Allein die Dosis macht, dass ein Ding kein Gift ist. Diese Erkenntnis von Paracelsus gilt auch f\u00fcr die Staatsverschuldung. Ein Teil der \u00d6konomen verweist seit langem darauf, dass es gute konjunkturelle, allokative und distributive Gr\u00fcnde f\u00fcr kreditfinanzierte staatliche Ausgaben gibt. Wird die Staatsverschuldung allerdings im \u00dcberma\u00df eingesetzt, wirkt sie sch\u00e4dlich. Vor allem zuk\u00fcnftige Generationen in alternden Gesellschaften sind die Leidtragenden, ihnen werden zu viele Lasten aufgeb\u00fcrdet. Die staatliche Verschuldung hat diesen generativen Rubikon l\u00e4ngst \u00fcberschritten. Das gilt f\u00fcr die offen ausgewiesene staatliche Schuld, es trifft aber noch st\u00e4rker f\u00fcr die versteckte Verschuldung in den umlagefinanzierten Systemen der Sozialen Sicherung zu.<\/p>\n
Die Erfahrung zeigt, eine \u00fcberbordende staatliche Verschuldung ist in Demokratien an der Tagesordnung. Eine wichtige Ursache ist der politische Wettbewerb um W\u00e4hlerstimmen. Ein Politiker kann seine Chance erh\u00f6hen, wiedergew\u00e4hlt zu werden, wenn er \u00f6ffentliche und oft auch private G\u00fcter preisg\u00fcnstiger als die Konkurrenz anbietet. Der Steuerpreis, den W\u00e4hler entrichten m\u00fcssen, sinkt mit der staatlichen Verschuldung. Die Kandidaten aller Parteien \u00fcberbieten sich in den Wohltaten, sie versprechen Leistungen und verschieben Kosten. Erst sp\u00e4tere Generationen m\u00fcssen f\u00fcr die wahren Kosten dieser Politik aufkommen. Kein Wunder, dass die staatliche Verschuldung in Demokratien mit alternder Bev\u00f6lkerung unaufh\u00f6rlich w\u00e4chst.<\/p>\n
Der politische Wettbewerb erzeugt negative externe Effekte. Mehr staatliche Verschuldung ist unausweichlich. Diese Entwicklung versch\u00e4rft sich, wenn die f\u00f6derale Ordnung ineffizient organisiert ist. Das gilt f\u00fcr den kooperativen fiskalischen F\u00f6deralismus. Auch nach der F\u00f6deralismusreform I wird der gr\u00f6\u00dfte Teil der Ausgaben zentral vorgegeben, die meisten Steuern werden noch immer gemeinsam festgelegt. Wollen die L\u00e4nder ausgabenwirksame Politik gestalten, bleibt ihnen auf der Einnahmeseite kaum ein anderes Instrument als die staatliche Verschuldung. Verst\u00e4rkt wird der Anreiz, sich zu verschulden, durch einen nivellierenden, oft konfiskatorischen Finanzausgleich und das b\u00fcndische Prinzip. Immer m\u00fcssen auch andere die negativen externen Effekte \u00fcberm\u00e4\u00dfiger staatlicher Verschuldung tragen. Empirische Untersuchungen zeigen, einer der Haupttreiber der Verschuldung der deutschen Bundesl\u00e4nder seit Beginn der 90er Jahre ist der horizontale L\u00e4nderfinanzausgleich.<\/p>\n
![\"\"](\"\/wordpress\/bilder\/schulden.jpg\")
<\/p>\n
Quelle: Berthold\/ Fricke<\/a> (2007)<\/small><\/p>\n Schuldengrenze und Realit\u00e4t<\/strong><\/p>\n Ein Blick in die Realit\u00e4t zeigt, gegen den kredit\u00e4ren Systemfehler demokratischer Ordnungen ist kaum ein Kraut gewachsen. Auch die Odysseus-L\u00f6sung allein kann das Leiden bestenfalls mildern, nicht heilen. Die Kreditbremse des Art. 115 GG hat den Marsch in den Schuldenstaat nicht aufhalten k\u00f6nnen. Dreierlei k\u00f6nnte die Effizienz grunds\u00e4tzlich steigern: Erstens m\u00fcsste der Begriff der Investitionen klar und eindeutig gefasst werden. Zweitens m\u00fcsste die Grenze der Nettoinvestitionen glaubw\u00fcrdig sanktionsbewehrt sein. Drittens m\u00fcsste das Konstrukt des gest\u00f6rten gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts beseitigt werden. Damit m\u00fcssten wesentliche Teile der von der letzten gro\u00dfen Koalition gezimmerten Finanzreform von 1969 auf den Pr\u00fcfstand.<\/p>\n Und trotzdem verspricht der Weg \u00fcber eine Reform des Art. 115 GG keinen Erfolg. Da hilft auch eine neue Fassung des Investitionsbegriffs wenig, ganz im Gegenteil. Es besteht die Gefahr, dass er im politischen Prozess weiter verw\u00e4ssert wird. Der Verschuldung w\u00e4re endg\u00fcltig T\u00fcr und Tor ge\u00f6ffnet. Einer soliden Haushaltspolitik w\u00e4re ein B\u00e4rendienst erwiesen. Damit bleibt nur der Weg \u00fcber einen ausgeglichenen Haushalt. In der harten Variante bedeutet dies einen j\u00e4hrlichen Haushaltsausgleich. Ausgaben d\u00fcrfen nur noch mit ordentlichen Einnahmen, nicht aber mit Krediten finanziert werden. Die weichere Variante erlaubt einen mittelfristigen Haushaltsausgleich. Und nur der ist politisch realistisch. Werden die tempor\u00e4ren Defizite durch tempor\u00e4re \u00dcbersch\u00fcsse finanziert, k\u00f6nnen automatische Stabilisatoren ihre Wirksamkeit entfalten. Die bisherigen Erfahrungen sind allerdings nicht sehr ermutigend. Schon Joseph Schumpeter hat darauf hingewiesen, dass eher Hunde einen Wurstvorrat anlegen, als Finanzminister \u00dcbersch\u00fcsse erwirtschaften.<\/p>\n Die Realit\u00e4t st\u00fctzt die Hoffnung auf eine bessere, weniger schuldenbehaftete Politik allein \u00fcber gesetzliche Schuldengrenzen nicht. Es bedarf daneben eines wettbewerblichen f\u00f6deralen Unterbaus. Das Maastricht-Kriterium, die 3%-Regel, eine eher gro\u00dfz\u00fcgige Variante einer gesetzlichen Schuldengrenze, ist kl\u00e4glich gescheitert. Mit vielen Ausnahmeregelungen ist es nicht mehr als ein zahnloser Tiger. Es gibt aber auch ermutigendere Beispiele f\u00fcr Schuldengrenzen, f\u00fcr den Budgetausgleich und Schuldenstand. Erfolgreich sind in f\u00f6deral organisierten Staaten aber zumeist die L\u00e4nder, nicht der Bund. F\u00fcr die amerikanischen Bundesstaaten zeigt sich etwa, dass strikte Regeln f\u00fcr den Budgetausgleich besser wirken als weiche, verfassungsrechtlich abgesicherte besser als parlamentarische.<\/p>\n Handlung und Haftung<\/strong><\/p>\n Die Erfolge an der Verschuldungsfront amerikanischer Bundesstaaten sind allein mit Schuldengrenzen nicht zu erkl\u00e4ren. Das gilt auch f\u00fcr die relativ geringe staatliche Verschuldung der meisten Kantone in der Schweiz. Schuldengrenzen kurieren allenfalls an Symptomen. Geh\u00e4rtet werden sie erst, wenn es gelingt, Handlung und Haftung in Einklang zu bringen. Nutznie\u00dfer, Entscheider und Steuerzahler sollten m\u00f6glichst deckungsgleich sein. Das macht es notwendig<\/a>, den L\u00e4ndern mehr Freir\u00e4ume bei staatlichen Aufgaben zu geben, ihnen weitgehende Steuerautonomie einzur\u00e4umen, die anreizsch\u00e4dlichen Wirkungen des L\u00e4nderfinanzausgleichs zu minimieren und die Beistandspflicht der anderen L\u00e4nder und des Bundes auf Notf\u00e4lle zu beschr\u00e4nken. Ein „F\u00f6deralismus mit beschr\u00e4nkter Haftung<\/a>“ w\u00e4re ein Schritt in die richtige Richtung.<\/p>\n Die Anreize der Bundesl\u00e4nder an einer soliden Haushaltspolitik steigen, wenn sie f\u00fcr die Folgen ihres Tuns einstehen m\u00fcssen, auch f\u00fcr ihre Schulden. Es liegt auf der Hand, dass die Idee eines Altschuldenfonds in die falsche Richtung geht. Handlung und Haftung passen aber nur zusammen, wenn die L\u00e4nder mehr Handlungsspielr\u00e4ume auf Einnahmen- und Ausgabenseite erhalten. Ein Hebesatzrecht auf Einkommen- und K\u00f6rperschaftsteuer w\u00e4re ein erster Schritt zu mehr Steuerautonomie. Weitere m\u00fcssten folgen. Das macht aber nur Sinn, wenn die L\u00e4nder auch in den Genuss der Ertr\u00e4ge ihrer standortpolitischen Aktivit\u00e4ten kommen. Ein geringerer, weniger anreizsch\u00e4dlicher und transparenterer L\u00e4nderfinanzausgleich<\/a> ist unabdingbar.<\/p>\n Aber auch das reicht oft nicht aus, nicht f\u00fcr L\u00e4nder mit Haushaltskrisen oder solche kurz davor. Diese L\u00e4nder m\u00fcssen mehr Handlungsspielraum auch auf der Ausgabenseite erhalten. Es muss m\u00f6glich sein, dass sie von bundeseinheitlichen Standards abweichen k\u00f6nnen. Eine solche Option sollte aber nicht nur aus finanziellen Erw\u00e4gungen einger\u00e4umt werden. Experimente auf regionaler Ebene treffen nicht nur die lokalen Pr\u00e4ferenzen besser, sie f\u00fchren auch zu einem effizienteren Angebot an \u00f6ffentlichen G\u00fctern und f\u00f6rdern den institutionellen Wettbewerb. Erhalten L\u00e4nder mehr Handlungsspielr\u00e4ume auf Einnahmen- und Ausgabenseite werden sie freiwillig Schuldengrenzen einziehen, um ein besseres Rating zu erhalten und kosteng\u00fcnstiger an Kredite zu kommen. Das sind die Erfahrungen in Kantonen der Schweiz und Bundesstaaten der USA.<\/p>\n Reform und Politik<\/strong><\/p>\n Die F\u00f6deralismusreform II kann den Kampf gegen eine \u00fcberbordende Staatsverschuldung nur gewinnen, wenn sie auf eine Doppelstrategie setzt: Wirksame gesetzliche Schuldengrenzen und mehr wettbewerblicher F\u00f6deralismus. Nach der Logik des politischen Prozesses spricht nichts f\u00fcr eine solche L\u00f6sung. Die Politik macht nicht den Odysseus, sie bindet sich nicht selbst und entmachtet sich finanzpolitisch. Auch wird sie nicht ohne Not auf ihr liebstes Spielzeug, die Umverteilung verzichten. Der L\u00e4nderfinanzausgleich steht deshalb auch nicht auf der Tagesordnung. Auch scheinen die Zeit vorbei, in denen Wettbewerb positiv bewertet wurde. Es w\u00e4re deshalb ein Wunder, wenn den L\u00e4ndern mehr regionale Handlungsspielr\u00e4ume auf der Einnahmen- und Ausgabenseite einger\u00e4umt w\u00fcrden.<\/p>\n Die wahrscheinlichsten Ergebnisse sind schnell aufgez\u00e4hlt. Es wird formal eine Schuldenbremse geben, die sich an einem mittelfristigen Haushaltsausgleich orientiert, mit einem Ausgleichskonto und vielen Ausnahmeregelungen. Mehr als Maastricht wird es nicht sein. Das sei schon aus konjunkturellen Gr\u00fcnden notwendig, um die wirtschaftliche Entwicklung zu stabilisieren. Man wird wieder einmal hoch und heilig versprechen, alles zu unternehmen, um in normalen Zeiten einem ausgeglichenen Haushalt m\u00f6glichst nahe zu kommen. Sp\u00e4testens vor Wahlen wird man den Sirenenges\u00e4ngen der Staatsverschuldung erliegen. Mehr Steuerautonomie wird es genau so wenig geben, wie mehr regionale Handlungsspielr\u00e4ume auf der Ausgabenseite. Die regionalen Pr\u00e4ferenzen der B\u00fcrger haben keinen hohen Stellenwert bei der Politik. Es bleibt also alles beim Alten, fast alles.<\/p>\n Nur eines wird sich \u00e4ndern: Der Bund entlastet sich von Hilfen f\u00fcr L\u00e4nder, die in eine Haushaltsnotlage geraten. Diese L\u00e4nder werden einer wie auch immer konstruierten Schuldenbremse nur zustimmen, wenn eine f\u00fcr sie g\u00fcnstige L\u00f6sung der Altschulden gefunden wird. Politisch liegt die L\u00f6sung auf der Hand. Die ab dem Jahr 2010 frei werdenden Mittel des Solidarit\u00e4tszuschlages, die bis zum Jahr 2019 bei gesch\u00e4tzten 95 Mrd. Euro <\/a>liegen, werden nach den Anteilen aus der Einkommensteuerverteilung auf Bund und L\u00e4nder aufgeteilt. Damit werden drei Fliegen mit einer Klappe geschlagen. Der Solidarit\u00e4tszuschlag bleibt uns dauerhaft erhalten, Bund und L\u00e4nder werden von Lasten aus Altschulden befreit, die inter-regionale Umverteilung wird \u00fcber das Jahr 2010 hinaus stabilisiert. Die Pointe: Ein Teil des Solidarit\u00e4tszuschlages kommt nun auch alten L\u00e4ndern zugute.<\/p>\n