Funktionsf\u00e4higer Wettbewerb ist eine n\u00fctzliche Einrichtung. Die freiwillige Koordination der wirtschaftlichen Pl\u00e4ne der Konsumenten und Produzenten \u00fcber M\u00e4rkte l\u00f6st das Knappheitsproblem in der Regel am besten. Der Wettbewerb sorgt f\u00fcr eine Orientierung der Produktion an den W\u00fcnschen der Konsumenten. Allerdings funktioniert der Wettbewerb auf privaten M\u00e4rkten nur bei Individualg\u00fctern. Zudem muss er durch verbindliche Spielregeln, durch eine staatliche Wettbewerbsordnung gesichert werden.<\/p>\n
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L\u00e4sst sich das Prinzip des freien Wettbewerbs innerhalb eines verbindlichen Ordnungsrahmens auf den Staat \u00fcbertragen? Kann man die Effizienz des \u00f6ffentlichen Sektors durch Konkurrenz der Anbieter staatlicher Leistungen verbessern? Daf\u00fcr spricht, dass der fiskalische Wettbewerb ein Entdeckungsverfahren ist. Regional differenzierte Steuer-Leistungs-Systeme liefern Informationen und Erfahrungen, die zur Verbesserung der \u00f6ffentlichen Einrichtungen beitragen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Die Vorteilhaftigkeit des Wettbewerbs h\u00e4ngt allerdings davon ab, dass die Empf\u00e4nger staatlicher Leistungen, die politischen Entscheidungstr\u00e4ger und die Steuerzahler auf jeder Staatsebene weitgehend \u00fcbereinstimmen. Nur dann herrschen Konnexit\u00e4t und fiskalische \u00c4quivalenz.<\/p>\n
Konnexit\u00e4t und fiskalische \u00c4quivalenz sollen die Staatst\u00e4tigkeit begrenzen. Zwischen den positiven Wirkungen der \u00f6ffentlichen Ausgaben und den Belastungseffekten der Besteuerung wird besser abgewogen, wenn man alle relevanten Kosten und Nutzen ber\u00fccksichtigen muss und keine Ausdehnung der Staatsleistungen zu Lasten Dritter beschlie\u00dfen kann.<\/p>\n
Die Finanzverfassung stellt einen Ordnungsrahmen f\u00fcr den Wettbewerb der Gebietsk\u00f6rperschaften zur Verf\u00fcgung. Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen der einzelnen Staatsebenen k\u00f6nnen so aufeinander abgestimmt werden, dass ein hohes Ma\u00df an Finanzautonomie zustande kommt und selbstverantwortliches Handeln gef\u00f6rdert wird. Allerdings ergeben sich selbst im Rahmen eines einheitlichen Rechtssystems gravierende Hindernisse f\u00fcr einen effizienten Steuerwettbewerb.<\/p>\n
Ein wesentlicher Grund f\u00fcr die \u00dcbernahme bestimmter Aufgaben durch den Staat liegt darin, dass der Markt diese Aufgaben gar nicht oder nicht zufriedenstellend regelt. Daher stellt sich die Frage, welche Staatsleistungen f\u00fcr fiskalischen Wettbewerb \u00fcberhaupt in Betracht kommen. Sozialtransfers z\u00e4hlen nicht dazu, weil Verteilungspolitik nicht dezentral geregelt werden kann. Gleiches gilt die Stabilit\u00e4tspolitik.<\/p>\n
Bei den \u00fcbrigen Staatsausgaben handelt es sich h\u00e4ufig um \u00f6ffentliche G\u00fcter, die nicht individuell, sondern kollektiv konsumiert werden und bei denen das marktwirtschaftliche Ausschlussprinzip versagt. Klassische Beispiele sind die innere und \u00e4u\u00dfere Sicherheit, aber auch die kommunale Stra\u00dfenbeleuchtung oder der Betrieb von Leuchtt\u00fcrmen. Der Nutzen reiner \u00f6ffentlicher G\u00fcter kann nicht sinnvoll beziffert und zerlegt werden. Daher ist es unm\u00f6glich, einen Markt zu simulieren, auf dem das staatliche Angebot auf die individuelle Nachfrage trifft.<\/p>\n
Bei vielen Staatsleistungen lassen sich jedoch die Nutzergruppen abgrenzen (z.B. Verkehrsteilnehmer) und halbwegs plausible Indikatoren f\u00fcr die Inanspruchnahme finden (z.B. Benzinverbrauch). In solchen F\u00e4llen ist immerhin eine grobe gruppenm\u00e4\u00dfige \u00c4quivalenz herzustellen. F\u00fcr fiskalischen Wettbewerb reicht das allein aber noch nicht aus. Hinzukommen muss die regionale Separierbarkeit der Kosten und Nutzen.<\/p>\n
Das Beispiel der Verkehrsinfrastruktur illustriert die Problematik. Autobahnen in Hessen werden nicht nur von hessischen Autofahrern genutzt. Wenn man die Hessen allein entscheiden und bezahlen lie\u00dfe, dann w\u00fcrde die Verkehrsinfrastruktur nicht zu den Pr\u00e4ferenzen der B\u00fcrger und Unternehmen passen und das Effizienzziel w\u00fcrde verfehlt. R\u00e4umliche externe Effekte sprechen in diesem Fall f\u00fcr eine zentrale Bereitstellung der Leistungen, also f\u00fcr Bundesautobahnen und gegen L\u00e4nderwettbewerb. Das gilt generell f\u00fcr staatliche Infrastruktur mit \u00fcberregionaler Bedeutung, z.B. auf Hochschulen oder Energieversorgung.<\/p>\n
Aus diesen \u00dcberlegungen folgt, dass fiskalischer Wettbewerb nur funktionieren kann, wenn es sich um regionale Staatsleistungen handelt, die sich bestimmten Nutzergruppen zuordnen lassen und keine nennenswerten externen Effekte erzeugen.<\/p>\n
Grenzen f\u00fcr den fiskalischen Wettbewerb ergeben sich auch aus den Gerechtigkeitsvorstellungen der B\u00fcrger. Sie sind von den Vorteilen regional differenzierter Steuern und Staatsleistungen nicht leicht zu \u00fcberzeugen. Viele B\u00fcrger halten eine ungleiche Versorgung per se f\u00fcr ungerecht, eine ungleiche Besteuerung ebenso. Diese Aversion gegen\u00fcber der Ungleichheit ist zumindest teilweise begr\u00fcndet.<\/p>\n
Mithin ist nicht zu erwarten, dass Steuerwettbewerb im Ergebnis zu einer besseren Balance zwischen pers\u00f6nlicher Steuerlast und Inanspruchnahme staatlicher Leistungen f\u00fchrt. Ohne eine solche Verbindung erscheint es aus der Sicht des Einzelnen jedoch naheliegend, f\u00fcr eine gleichm\u00e4\u00dfige und weitgehend einheitliche Versorgung mit Staatsleistungen zu pl\u00e4dieren. Er sichert sich damit gegen das Risiko ab, in seiner Region ein relativ schlechtes Niveau und eine unpassende Struktur der Staatsleistungen hinnehmen zu m\u00fcssen \u2013 u. U. trotz pers\u00f6nlich hoher Steuerzahlung.<\/p>\n
F\u00f6deraler Wettbewerb ist daher kein Selbstl\u00e4ufer. Man muss Rahmenbedingungen daf\u00fcr schaffen, dass die Konkurrenz zwischen Kollektiven, die der Einzelne weder wirksam beeinflussen, noch einfach wechseln kann, bessere Staatsleistungen erzeugt. Zu diesen Bedingungen geh\u00f6ren:<\/p>\n
Die genannten Punkte dienen der Herstellung fiskalischer \u00c4quivalenz innerhalb der Gebietsk\u00f6rperschaften, gew\u00e4hrleisten aber noch keine fiskalische Gerechtigkeit zwischen den Gebietsk\u00f6rperschaften. Aufgrund der regionalen Unterschiede in der Bemessungsgrundlage ist der Steuersatz bei gleicher Versorgung in armen h\u00f6her als in reichen Regionen. Das Verh\u00e4ltnis von Leistung und Gegenleistung f\u00e4llt daher unterschiedlich aus, selbst bei gleicher Qualit\u00e4t der politischen Institutionen, was dem \u00c4quivalenzprinzip widerspricht.<\/p>\n
Dieser Defekt r\u00fcckt eine weitere fundamentale Bedingung f\u00fcr funktionsf\u00e4higen fiskalischen Wettbewerb in den Fokus: Unentbehrlich ist ein Finanzausgleich, der Chancengerechtigkeit zwischen armen und reichen Regionen herstellt. Ein begrenzter, nicht anreizsch\u00e4dlich \u00fcberdehnter Finanzausgleich soll ein regional ann\u00e4hernd gleiches Versorgungspotential gew\u00e4hrleisten und damit faire Konkurrenz um bessere Steuer-Leistungs-Verh\u00e4ltnisse erm\u00f6glichen.<\/p>\n
Dank Finanzausgleich muss der Steuerzahler nicht mehr bef\u00fcrchten, nur deshalb weniger Staatsleistungen zu erhalten, weil er einer finanzschwachen Gruppe angeh\u00f6rt. Dies d\u00fcrfte die Akzeptanz regionaler Unterschiede entscheidend verbessern. Insofern ist der Finanzausgleich eine notwendige Voraussetzung f\u00fcr politisch durchsetzbaren und funktionsf\u00e4higen fiskalischen Wettbewerb.<\/p>\n
In Deutschland findet Steuerwettbewerb vor allem auf der kommunalen Ebene statt. Aufgrund der Defekte der Gewerbesteuer leidet er jedoch an erheblichen Funktionsst\u00f6rungen.<\/p>\n
Der kommunale Steuerwettbewerb k\u00f6nnte wesentlich besser funktionieren. Hierzu m\u00fcsste die Gewerbesteuer durch eine regional weniger stark streuende allgemeine Unternehmensteuer ersetzt werden. Zudem m\u00fcssten auch die Einwohner regional differenziert besteuert werden. Um der Gefahr vorzubeugen, dass Parlamente zulasten einer zahlenden Minderheit entscheiden, sollte man allerdings einen Referendumsvorbehalt f\u00fcr Steuerbeschl\u00fcsse vorsehen, eventuell auch qualifizierte Mehrheiten.<\/p>\n
Das Beispiel der kommunalen Einkommensteuer illustriert die Rolle der Finanzverfassung f\u00fcr den Steuerwettbewerb. Alle Regelungen zur Steuerpflicht und zur Abgrenzung der Bemessungsgrundlage gelten bundeseinheitlich. Die regionale Steuerautonomie erstreckt sich nur auf den regionalen Teilsteuersatz. Der einheitliche Rechtsrahmen erm\u00f6glicht eine konsistente Einkommensbesteuerung unter Beachtung der gesellschaftlichen Gerechtigkeitsvorstellungen und erh\u00f6ht zugleich die Transparenz des Steuerwettbewerbs.<\/p>\n
Auf der internationalen Ebene fehlt ein solcher Rahmen f\u00fcr fairen fiskalischen Wettbewerb. Daher sollte es eigentlich nicht \u00fcberraschen, dass der internationale Steuerwettbewerb nicht funktioniert und eine Reihe sch\u00e4dlicher Nebenwirkungen entfaltet.<\/p>\n
Schon der Begriff \u201eSteuerwettbewerb\u201c ist erhellend. Es geht n\u00e4mlich in der Praxis gar nicht darum, die Staatsleistungen mit den Steuerbelastungen der B\u00fcrger und insbesondere der Unternehmen in Einklang zu bringen, wie es die fiskalische \u00c4quivalenz verlangt. Dann m\u00fcssten die Nationalstaaten mit einem Paket an Leistungen und Gegenleistungen konkurrieren, das unterschiedlich zusammengestellt, aber nicht zulasten Dritter geschn\u00fcrt werden darf.<\/p>\n
Die Realit\u00e4t sieht aber ganz anders aus. Die Nationalstaaten bem\u00fchen sich mit attraktiven Steuerbedingungen um die Ansiedlung von Unternehmen und Finanzkapital. Attraktiv sind die Steuerkonditionen aber nicht, weil diese L\u00e4nder gute Leistungen besonders kosteng\u00fcnstig anbieten, sondern weil die Steuerzahler ihre Leistungen weiterhin woanders abrufen und sich die faire Gegenleistung hierf\u00fcr ersparen k\u00f6nnen.<\/p>\n
International t\u00e4tige Unternehmen verschieben beispielsweise ihre Gewinne an Niedrigsteuerstandorte, ohne ihre Produktionsaktivit\u00e4ten dorthin zu verlagern. Sie nutzen aber weiterhin die staatliche Infrastruktur ihrer Produktionsstandorte, ohne sich hinreichend an der Finanzierung zu beteiligen. Die Folge ist eine Erosion der staatlichen Finanzierungsbasis verbunden mit einer Verschiebung der Steuerlasten auf die weniger mobilen Produktionsfaktoren, insbesondere auf die Arbeitnehmer.<\/p>\n
Dieser Steuersenkungswettlauf unterminiert zentrale Steuerprinzipien. Der Grundsatz der Besteuerung nach der Leistungsf\u00e4higkeit wird zunehmend missachtet. Auch in Deutschland haben wir uns von der Idee einer gleichm\u00e4\u00dfigen Besteuerung aller Einkommen faktisch verabschiedet. Gewinne werden anders besteuert als L\u00f6hne, Zinsen werden anders besteuert als Dividenden. Da kein Effizienzgewinn durch den internationalen Steuerwettbewerb in Sicht ist, wird die Steuergerechtigkeit auch noch v\u00f6llig umsonst aufs Spiel gesetzt.<\/p>\n
Hinzu kommt, dass nur kleine L\u00e4nder von Steuersenkungen profitieren, weil sie bei der Bemessungsgrundlage mehr Steueraufkommen gewinnen als sie durch niedrige Steuers\u00e4tze verlieren. Gro\u00dfe Staaten k\u00f6nnen den Steuerwettbewerb nicht gewinnen. Sie sollten stattdessen eine faire Standortkonkurrenz mit gemeinsamen Spielregeln organisieren.<\/p>\n
Die von einigen L\u00e4ndern betriebene massive Beg\u00fcnstigung der Steuerhinterziehung hat eine noch weiter reichende Dimension. Hierbei handelt es sich nicht einmal ansatzweise um fiskalischen Wettbewerb, sondern um den Versuch, die Steuerhoheit anderer L\u00e4nder zu unterlaufen und deren Steuerkraft ohne Gegenleistung abzusch\u00f6pfen. Das entbehrt nicht nur jeder \u00f6konomischen Rechtfertigung, sondern untergr\u00e4bt auch die Steuermoral der ehrlichen B\u00fcrger und Unternehmer.<\/p>\n
Mein Fazit lautet daher: F\u00f6deraler Steuerwettbewerb unter dem Dach einer gemeinsamen Finanzverfassung kann produktiv und gerecht sein. Internationale Steuerkonkurrenz mit fragw\u00fcrdigen Gewinnverschiebungsmodellen und Steueroasen verdient dagegen keinerlei Unterst\u00fctzung.<\/p>\n
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Beitr\u00e4ge des \u201c1. W\u00fcrzburger Ordnungstages\u201c\u009d:<\/strong><\/em><\/p>\n Jan Schnellenbach: Steuerwettbewerb ist m\u00f6glich und sinnvoll<\/a><\/p>\n