<\/p>\n
Arbeitslosenversicherung im Strukturwandel<\/strong><\/p>\n Der wirtschaftliche Wandel ist in vollem Gange. Es ist eine Binsenweisheit: Wirtschaftliche Strukturen \u00e4ndern sich. Im Zentrum stehen immer wieder die Sektoren. Technischer Fortschritt und Globalisierung sind wichtige Treiber dieser inter-sektoralen Entwicklung. Ohne die sektoralen Ver\u00e4nderungen stottert der Motor des wirtschaftlichen Wachstums. Der traditionelle industrielle Sektor ger\u00e4t in den reichen L\u00e4ndern auf die Verliererstra\u00dfe, wissensintensivere Sektoren kommen auf die Sonnenseite der wirtschaftlichen Entwicklung. Seit einiger Zeit tragen diese Faktoren aber auch mit dazu bei, dass sich intra-sektoral<\/a> einiges tut. Die qualifikatorische Struktur der Nachfrage nach Arbeit ver\u00e4ndert sich. Kognitive T\u00e4tigkeiten gewinnen, Routine-Arbeiten verlieren. Der inter- und intra-sektorale Strukturwandel tragen mit dazu bei, dass es sektoral und beruflich auch unter den Arbeitnehmern nicht nur Gewinner, sondern auch Verlierer gibt. Die Verteilung der personellen Einkommen wird ungleicher. Aber auch die wirtschaftliche Volatilit\u00e4t nimmt Fahrt auf. Damit schwanken aber auch die Arbeitseinkommen wieder st\u00e4rker.<\/p>\n Arbeitnehmer sind im allgemeinen risikoscheu. Sie m\u00f6gen stark schwankende Einkommen nicht. Ihnen ist ein stetiger Strom ihres Einkommens lieber. Daf\u00fcr sind sie auch bereit, finanzielle Abschl\u00e4ge hinzunehmen. In Zeiten hoher wirtschaftlicher Volatilit\u00e4t steigt ihre Nachfrage nach sozialer Sicherheit. Normalerweise antwortet das private Angebot auf die wachsende Nachfrage. Versicherungsunternehmen offerieren unterschiedliche Varianten des Schutzes gegen schwankende Arbeitseinkommen. Das trifft aber im Falle schwankender Arbeitseinkommen nicht zu. Zwar versuchen Unternehmen ihre Besch\u00e4ftigten vor schwankenden Einkommen zu sch\u00fctzen. Das gelingt aber allenfalls bei leichten Schocks. Bei heftigen wirtschaftlichen Einschl\u00e4gen versagt dieser unternehmerische Versicherungsschutz. Aber auch private Arbeitslosenversicherungen sind nicht in der Lage, die Einkommen gegen arbeitslosigkeitsbedingte Schwankungen zu versichern. Offensichtlich ist Arbeitslosigkeit ein schwer versicherbares Risiko. Marktliche L\u00f6sungen sind ineffizient. Eine staatliche Organisation des Schutzes gegen Arbeitslosigkeit ist notwendig.<\/p>\n In vielen L\u00e4ndern \u00fcbernimmt die Politik die Aufgabe privater Versicherungsm\u00e4rkte. Fast \u00fcberall gibt es staatlich organisierte oder garantierte Arbeitslosenversicherungen. Das Hauptproblem solcher Versicherungen ist multiples \u201emoral hazard\u201c. Eine Arbeitslosenversicherung schafft Anreize f\u00fcr Arbeitnehmer, Unternehmer und Tarifpartner, besch\u00e4ftigungspolitische Lasten auf Dritte abzuw\u00e4lzen. Zahlen m\u00fcssen Beitrags- und Steuerzahler. Der turbulentere inter- und intra-industrielle Strukturwandel verst\u00e4rkt die Probleme des Trittbrettfahrens. Dominieren zyklische Schwankungen, ist multiples \u201emoral hazard\u201c weniger problematisch. Geringere Lohnersatzrate, k\u00fcrzere Bezugsdauer und h\u00e4rtere Zumutbarkeitsregeln k\u00f6nnen es begrenzen. Arbeitnehmer, die im Abschwung in einem Sektor entlassen wurden, werden im Aufschwung in diesem Sektor auch wieder eingestellt. Neues Humankapital spielt eine untergeordnete Rolle. Im Abschwung werden die Einkommensausf\u00e4lle abgemildert, im Aufschwung die finanziellen Mittel f\u00fcr den Abschwung erwirtschaftet. Die Arbeitslosenversicherung wirkt als automatischer Stabilisator.<\/p>\n Tats\u00e4chlich haben zyklische Schwankungen an Bedeutung verloren. Strukturelle Faktoren haben seit langem das Sagen. Das gilt zumindest f\u00fcr die L\u00e4nder der EWU. Daran hat auch die Finanz- und Eurokrise nichts ge\u00e4ndert. Zwar ist die zyklische Komponente der Arbeitslosigkeit in der Krise st\u00e4rker gestiegen. Nach wie vor dominiert aber die Struktur die Konjunktur. Das macht das Leben der Arbeitslosenversicherung noch schwerer. Es geht nicht mehr prim\u00e4r darum, Zeiten konjunktureller Arbeitslosigkeit finanziell zu \u00fcberbr\u00fccken. Die wichtigere Aufgabe ist nun, den Arbeitslosen marktverwertbare F\u00e4higkeiten zu vermitteln, die sie in anderen Sektoren und neuen Berufen brauchen. Zwar muss die passive Arbeitsmarktpolitik (Arbeitslosengeld) weiter lohnpolitisches \u201emoral hazard\u201c begrenzen. Das macht Arbeit billiger, erh\u00f6ht die Besch\u00e4ftigung und das Humankapital \u201eon the job\u201c. Aber auch die aktive Arbeitsmarktpolitik (Beratung, Vermittlung, Qualifizierung) kann arbeitslose Arbeit besser machen. Sie kann Anreize schaffen, dass Arbeitslose neues marktverwertbares Humankapital bilden. Wie es gehen kann, hat D\u00e4nemark in der Vergangenheit mit seinem Konzept der \u201eFlexicurity\u201c <\/a>gezeigt.<\/p>\n Heterogene soziale Sicherheitsarchitektur<\/strong><\/p>\n Nicht nur die staatliche Arbeitslosenversicherung hilft, Einkommen zu gl\u00e4tten. Ebenfalls weitverbreitet ist ein gesetzlicher K\u00fcndigungsschutz. Mit einem sehr strengen K\u00fcndigungsschutz versuchen manche L\u00e4nder, Arbeitslosigkeit erst gar nicht entstehen zu lassen. Gelingt das Man\u00f6ver, werden die Arbeitseinkommen verstetigt. Tats\u00e4chlich treibt ein rigider K\u00fcndigungsschutz oft selbst die Arbeitslosigkeit. Zwar k\u00f6nnen Unternehmer weniger entlassen, allerdings stellen sie auch weniger ein. Wichtiger ist aber, dass die Lohnpolitik aggressiver wird und Arbeitnehmer l\u00e4nger arbeitslos sind. Selbst ein \u201ewirksamer\u201c K\u00fcndigungsschutz kann aber keinen kompletten Schutz vor Arbeitslosigkeit bieten. Es gibt im konjunkturellen Verlauf und im strukturellen Wandel immer Unternehmen, die Pleite gehen. Um die Arbeitnehmer vor den materiellen Folgen der Arbeitslosigkeit zu sch\u00fctzen, existiert \u00fcberall ein Mix aus staatlicher Arbeitslosenversicherung und gesetzlichem K\u00fcndigungsschutz. Allerdings ist die \u201esoziale Sicherheitsarchitektur\u201c in den angels\u00e4chsischen, kontinentalen, nordischen und mediterranen L\u00e4ndern der EWU ganz unterschiedlich.<\/p>\n Auch wirtschaftlich \u00e4hnlich entwickelte L\u00e4nder w\u00e4hlen unterschiedliche Kombinationen von Arbeitslosenversicherung und K\u00fcndigungsschutz. Angels\u00e4chsische L\u00e4nder setzen eher auf eine weniger gro\u00dfz\u00fcgige Arbeitslosenversicherung und einen laxeren K\u00fcndigungsschutz. Passive und aktive Arbeitsmarktpolitik sind nicht besonders stark ausgepr\u00e4gt. Massenhafte Arbeitslosigkeit war ab den 90er Jahren bis zur Finanz- und Eurokrise kein Thema. Dass es auch ganz anders geht, zeigen nordische L\u00e4nder<\/a>. Die passiven Leistungen der Arbeitslosenversicherung sind recht gro\u00dfz\u00fcgig, der gesetzliche K\u00fcndigungsschutz ist weniger streng. Allerdings ist die aktive Arbeitsmarktpolitik eher restriktiv. Auch in diesen L\u00e4ndern sind die Erfolge auf den Arbeitsm\u00e4rkten bemerkenswert. Schlecht schneiden dagegen meist mediterrane L\u00e4nder auf den Arbeitsm\u00e4rkten ab. Die passiven Leistungen der Arbeitslosenversicherung sind recht heterogen, die aktive Arbeitsmarktpolitik kocht allerdings auf Sparflamme. Ein eher strenger gesetzlicher K\u00fcndigungsschutz soll die Arbeitnehmer vor Arbeitslosigkeit sch\u00fctzen. Das Konzept geht nicht auf. Die Arbeitsm\u00e4rkte sind stark segmentiert, die Arbeitslosigkeit ist hoch.<\/p>\n Ein schneller struktureller Wandel zeigt die Schw\u00e4chen einer eher gro\u00dfz\u00fcgigen Arbeitslosenversicherung und eines recht strengen K\u00fcndigungsschutzes. Der Arbeitslosenversicherung gelingt es kaum, das multiple \u201emoral hazard\u201c in den Griff zu bekommen. Die Anreize der Arbeitslosen sind gro\u00df, l\u00e4nger als notwendig arbeitslos zu bleiben. Private Unternehmer versuchen, die staatliche Arbeitslosenversicherung als Lastesel zu nutzen und entlassen schneller. Die Tarifpartner schlagen lohnpolitisch \u00fcber die Str\u00e4nge, weil arbeitslose Arbeitnehmer finanziell abgesichert sind. Das alles behindert den Strukturwandel und erh\u00f6ht die Arbeitslosigkeit. Noch unvorteilhafter scheint allerdings ein strenger K\u00fcndigungsschutz auf die wirtschaftliche Entwicklung zu wirken. Den Unternehmen wird im strukturellen Wandel die Luft zum Atmen genommen. L\u00e4nger Besch\u00e4ftigte behindern die notwendigen Anpassungen, k\u00fcrzer Besch\u00e4ftigte und Arbeitslose sind die Dummen. Die \u201ealten\u201c Arbeitsplatzbesitzer nutzen, gesch\u00fctzt durch den K\u00fcndigungsschutz, ihre Macht, die Politik zur Hilfe zu n\u00f6tigen. Strenger K\u00fcndigungsschutz und Subventionen gehen Hand in Hand.<\/p>\n Es scheint auf der Hand zu liegen, zentral f\u00fcr die L\u00e4nder der EWU den Mix aus staatlicher Arbeitslosenversicherung und gesetzlichem K\u00fcndigungsschutz zu w\u00e4hlen, der zu besten Ergebnissen auf den Arbeitsm\u00e4rkten f\u00fchrt. Dieser Schluss ist falsch. Die B\u00fcrger in den europ\u00e4ischen L\u00e4ndern haben das Recht, eigene Entscheidungen zu treffen. Da sie sich in ihren Pr\u00e4ferenzen f\u00fcr Effizienz und Gerechtigkeit unterscheiden, werden sie auch unterschiedliche Kombinationen von Arbeitslosenversicherung und K\u00fcndigungsschutz w\u00e4hlen. Die Erfahrung zeigt, dass nationale Entscheidungen, die zu steigenden Kosten – wachsende Arbeitslosigkeit und sinkendes Wachstum – f\u00fchren, \u00fcber kurz oder lang revidiert werden. Gerade die skandinavischen L\u00e4nder, wie etwa Schweden, haben Anfang der 90er Jahre ihre sehr aktiven arbeitsmarktpolitischen Entscheidungen revidiert. Das spricht allerdings daf\u00fcr, in der EWU zu verhindern, dass die Kosten der l\u00e4nderspezifischen Entscheidung \u00fcber den Mix auf Dritte verlagert werden. Notwendig sind harte nationale Budgetrestriktionen. Eine zentrale Arbeitslosenversicherung w\u00e4re das Gegenteil.<\/p>\n Zentrale europ\u00e4ische Arbeitslosenversicherung<\/strong><\/p>\n Der Vorschlag einer europ\u00e4ischen Arbeitslosenversicherung atmet den Geist inter-regionaler finanzieller Transfers. Eine W\u00e4hrungsunion ist nur stabil, wenn sich die L\u00e4nder \u00fcber flexible relative Preise und mobile Produktionsfaktoren an exogene Schocks anpassen. Gelingt dies nicht, l\u00e4sst sie sich zur Not tempor\u00e4r \u00fcber inter-regionale finanzielle Transfers stabilisieren. Eine europ\u00e4ische Arbeitslosenversicherung verteilt in der EWU um. Bei asymmetrischen Schocks wirkt sie als automatischer Stabilisator, bei asymmetrischen Trends als Instrument des Finanzausgleichs. Nachhaltig stabil ist die EWU damit aber noch nicht. Eine europ\u00e4ische Arbeitslosenversicherung erf\u00fcllt diese Aufgabe nur, wenn es gelingt, das vielf\u00e4ltige \u201emoral hazard\u201c in den Griff zu bekommen. Nur dann ist sichergestellt, dass die Anpassung an exogene Schocks \u00fcber flexible L\u00f6hne und mobile Arbeit erfolgt. Arbeitslosigkeit w\u00fcrde begrenzt, der strukturelle Wandel nicht behindert, die inter-regionale Konvergenz beschleunigt und die EWU stabilisiert. Gelingt dies nicht, gewinnen die destabilisierenden Kr\u00e4fte inter-regionaler finanzieller Transfers die Oberhand.<\/p>\n Die Idee einer europ\u00e4ischen Arbeitslosenversicherung<\/a> ist nicht per se schlecht. Sie k\u00f6nnte eine doppelte Dividende abwerfen. Zum einen w\u00e4re ein effizienterer Risikoausgleich m\u00f6glich, wenn sich die Versicherung \u00fcber ganz Europa erstreckt. Ein g\u00fcnstigeres Preis-Leistungs-Verh\u00e4ltnis f\u00fcr die Versicherten w\u00e4re m\u00f6glich. Das ist zumindest denkbar, wenn in Europa asymmetrische Schocks dominieren. Bei wachsender Dominanz des intra- gegen\u00fcber dem inter-industriellen Handels ist dies allerdings nicht zu erwarten. Die Schocks werden k\u00fcnftig eher gleichl\u00e4ufiger. Zum anderen k\u00f6nnte der automatische Stabilisator einer europ\u00e4ischen Arbeitslosenversicherung zum Tragen kommen. Regionen mit st\u00e4rkerem Nachfrageausfall w\u00fcrden von Regionen mit weniger starkem finanziell alimentiert. Konjunkturelle wirtschaftliche Einbr\u00fcche k\u00f6nnten in Europa abgemildert werden. Gegenw\u00e4rtig dominieren allerdings nicht konjunkturelle, sondern strukturelle Faktoren. Dies zeigt die Zerlegung der Arbeitslosenrate in Abbildung 1 deutlich. Arbeitslosenversicherungen k\u00f6nnen aber strukturelle Probleme nicht l\u00f6sen, sie zementieren sie.<\/p>\n Es steht zu bef\u00fcrchten, dass eine europ\u00e4ische Arbeitslosenversicherung das \u201emoral hazard\u201c der Tarifpartner versch\u00e4rft. Mit einer solchen Versicherung lassen sich die finanziellen Lasten der Arbeitslosigkeit leichter \u00fcber nationale Grenzen hinaus verteilen. Die Versuchung der Tarifpartner nimmt zu, bei Lohn- und Tarifverhandlungen weniger an die Folgen f\u00fcr die Besch\u00e4ftigung zu denken. Der Mechanismus der internen Auf- und Abwertung \u00fcber regional, sektoral und qualifikatorisch flexible L\u00f6hne wird behindert. Und noch etwas versch\u00e4rft diese Entwicklung. Europa leidet zunehmend unter asymmetrischen Trends. Die Unterschiede in der Arbeitslosigkeit zwischen L\u00e4ndern und Regionen haben sich verfestigt. Urs\u00e4chlich sind institutionelle Defizite auf G\u00fcter- und Faktorm\u00e4rkten. Eine europ\u00e4ische Arbeitslosenversicherung w\u00fcrde zu einer Form des Finanzausgleichs degenerieren. Es wird finanziell dauerhaft von den besseren zu den schlechteren Regionen umverteilt. Der Anreiz der schlechteren Regionen sinkt, sich mit Strukturreformen an den eigenen Haaren aus dem Sumpf zu ziehen. Griechenland w\u00e4re bald \u00fcberall.<\/p>\n Das alles spricht nicht daf\u00fcr, auf eine zentrale Arbeitslosenversicherung zu setzen. Damit w\u00fcrde man der regionalen Heterogenit\u00e4t der Arbeitsm\u00e4rkte nicht gerecht. Auch wird den politischen Akteuren die M\u00f6glichkeit genommen, in der Arbeitsmarktpolitik von den Besten zu lernen. Tats\u00e4chlich sind die Arbeitslosenversicherungen in Europa unterschiedlich organisiert. Sie unterscheiden sich in der H\u00f6he der Lohnersatzraten, der Dauer des Bezugs von Leistungen, den Zumutbarkeitskriterien und der aktiven Arbeitsmarktpolitik. Es ist dumm, den institutionellen Wettbewerb als Entdeckungsverfahren auszuschalten, indem man sich f\u00fcr eine einheitliche europ\u00e4ische Arbeitslosenversicherung entscheidet. Vielmehr ist eine Reform der Arbeitslosenversicherung<\/a> angezeigt, die das vielf\u00e4ltige \u201emoral hazard\u201c von Arbeitnehmern, Unternehmen und Tarifpartnern verringert. Eine Trennung von Versicherung und operativem Gesch\u00e4ft, mehr Wettbewerb in der Beratung, Vermittlung und Qualifizierung und eine Beteiligung von Arbeitnehmern, Arbeitgebern und Gewerkschaften an einer risiko\u00e4quivalenten Finanzierung sind wichtige Elemente.<\/p>\n Fazit<\/strong><\/p>\n Die Politik will die EWU um jeden Preis retten. Da ist ihr jedes Mittel recht. Vor allem inter-regionale finanzielle Transfers sind ein Mittel erster Wahl. Die fiskalischen und monet\u00e4ren Rettungsaktionen sto\u00dfen allerdings an Grenzen. Da kommt die Idee einer europ\u00e4ischen Arbeitslosenversicherung gerade recht. Deren inter-regionale finanzielle Transfers sollen die EWU stabilisieren. Dieser Weg h\u00e4tte f\u00fcr die Rettungspolitiker den Vorteil, dass die finanziellen Mittel automatisch und relativ ger\u00e4uschlos von den wenigen Geber- zu den vielen Nehmerl\u00e4ndern flie\u00dfen. Die Politik k\u00f6nnte der wachsenden Kritik in Nord und S\u00fcd an den Rettungsschirmen ausweichen. Mit einer europ\u00e4ischen Arbeitslosenversicherung w\u00fcrden allerdings die strukturellen Probleme auf den europ\u00e4ischen Arbeitsm\u00e4rkten weiter zementiert. Das Tor f\u00fcr einen dauerhaften europ\u00e4ischen Finanzausgleich w\u00fcrde weiter ge\u00f6ffnet. Die wachstumssch\u00e4digenden Wirkungen w\u00fcrden die Arbeitslosigkeit erh\u00f6hen, den strukturellen Wandel behindern und den Prozess der regionalen Konvergenz hemmen. Nationale Parlamente w\u00fcrden weiter an Einfluss verlieren. Die EU-Kommission k\u00e4me ihrem Ziel n\u00e4her, den Schl\u00fcssel zur europ\u00e4ischen Kasse zu erhalten.<\/p>\n Die vier Pr\u00e4sidenten der wichtigsten europ\u00e4ischen Institutionen haben Ende des letzten Jahres fiskalpolitisch die Katze aus dem Sack gelassen. Manuel Barroso (EU-Kommission), Herman Van Rompuy … <\/p>\n![\"Strukturelle](\"\/wordpress\/bilder\/ealv1.png\" "\\"Strukturelle")
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