Auch f\u00fcnf Jahre nach dem Beginn der Finanzkrise ist es den Mitgliedsl\u00e4ndern der Europ\u00e4ischen Union nicht gelungen, eine \u00fcberzeugende L\u00f6sungsstrategie f\u00fcr die Krise zu finden und Perspektiven f\u00fcr eine bessere und konfliktfreiere Zukunft zu entwickeln. Zwar scheint das Haupteinfallstor der heutigen Krise, der Finanzmarkt, durch die anstehende Bankenunion \u2013 mehr schlecht als recht \u2013 geschlossen zu werden, und das Aufspannen der Rettungsschirme belegt, dass bei allem nationalen Eigennutz noch Reste europ\u00e4ischer Solidarit\u00e4t existieren m\u00fcssen, aber dar\u00fcber hinaus sind die Ergebnisse der Krisenl\u00f6sungspolitik bescheiden. Dies liegt vor allem daran, dass eher die Symptome als die Ursachen der Krise bek\u00e4mpft wurden und werden.<\/p>\n
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Wenn die Krise jedoch eines sehr deutlich gemacht hat, dann die Tatsache, dass Europas Institutionen gro\u00dfe Probleme haben, EU-interne Konfliktlinien zu moderieren. Im Folgenden soll diese Schw\u00e4che des europ\u00e4ischen Ordnungsrahmens aus einer konflikt\u00f6konomischen Perspektive analysiert werden, um auf dieser Basis Anforderungen an die zuk\u00fcnftige institutionelle Ausgestaltung Europas und seiner Konfliktl\u00f6sungsmechanismen zu definieren.<\/p>\n
Die Urspr\u00fcnge der Finanzkrise<\/i><\/strong><\/p>\n Mit dem Her\u00fcberschwappen der US-amerikanischen Immobilienkrise nach Europa in den Jahren 2007-08 endete die vermeintliche \u201eWachstumsstory\u201c der L\u00e4nder in der Peripherie Europas sehr abrupt. Internationale Investoren, die den Boom in S\u00fcdeuropa und Irland zuvor befeuert hatten, wurden sich pl\u00f6tzlich der Tatsache bewusst, dass die durch die Euro-Einf\u00fchrung ausgel\u00f6ste Zinskonvergenz in der Eurozone nicht zwangsl\u00e4ufig bedeutete, dass sich auch die Zahlungsausfallrisiken der L\u00e4nder angen\u00e4hert h\u00e4tten. Die wenig diversifizierten, stark auf Bau und Banken fokussierten Wirtschaftsmodelle dieser L\u00e4nder galten pl\u00f6tzlich als riskante Orte f\u00fcr Investitionen und Kapital wurde massiv in die vermeintlich sicheren Anlageh\u00e4fen in Kerneuropa zur\u00fcckverlagert.<\/p>\n In der Folge gerieten die L\u00e4nder der Peripherie in vielfacher Hinsicht unter Druck: der Banken- und der Immobiliensektor brachen zusammen, die Wirtschaft begann zu schrumpfen und die Arbeitslosigkeit stieg. Die Finanzierung des Staates wurde durch die notwendigen Rettungsma\u00dfnahmen vor allem im systemrelevanten Bankensektor sowie durch steigende Sozialausgaben auf das \u00c4u\u00dferste strapaziert. Hierbei r\u00e4chte sich, dass die Boomjahre nach der Euro-Einf\u00fchrung nicht f\u00fcr grundlegende Strukturreformen genutzt wurden.<\/p>\n In den Kernl\u00e4nder der EU und insbesondere in Deutschland, die vor dem Beginn der Krise ihre Wettbewerbsf\u00e4higkeit durch Strukturreformen verbessert hatten und nun \u2013 trotz eigener Bankenprobleme \u2013 durch die Kapitalr\u00fcckfl\u00fcsse einen Wachstumsschub erfuhren, herrschte seitdem die Sorge, dass die L\u00e4nder der europ\u00e4ischen Peripherie ihre Probleme und vor allem ihre Schulden zulasten Kerneuropas vergemeinschaften k\u00f6nnten. Durch das Verweigern von Eurobonds, das Bestehen auf einer enge Verbindung von \u201eHaftung und Kontrolle\u201c, die Forderung nach \u201eReformen vor Hilfe\u201c oder den Wunsch nach einem versch\u00e4rften \u201eMaastricht 2.0\u201c hofft man, die Schulden letztlich bei den \u201eVerursachern\u201c belassen zu k\u00f6nnen, um die Krise unbeschadet zu \u00fcberstehen. Eine genauere Analyse der Lage in Europa offenbart allerdings, dass diese Perspektive verfehlt ist.<\/p>\n Die Verursacher- und Haftungsfrage<\/i><\/strong><\/p>\n Zum einen ist die Verursacher- und damit Haftungsfrage alles andere als eindeutig zu beantworten. Zwar haben die L\u00e4nder der europ\u00e4ischen Peripherie eine Reihe von wirtschafts- und finanzpolitischen Fehlern gemacht, f\u00fcr die sie als Verursacher einstehen m\u00fcssen, gleichzeitig jedoch waren es Investoren aus aller Welt, die die bestehenden Risiken ignoriert haben und die die \u2013 erst sp\u00e4ter aus dem Ruder gelaufene \u2013 Entwicklung angesto\u00dfen haben.<\/p>\n Zum anderen sind \u2013 anders als vielfach kolportiert \u2013 die Krisenlasten l\u00e4ngst vergemeinschaftet. Vor allem am Beginn der Krise waren die Verflechtung der Marktakteure und der Umfang ihrer Risiken (z.B. ihr Bestand an toxischen Wertpapieren) so undurchsichtig, dass die einzelnen Mitgliedsstaaten zum Schutz der heimischen Banken und zur Verhinderung einer Ansteckung Risikopositionen \u00fcbernommen haben. Weitere Risikopositionen, f\u00fcr die die nationalen Steuerzahler einstehen m\u00fcssen, wurden in Rettungsschirmen und anderen Konstruktionen angeh\u00e4uft. In fast allen Mitgliedsl\u00e4ndern der EU hat dies zu verschlechterten Ratings und damit h\u00f6heren Kosten der Finanzierung der Staatshaushalte gef\u00fchrt. Dar\u00fcber hinaus sorgt die gemeinsame Geldpolitik mit ihrer Orientierung an der durchschnittlichen Inflation daf\u00fcr, dass die Kernl\u00e4nder, in denen ohne den Euro die Zinsen anziehen w\u00fcrden, der Gefahr einer Inflation und insbesondere einer Blasenbildung auf den Verm\u00f6gensm\u00e4rkten ausgesetzt werden. Selbst im g\u00fcnstigen Fall, dass die Risiken nicht zu Zahlungsausf\u00e4llen f\u00fchren, sind die Lasten der Krise also auf die gesamte EU verteilt, ohne dass dabei ein R\u00fcckbezug auf das Verursacherprinzip stattfinden w\u00fcrde.<\/p>\n Konflikttheoretische \u00dcberlegungen<\/i><\/strong><\/p>\n Der Umfang der von einem Land zu tragenden Krisenlasten ist jedoch nicht festgelegt und kann durch die Mitgliedsstaaten beeinflusst werden, wenn durch strategisches Verhalten eine \u00dcberw\u00e4lzung auf Nachbarl\u00e4nder erreicht wird. Ein solches Verhalten kann als eine Konfliktstrategie interpretiert werden, die zumeist den ung\u00fcnstigen Ausgang eines Nullsummenspiels annimmt, weil die L\u00f6sung des Konflikts nur zu einer Umverteilung bestehenden Wohlstands f\u00fchrt, ohne dass die gemeinsame Wohlfahrt der betroffenen L\u00e4nder im Aggregat steigen w\u00fcrde.<\/p>\n In den vergangenen f\u00fcnf Jahren l\u00e4sst sich hierbei tats\u00e4chlich ein Verhalten beobachten, das der Strategie in einem \u201eStellungskrieg\u201c \u00e4hnelt. Letzterer zeichnet sich dadurch aus, dass die optimale Strategie der beteiligten Kontrahenten das Abwarten ist, w\u00e4hrend ein zu fr\u00fches Sich-aus-der-Deckung-Wagen zu Verlusten f\u00fchrt. W\u00e4hrend die Krisenl\u00e4nder der europ\u00e4ischen Peripherie in der Hoffnung auf schnelle finanzielle Hilfe aus den Kernl\u00e4ndern (schmerzhafte) Reformen nur sehr z\u00f6gerlich angehen, ist es f\u00fcr die Kernl\u00e4nder vorteilhaft, zun\u00e4chst die Reformen und daraus folgende Stabilisierung der Peripherie abzuwarten, weil dies weniger Hilfen n\u00f6tig macht.<\/p>\n Verhandlungen und Macht<\/i><\/strong><\/p>\n Dort, wo es dennoch zu Verhandlungen gekommen ist, hat sich zuletzt immer wieder das typische Verhalten in Verhandlungsspielen mit Machtpositionen bzw. Drohpunkten gezeigt. Hierbei h\u00e4ngt die in den Verhandlungen erzielte Verteilung von Wohlfahrtsgewinnen von der relativen St\u00e4rke der Drohpunkte der beteiligten L\u00e4nder ab. So ist zu erkl\u00e4ren, dass das politisch eher unbedeutende und wirtschaftlich v\u00f6llig danieder liegende Griechenland Hilfen nur unter den strikten Auflagen der Troika erh\u00e4lt, w\u00e4hrend die Banken des gro\u00dfen Spaniens auch ohne solche Kontrollen unterst\u00fctzt werden. Dieses Ungleichgewicht entspringt der Tatsache, dass ein Zusammenbruch Spaniens mit gro\u00dfer Wahrscheinlichkeit die Eurozone zerrei\u00dfen w\u00fcrde, was ein Zusammenbruch Griechenlands \u2013 heute \u2013 nicht mehr tun w\u00fcrde.<\/p>\n \u201eMachtbasierte\u201c Verhandlungsmechanismen wie der zuvor beschriebene haben erhebliche Nachteile. Sie sind selektiv, teilweise erratisch und immer zeit- und kontextabh\u00e4ngig, d.h., die aktuellen Drohpunkte k\u00f6nnen sich in der Zukunft \u00e4ndern, wobei sie bestehende Regelwerke in problematischer Weise unterminieren und damit deren Stabilit\u00e4t gef\u00e4hrden k\u00f6nnen. Dies zeigt sich am \u201eS\u00fcndenfall\u201c des Maastrichter Vertrags, der nicht in der Aufnahme Griechenlands lag, sondern im Verhalten Deutschlands und Frankreichs nach deren erstmaligem Bruch des Defizitkriteriums in den Jahren 2002-03. Die L\u00e4nder nutzten seinerzeit ihre Macht im Minister- bzw. ECOFIN-Rat, um eine effektive Sanktionierung f\u00fcr den Regelbruch zu verhindern. Mit diesem Handeln waren die Stabilit\u00e4tskriterien des Vertrags Makulatur und nur noch ein Spielball der Mehrheitsinteressen im Ministerrat. Das Signal an die Mitgliedsstaaten ist in einer solchen Situation weniger, mit gro\u00dfem Einsatz an der Wiedereinhaltung der Kriterien zu arbeiten, sondern viel mehr, eine Mehrheitskoalition im Ministerrat zu schmieden, die m\u00f6gliche Sanktionen abwehrt.<\/p>\n Die aktuelle Krise und die Versuche ihrer L\u00f6sung haben nicht nur den Blick auf strukturelle Probleme dieser Art verstellt, sondern die Lage auch dadurch noch versch\u00e4rft, dass die Krise zu einer massiven Schw\u00e4chung der europ\u00e4ischen Zentralinstitutionen EU-Kommission und Europa-Parlament gef\u00fchrt hat. Stattdessen ist die Krisenl\u00f6sungspolitik im Ministerrat konzentriert worden, in dem Machtpositionen eine erhebliche Rolle in nahezu jeder Verhandlung spielen. Dass hieraus nur eine Bek\u00e4mpfung von Symptomen und nicht von Ursachen resultieren kann, ist wenig \u00fcberraschend. Dies impliziert zwangsl\u00e4ufig die Gefahr, dass bei einer neuen Krise in der Zukunft, die ihren Ausgang nicht gerade im dann wohl besser gesch\u00fctzten Bankensektor nimmt, sehr \u00e4hnliche Konfliktlinien wie heute aufbrechen und Entscheidungen wiederum als Machtfragen behandelt werden.<\/p>\n Die Voraussetzungen f\u00fcr Strukturreformen: Regelbindung statt \u201emachtbasierter\u201c Entscheidungen<\/strong> <\/i><\/p>\n Vor dem Hintergrund dieser \u00dcberlegungen m\u00fcsste die Antwort auf die heutige Krise sehr viel weiterreichend sein und sich insbesondere mit einer Reform der Entscheidungsstrukturen in Europa besch\u00e4ftigen. Hierzu muss insbesondere die Rolle und das Entscheidungsprozedere im Ministerrat \u00fcberdacht werden, ohne hierbei einer \u2013 von den B\u00fcrgern Europas skeptisch betrachteten \u2013 Zentralisierung das Wort zu reden. An die Stelle von machtbasierten Entscheidungsprozessen muss verst\u00e4rkt eine Regelbindung treten, die klare Anreize und vorhersehbare Bewertungsma\u00dfst\u00e4be setzt. Idealerweise muss die Regelbindung einen selbstdurchsetzenden Charakter in dem Sinne haben, dass die Teilnahme an einem kooperativen Konfliktl\u00f6sungsmechanismus f\u00fcr ein Land stets die beste aller verf\u00fcgbaren Optionen ist, w\u00e4hrend eine Konfliktstrategie mit unumgehbaren Sanktionen zu bewehren ist, um sie unattraktiv zu machen. Die Erstellung eines solchen Mechanismus ist eine schwierige und komplexe Herausforderung, der sich die Europa-Politik jedoch stellen muss, um den Status Quo der Stagnation (und vielleicht sogar einer neuen Eurosklerose) \u00fcberwinden zu k\u00f6nnen.<\/p>\n Das folgende Szenario soll \u2013 wenn auch sehr rudiment\u00e4r \u2013 illustrieren, wie ein solcher Mechanismus f\u00fcr die Einhaltung von Stabilit\u00e4tskriterien aussehen k\u00f6nnte. Der Vorschlag orientiert sich an dem Mechanismus, der Jahrzehnte lang zu gro\u00dfen Erfolgen in den Verhandlungsrunden des Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) gef\u00fchrt hat. Der Mechanismus des GATT beruht auf sehr einfachen Elementen: einer freiwilligen Teilnahme, dem Gedanken der Gegenseitigkeit und einem klar definierten Sanktionsmechanismus bei Regelverletzungen.<\/p>\n Verbesserte Anreize und Konfliktl\u00f6sungsmechanismen: Was die EU vom GATT lernen kann<\/strong> <\/i><\/p>\n \u00dcbertr\u00e4gt man den GATT-Mechanismus auf die Eurozone und nimmt an, dass die Stabilit\u00e4tskriterien des Maastrichter Vertrags den Default darstellen, dann kann jedes einzelne Land freiwillige Selbstverpflichtungen anbieten, welche Ziele in Form von Defizitquoten oder auch Strukturreformen es in der Zukunft umsetzen wird, wenn andere L\u00e4nder dies \u2013 im Sinne der Gegenseitigkeit \u2013 ebenso tun. Die Mitgliedsl\u00e4nder m\u00fcssten nun einstimmig einen Konsens erreichen, welche Ziele in welchem Umfang verwirklicht werden sollen und diese in verpflichtenden Zielvereinbarungen festschreiben. Zeigt die regelm\u00e4\u00dfige \u00dcberpr\u00fcfung einen Bruch der Vereinbarung, kommt es zu einem regelgebundenen Sanktionsverfahren. Hierbei ist es entscheidend, dass die Sanktionen nicht per Mehrheitsentscheid im Ministerrat beschlossen werden, sondern die Sanktionierung \u2013 wie beim GATT \u2013 dezentral erfolgt, d.h., jedes andere Mitgliedsland entscheidet f\u00fcr sich, ob es die Sanktionierung durchf\u00fchren will.<\/p>\n Dies sollte durch entsprechende Anreize erleichtert werden. Vorstellbar w\u00e4re hierbei bspw. eine Sanktionierung durch das Streichen von Agrarsubventionen, die dann in die Staatshaushalte der sanktionierenden Mitgliedsstaaten flie\u00dfen k\u00f6nnten. Die Sanktionen an die Agrarsubventionen zu koppeln, h\u00e4tte dabei den Charme, dass die Bauern eine starke Lobby haben und die eigene Regierung massiv unter Druck setzen werden, die Zielvereinbarung einzuhalten, damit die Subventionen nicht verloren gehen. Vorstellbar w\u00e4re allerdings auch, dass einzelne Mitgliedsstaaten versuchen k\u00f6nnten, ihre Abh\u00e4ngigkeit von den \u2013 bekanntlich sehr ineffizienten \u2013 Agrarsubventionen zu reduzieren.<\/p>\n Die regelgebundenen Sanktionen setzen hier also einen klar vorhersehbaren\u00c2\u00a0 Preis f\u00fcr einen Regelversto\u00df (Verlust der Subventionen plus innenpolitischer Streit), der zudem unumg\u00e4nglich ist, weil die Gemengelage im Ministerrat nicht mehr zur Abwendung der Sanktionen genutzt werden kann (stattdessen erfolgt die Sanktionsentscheidung durch jedes Mitglied, das dazu einen starken Anreiz gesetzt bekommen hat). Die Festsetzung dieses Preises macht die Politik der Mitgliedsl\u00e4nder und damit auch der EU als Ganzes berechenbarer, da nicht mehr Macht sondern ein klares Kosten-Nutzen-Kalk\u00fcl \u00fcber politisches Handeln entscheidet. Dies beinhaltet auch die M\u00f6glichkeit, Escape- und Exit-Klauseln einzusetzen, wenn die Nutzen des Regelbruchs die Kosten durch die Sanktionen \u00fcbersteigen. Hierbei muss allerdings sichergestellt sein, dass die Sanktionen ausreichen, um etwaige Kosten der restlichen Mitgliedsl\u00e4nder zu kompensieren.<\/p>\n Schlie\u00dflich bleibt festzuhalten, dass \u2013 obwohl die Institution des Ministerrats mit seinen Mehrheitsentscheidungen an Bedeutung verliert \u2013 die Konfliktl\u00f6sungskompetenz der EU durch einen solchen Mechanismus erh\u00f6ht wird, ohne dass dabei vertiefende Zentralisierungsschritte vorzunehmen w\u00e4ren. Dies d\u00fcrfte in den meisten Mitgliedsstaaten auf Zustimmung sto\u00dfen.<\/p>\n