Die sogenannte \u201eGleichwertigkeit der Lebensverh\u00e4ltnisse\u201c (Art. 72 Absatz 2 GG), oder gar deren \u201eEinheitlichkeit\u201c (Art. 106 Absatz 3 GG) wird seit jeher als Argument gegen einen verst\u00e4rkten Wettbewerb zwischen den Bundesl\u00e4ndern verwendet. Wichtigstes Instrument zur Gew\u00e4hrleistung zumindest ann\u00e4hernd gleichwertiger Lebensverh\u00e4ltnisse im Bundesgebiet ist dabei der bundesstaatliche Finanzausgleich. Dieser zielt darauf ab, allen L\u00e4ndern unabh\u00e4ngig von ihrer origin\u00e4ren Steuerkraft (die wiederum ma\u00dfgeblich von der Wirtschaftskraft der einzelnen L\u00e4nder determiniert ist) ein ungef\u00e4hr gleiches Aufkommen an \u00f6ffentlichen Einnahmen zur Bereitstellung eines als angemessen angesehenen Angebots an \u00f6ffentlichen G\u00fctern zu gew\u00e4hrleisten. Dies geschieht \u00fcber ein komplexes System vertikaler und horizontaler Steuerzuordnung und \u2013verteilung, so dass im Ergebnis selbst die L\u00e4nder mit der niedrigsten Steuerkraft (dies sind aktuell die ostdeutschen L\u00e4nder mit einer Steuerkraft von rund zwei Dritteln des Durchschnitts) letztendlich Pro-Kopf-Steuereinnahmen in H\u00f6he von rund 92% des L\u00e4nderdurchschnitts erreichen. Noch h\u00f6her ist der Nivellierungsgrad des Finanzausgleichs, wenn nicht die Steuerkraft, sondern die Finanzkraft (bei deren Ermittlung die Gemeindesteuern nur zu 64% ber\u00fccksichtigt werden) betrachtet wird.<\/p>\n
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Auch wenn der bundesstaatliche Finanzausgleich prim\u00e4r als ein Verteilungsinstrument konzipiert ist, soll damit auch erreicht werden, dass die einzelnen L\u00e4nder hinreichend Mittel zur Verf\u00fcgung haben, Ma\u00dfnahmen der Wirtschaftsf\u00f6rderung finanzieren zu k\u00f6nnen. Der Finanzausgleich soll auf diese Weise zur Konvergenz der Bundesl\u00e4nder beitragen. In die Sprache der Politik \u00fcbersetzt, hei\u00dft dies, dass auch Nehmerl\u00e4nder im Finanzausgleich die Chance haben sollen, zum Geberland zu werden.<\/p>\n
Ein Blick in die Geschichte zeigt, dass eine solche \u201eErfolgsgeschichte\u201c nur im Falle Bayerns eingetreten ist, was aber vermutlich weniger auf eine \u201ekluge\u201c, finanzausgleichsfinanzierte Wirtschaftspolitik als vielmehr auf historische Zuf\u00e4lle (Ansiedlung leistungsf\u00e4higer Unternehmen nach dem Krieg) und auf R\u00fcstungsauftr\u00e4ge des Bundes an bayrische Unternehmen zur\u00fcckzuf\u00fchren sein d\u00fcrfte. Ansonsten ist der engere Kreis der Nehmerl\u00e4nder im Finanzausgleich seit 1950 unver\u00e4ndert geblieben (wobei Mitte der 1990er Jahre auch die ostdeutschen Bundesl\u00e4nder sowie Berlin in den Finanzausgleich einbezogen wurden). Dies kann auch nicht verwundern, denn auch die Konvergenz (gemessen am Bruttoinlandsprodukt je Erwerbst\u00e4tigen) ist auf Bundeslandebene in den vergangenen Jahrzehnten nicht wirklich vorangekommen \u2013 trotz Finanzausgleich, und trotz einer Vielzahl weiterer (gemeinschaftlich finanzierter) Ma\u00dfnahmen der Wirtschaftsf\u00f6rderung, die insbesondere strukturschwachen Regionen zugutekamen.<\/p>\n
Zum Teil wird dies in Fach\u00f6ffentlichkeit auf eben die Ausgestaltung des Finanzausgleichs zur\u00fcckgef\u00fchrt, denn gerade f\u00fcr die steuerschwachen L\u00e4nder besteht aufgrund der starken Nivellierungswirkung des bundesstaatlichen Finanzausgleichs kein Anreiz, die eigenen Steuereinnahmen zu erh\u00f6hen. Dies ist allgemein bekannt und gegenw\u00e4rtig auch wieder Gegenstand einer Klage der Geberl\u00e4nder Bayern und Hessen gegen die Ausgestaltung des L\u00e4nderfinanzausgleichs. Weniger bekannt sind hingegen weitere Implikationen des geltenden Finanzausgleichssystems, die in ihrer Wirkung auch die Konvergenz der Bundesl\u00e4nder hemmen k\u00f6nnen und die deswegen an dieser Stelle n\u00e4her dargelegt werden sollen.<\/p>\n
Anders als h\u00e4ufig angenommen, ist der Tarifverlauf des Finanzausgleichs als Gesamtsystem keineswegs symmetrisch angelegt. Betrachtet man die Verbleibsquoten beispielsweise bei der Einkommensteuer, so wird deutlich, dass \u201ereiche\u201c L\u00e4nder gegen\u00fcber \u201e\u00e4rmeren\u201c L\u00e4nder beg\u00fcnstigt sind; die Verbleibsquoten zus\u00e4tzlicher Steuereinnahmen liegen bei Ersteren in einer Gr\u00f6\u00dfenordnung von 20-25%, w\u00e4hrend bei Letzteren nur rund 10% der zus\u00e4tzlich erzielten Steuereinnahmen tats\u00e4chlich auch im Lande verbleiben. Noch h\u00f6her (bis zu 35%) sind die Verbleibsquoten bei L\u00e4ndern, die in etwa eine durchschnittliche Steuerkraft aufweisen. W\u00e4hrend die niedrigen Verbleibsquoten bei den \u00e4rmeren L\u00e4nder dabei unvermeidbare Folge der vom Gesetzgeber gewollten starken Nivellierung des Finanzausgleichs ist, sind die hohen Verbleibsquoten bei den finanzst\u00e4rkeren L\u00e4ndern offenkundig ein Ergebnis g\u00fcnstiger Verhandlungsf\u00fchrung dieser L\u00e4nder, denn angemessen w\u00e4re ein weitgehend symmetrischer Tarifverlauf gewesen. N\u00e4heres Hinsehen zeigt, dass zwar im L\u00e4nderfinanzausgleich im engeren Sinne tats\u00e4chlich ein weitgehend symmetrischer Tarifverlauf vorhanden ist; beim vorgelagerten Umsatzsteuervorwegausgleich wie auch bei der Verteilung erg\u00e4nzender Bundesmittel an finanzschwache L\u00e4nder aber sind die steuerstarken L\u00e4nder mit Blick auf die Verbleibsquoten beg\u00fcnstigt: Da sie weder Umsatzsteuererg\u00e4nzungsanteile noch Fehlbetrags-Bundeserg\u00e4nzungszuweisungen erhalten, deren H\u00f6he an die Steuer- bzw. Finanzkraft gekoppelt ist, ist auch die \u201eTransferentzugsrate\u201c bei diesen L\u00e4ndern ann\u00e4hernd Null. Betrachtet man alle drei Stufen des Finanzausgleichs gemeinsam, so ergeben sich daher die oben verbal dargestellten Tarifverl\u00e4ufe.<\/p>\n
Da Steuermehreinnahmen in den reicheren L\u00e4ndern deren verbleibendes Steueraufkommen somit st\u00e4rker erh\u00f6hen, folgt zun\u00e4chst, dass hier der Anreiz zur \u201ePflege der eigenen Steuerquellen\u201c h\u00f6her ist als bei den finanzschw\u00e4cheren L\u00e4ndern. Gleichzeitig hat dies aber auch zur Folge, dass zus\u00e4tzliche Steuereinnahmen in st\u00e4rkerem Ma\u00dfe daf\u00fcr genutzt werden k\u00f6nnen, weitere wachstumsf\u00f6rdernde Ma\u00dfnahmen zu finanzieren. Prinzipiell ist damit ein Mechanismus installiert, der zu einer st\u00e4rkeren Divergenz der Bundesl\u00e4nder beitragen kann: Reichere L\u00e4nder haben zumindest das Potential, auch k\u00fcnftig h\u00f6here Wachstumsraten des Bruttoinlandsprodukts (und damit h\u00f6here Steuereinnahmen) zu erzielen als \u00e4rmere L\u00e4nder.<\/p>\n
Zweiter Punkt ist, dass der Finanzausgleich von der Vorstellung eines in allen L\u00e4ndern identischen Pro-Kopf-Bedarfs an \u00f6ffentlichen Mitteln ausgeht. Dies mag bei einer Vielzahl \u00f6ffentlich bereitgestellter G\u00fcter auch ein angemessener Verteilungsma\u00dfstab sein. Allerdings m\u00fcssen die L\u00e4nder (bzw. ihre Kommunen) zu einem erheblichen Teil auch Aufgaben finanzieren, die negativ mit der jeweiligen Wirtschaftskraft korreliert sind: Dies gilt zumindest in der Tendenz f\u00fcr Ausgaben der Arbeitsmarktpolitik, eine Reihe von sozialpolitischen Ausgaben (Sozialleistungen nach SGB II und SGB XII; Wohngeld; BaF\u00d6G u.a.) sowie f\u00fcr Ausgaben der regionalen Wirtschaftsf\u00f6rderung. Hier erfolgt zwar gemeinhin eine Finanzierungsbeteiligung des Bundes; dennoch kann davon ausgegangen werden, dass gerade die wirtschaftsschw\u00e4cheren L\u00e4nder (bzw. deren Gemeinden) in st\u00e4rkerem Ma\u00dfe mit diesen Ausgaben belastet sind. Die Bedarfe sind insoweit nicht unbedingt gleich \u00fcber die L\u00e4nder verteilt, sondern in den wirtschaftsschw\u00e4cheren L\u00e4ndern u.U. h\u00f6her als in den wirtschaftsst\u00e4rkeren L\u00e4ndern. Folge ist, dass f\u00fcr sonstige Aufgaben \u2013 und dazu z\u00e4hlen dann wiederum insbesondere auch Ausgaben f\u00fcr wachstumspolitische Zielsetzungen \u2013 dann weniger Mittel zur Verf\u00fcgung stehen, was f\u00fcr sich genommen ebenfalls konvergenzhemmend wirken kann.<\/p>\n
Bei den anstehenden Verhandlungen zur Neugestaltung der f\u00f6deralen Finanzbeziehungen sollte versucht werden, f\u00fcr die genannten Probleme eine L\u00f6sung zu finden: Denkbar sind zum einen eine st\u00e4rkere \u00dcbernahme bundesgesetzlich veranlasster Sozialausgaben durch den Bund (was zu einer Entlastung insbesondere der wirtschaftsschw\u00e4cheren Bundesl\u00e4nder und ihrer Kommunen f\u00fchren d\u00fcrfte, allerdings vermutlich zu einer Neubestimmung auch der vertikalen Steuerverteilung Anlass geben wird) sowie eine \u00dcberpr\u00fcfung des Finanzbedarfs der Bundesl\u00e4nder (beispielsweise durch Einbeziehung weiterer Indikatoren statt lediglich der Einwohnerzahl). Zum anderen ist aber auch zu \u00fcberlegen, wie der Tarifverlauf des Finanzausgleichs anreizkompatibler und vor allem symmetrischer ausgestaltet werden kann; dies erfordert zumindest eine Einbeziehung auch des Umsatzsteuervorwegausgleichs (der derzeit als Instrument der Steuer\u201czuteilung\u201c und nicht der Steuer\u201cverteilung\u201c angesehen wird) in die anstehenden Reform\u00fcberlegungen. Hierzu gibt es inzwischen in der Wissenschaft ja schon eine ganze Reihe von Vorschl\u00e4gen. Auch wenn diese nur teilweise die hier genannten Probleme aufgreifen, w\u00e4re die Politik von Bund und L\u00e4ndern gut beraten, die Reform der f\u00f6deralen Finanzbeziehungen nicht allein unter Verteilungsaspekten zu sehen, sondern zu versuchen, ein in sich konsistentes und Effizienz\u00fcberlegungen eher gen\u00fcgendes System an die Stelle der bisherigen Regelungen zu setzen.<\/p>\n