum des realen BIPs betrug im Zeitraum von 2003 bis 2013 etwa 24%, während es in der Periode von 1993 bis 2003 lediglich rund 16% betrug. Einige argumentieren daher, dass die positive Entwicklung des Schuldenstandes primär auf die gesamtwirtschaftlichen Umstände zurückzuführen ist. Demensprechend monieren Kritiker, dass es falsch wäre, die verbesserte Haushaltssituation der Einführung der Schuldenbremse zuzurechnen und stellen deren Wirksamkeit in Frage.

17 Prozentpunkte weniger Schulden dank Schuldenbremse

Eine von den Autoren durchgeführte konterfaktische Analyse zeichnet allerdings ein klares Bild: die Schuldenquote des Bundes wurde im Zeitraum von 2003 bis 2010 mithilfe der Schuldenbremse um 17 Prozentpunkte gesenkt. Die Abbildung illustriert dabei die effektive Entwicklung der Schuldenquote und vergleicht diese mit der hypothetischen Entwicklung ohne Schuldenbremse – die Differenz bildet also den kausalen Effekt der Schuldenbremse. Die hypothetische Schweiz wurde dabei – anteilsmässig gewichtet – aus den OECD-Staaten konstruiert. Hohe Gewichte wies der Algorithmus Australien, Japan und Luxemburg zu. Gesamthaft wurde die Schuldenquote durch die Schuldenbremse ursächlich um durchschnittlich 2.6 Prozentpunkte pro Jahr verringert. Unterstrichen wird das Resultat durch die analoge Analyse des strukturellen Defizits. Im gleichen Zeitraum hat die Anwendung der Schuldenbremse das strukturelle Defizit durchschnittlich um rund 3 Prozentpunkte pro Jahr verbessert. Alles in allem spricht die empirische Evidenz für eine ursächliche Senkung der Bundesschuldenquote mithilfe der Schuldenbremse – sie war entscheidender Erfolgsfaktor der Haushaltsentwicklung.

– zum Vergrößern bitte auf die Grafik klicken –

Antizyklische Wirkung

Ein wichtiger Erfolgsfaktor der Schuldenbremse ist ausserdem, dass ihr Regelwerk eine antizyklische Wirkung entfaltet. Die Budgetpolitik der Neunzigerjahre ohne Schuldenbremse war nämlich geprägt von einem prozyklischen Ausgabeverhalten. Dies resultierte in einer tendenziell destabilisierenden Wirkung auf die Konjunktur, da die Fiskalpolitik in Zeiten des wirtschaftlichen Abschwungs tendenziell restriktiv und in Zeiten des wirtschaftlichen Aufschwungs tendenziell expansiv war. Wie mehrere Studien aufzeigen konnten, hat sich seit 2003 die antizyklische Wirkung des Fiskalimpulses stark verbessert. Die Schuldenbremse hatte tatsächlich zu einer stabilisierenden Wirkung der Finanzpolitik auf die Konjunkturlage geführt.

Schuldenbremse unterstützt Haushaltskonsolidierung

Die Schuldenbremse ist im Wesentlichen eine Ausgabenregel, die Budget und Jahresrechnung auf eine langfristig tragfähige Finanzpolitik konditionieren. Damit wird der Zielkorridor – nicht jedoch das Erreichen desselben – vorgeben. Infolgedessen entfaltet sie keine Wirkung in guten Phasen mit strukturellen Haushaltsüberschüssen – deren Einhaltung also ohne Konsolidierungsbedarf erreicht wird. In schlechten Zeiten allerdings, wenn ein strukturelles Defizit droht, entsteht ein Konsolidierungsbedarf. Hat die Schuldenbremse einen Effekt darauf, wie die Politik den Konsolidierungsbedarf adressiert? Internationale Untersuchungen stützen die Vermutung, dass eine Fiskalregel als glaubwürdige Selbstverpflichtung zur frühzeitigen Einleitung von Haushaltskonsolidierungen dienen können. Betrachtet man die Entstehungsgeschichte der Schuldenbremse der Schweiz, so erscheint dies plausibel. Mit dem Haushaltsziel 2001 – der so deklarierten Vorgängerregelung der Schuldenbremse – konnte der damalige Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements, Kaspar Villiger (FDP), ab 1997 das strukturelle Defizit eingrenzen. Mit dem «Runden Tisch» folgte eine weitere Konsolidierungsrunde, die als Haushaltsziel 1998 durch eine Volksabstimmung mit besonderer Legitimation ausgestattet zu weiteren Sparanstrengungen führte. Es folgte das Finanzleitbild 1999 und daraufhin die Volksabstimmung zur Schuldenbremse im Jahr 2001.

Malt die Schuldenbremse schwarze Zahlen rot?

Die Wirkung von Fiskalregeln wurde in der internationalen Forschung noch zu Beginn der 1990er Jahre stark angezweifelt. Tatsächlich zeigte sich damals insbesondere in den USA, dass Schuldenbremsen auf Staatenebene vor allem eines bewirkten: eine Verschiebung der Verschuldung in Bereiche, wo die Schuldenbremse nicht mehr wirkt. Der Effekt auf die tatsächliche Verschuldung blieb dagegen aus. Grund dafür war neben den Ausweichmöglichkeiten und Schlupflöchern im öffentlichen Haushalt eine Fehlkonstruktion der Regeln selbst. Oft forderte die Schuldenbremse zwar ein ausgeglichenes Budget, machte aber keine Vorschriften zur Rechnung. Damit stieg der Anreiz, die Budgetprognosen besonders optimistisch zu gestalten. Im Ergebnis war die Rechnung aber kaum mehr betroffen, so dass die Budgetgenauigkeit unter der Schuldenbremse litt.

Die Schweizer Schuldenbreme kennt diese Fehlkonstruktion nicht und ist insofern klug ausgestaltet. Mit dem Ausgleichskonto besitzt sie ein Gedächtnis. Prognosefehler werden verbucht und müssen bei einem negativen Kontostand dem kommenden Budget belastet werden. Ein positiver Kontostand dient faktisch dem Schuldenabbau. Kritiker wenden ein, das Ausgleichskonto wirke asymmetrisch und führe zu einer übermässigen Einschränkung der Ausgaben. Betrachtet man jedoch die Entwicklung der Staatsquote seit Einführung der Schuldenbremse zeigt sich, dass sich die Staatsquote des Bundes auch mit der Schuldenbremse nicht zurückbildete und damit keinen übermässigen Sparzwang auslöste. Eine symmetrische Bewirtschaftung des Ausgleichskontos zur Erhöhung des Ausgabenspielraum im ordentlichen Haushalt scheint unter diesem Blickwinkel nicht zwingend. Kreditreste im Rechnungsabschluss sind dem Budgetprozess geschuldet, bei dem die Departemente mit vorsichtigen Budgeteingaben ihren Anteil am Budget reservieren wollen. Kreditreste entstehen demzufolge mit und ohne Schuldenbremse und könnten nur durch eine Veränderung des Budgetprozesses vermieden werden.

Auch die Schweizer Schuldenbremse lebt von Stabilitätskultur

Die Schuldenbremse wurde am 22. Juni 2001 mit einem Ja-Stimmenanteil von knapp 85% in die Schweizerische Bundesverfassung aufgenommen. Der geistige Vater der Schuldenbremse, Bundesrat Kaspar Villiger (FDP) meinte später: „Das war ein Paukenschlag, der auch dem ahnungslosesten Hinterbänkler klar machte, dass es wie früher nicht mehr weitergehen konnte“. Tatsächlich darf man davon ausgehen, dass die Wirkung der Schuldenbremse nicht in geringem Ausmass von diesem deutlichen direktdemokratischen Bekenntnis zur Stabilitätskultur ausgeht. Denn ohne Stabilitätskultur ist die Gefahr gross, dass jedes Konsolidierungsprogramm im Gestrüpp der politischen Partikularinteressen hängen bleibt.

Was die Rückkehr zu einer diskretionären Finanzpolitik bedeuten würde, illustriert das folgende Zitat und kann exemplarisch in der aktuellen Rentendebatte verfolgt werden. Der ehemalige Bundesrat und Vorsteher des Eidgenössischen Finanzdepartements Willi Ritschard (SP) hielt im Oktober 1980 vor den Schweizer Bankiers in Zürich eine Rede mit dem Titel «Flickwerk in der Referendumsfalle»: „Die öffentlichen Finanzen bilden gewissermassen das Scharnier zwischen Staat und Wirtschaft. Wenn sie aus dem Gleichgewicht geraten, so ist davon nicht nur der Staat betroffen. Solche Krisen der Staatsfinanzen zeigen vielmehr, dass etwas im Verhältnis zwischen Staat und Wirtschaft nicht mehr stimmt. Und wenn es während Jahren nicht gelingt, die öffentlichen Finanzen auf politischem Wege wiederum ins Lot zu bringen, so kündet sich damit eine Krise der Gesellschaft an. Und eine solche Krise zu verhindern, dürfte auch ein zentrales Interesse der Wirtschaft sein.“ Danach legte Bundesrat Ritschard seinen Sparplan vor und meinte in nüchterner Erwartungsbildung: „Auf die Blütenpracht dieser Planung ist aber bereits viel Rauhreif gefallen. Die Reaktionen auf das Konzept sind wenig hoffnungsvoll. Eine Organisation nach der andern meldet Sonderwünsche. Von allen Seiten drohen gesenkte Hörner. Auch die Bankiers läuten diesmal Sturm und schliessen ihre Schalter, wenn sie von der Besteuerung der Treuhandzinsen hören. Schon bevor sie beschlossen ist, finanzieren sie mit teurem Geld die Kampagnen gegen diese neue Abgabe. Grosszügig wie sie sind, bieten sie aber eine Alternative an. Man solle den Konsum stärker belasten, fordern sie. So einfach ist das. Der Gewerbeverband wird die Bankiervereinigung sicher zum Ehrenmitglied machen.“

Das Zitat zeigt: es braucht in der Finanzpolitik einen Mechanismus, der den sklerotischen Abnützungskrieg der Interessengruppen überwindet. Die Schuldenbremse konnte dies bisher leisten. Die Schuldenbremse ist eine der wichtigsten finanzpolitischen Innovationen der Schweiz in der jüngeren Geschichte. Sie ist ein wesentliches Element für langfristig tragfähige öffentliche Finanzen. Die Schuldenbremse prägt die Stabilitätskultur der Schweiz und lebt von dieser Kultur. Auch in Zukunft sind wir aufgerufen, uns gegen Verführungen zu wappnen. Die Schuldenbremse gibt den Rahmen vor – gute Politik wird deswegen nicht unnötig.

Eine Flexibilisierung der Schuldenbremse zur symmetrischen Bewirtschaftung der Ausgleichskontos ist daher unnötig und zugleich gefährlich. Regeln wie die Schuldenbremse leben nicht vom Buchstaben des Gesetzes alleine. Die rechtliche, «de jure», Verankerung muss «de facto» auch gelebt werden. Die stabilitätsorientierte Tradition verschafft der Regel politische Nachachtung. Die politischen Bemühungen sollten daher in erster Linie auf eine adäquate Anwendung der Schuldenbremse in den Sozialversicherungen gelegt werden, um den Verdrängungseffekt in den Bundesausgaben einzugrenzen und die Stabilitätskultur effektiv zu stärken.