Die Weichen f\u00fcr die Europ\u00e4ische Bankenunion sind gestellt. Was im Sommer 2012 mit der erstmaligen Pr\u00e4sentation der Pl\u00e4ne f\u00fcr eine Bankenunion durch die Kommission der Europ\u00e4ischen Union begann, hat Formen und Inhalte angenommen. Seit Ende 2013 steht ein gro\u00dfer Teil des Rechtsrahmens, wenngleich noch wichtige Details offen sind, die noch vor den EU-Wahlen gekl\u00e4rt sein sollen. Es liegt nahe, nach Hintergr\u00fcnden und Inhalten der Bankenunion zu fragen, die Konsequenzen f\u00fcr die Genossenschaftsbanken \u2013 eine dezentral organisierte Gruppe regional t\u00e4tiger Banken \u2013 zu pr\u00fcfen sowie daraus den aktuellen Status der EU-Integrationsprinzipien abzuleiten.<\/p>\n
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Hintergr\u00fcnde \u00c2\u00a0der Bankenunion<\/b><\/p>\n
Die Europ\u00e4ische Bankenunion hat ihre Wurzeln in der globalen Finanzmarktkrise 2007 ff in Kombination mit der Verschuldungskrise mehrerer Euro-Staaten. Zielsetzung war nicht nur die Erh\u00f6hung der Stabilit\u00e4t des Finanzsystems in einem Umfeld unterschiedlich strenger nationaler Bankenaufsichts- und Regulierungsstandards. Deutlich weitergehender war die Absicht, sch\u00e4dliche Verbindungslinien zwischen der Solvenz von Staaten und Problemen im Bankensystem zu durchtrennen. Solche entstehen durch steigende Risiken in den Bankbilanzen durch erh\u00f6hte Ausfallrisiken von Staatsanleihen ebenso wie durch die Too-big-to-fail-Problematik, die staatliche Rettungsma\u00dfnahmen mit den entsprechenden budget\u00e4ren Konsequenzen nach sich zieht. In der Euro-W\u00e4hrungsunion wurden diese Zusammenh\u00e4nge aus den bekannten Gr\u00fcnden zu einem schwerwiegenden Problem.<\/p>\n
Zur Absicherung der W\u00e4hrungsunion kam nun also die Bankenunion auf den europ\u00e4ischen Verhandlungstisch, deren Aufgabe es sei, den \u201eTeufelskreis\u201c zu zerschlagen. \u201eEine W\u00e4hrungsunion braucht eine Bankenunion\u201c wurde durch konsequente Wiederholung selbsterkl\u00e4rend: \u201eEs w\u00e4re eine Fehleinsch\u00e4tzung, zu glauben, eine W\u00e4hrungsunion k\u00f6nne langfristig ohne Bankenunion funktionieren.\u201c (Yves Mersch, Direktoriumsmitglied der EZB) oder \u201eOhne Bankenunion k\u00f6nnen wir das \u00f6ffentliche Vertrauen nicht zur\u00fcckgewinnen, M\u00e4rkte nicht beruhigen und keine nachhaltige Entwicklung der Wirtschaft garantieren.\u201c (Martin Schulz, Pr\u00e4sident des EU-Parlaments).<\/p>\n
Mit der eingeschlagenen Strategie und ihrer Kommunikation wurde und wird nicht nur vernachl\u00e4ssigt, dass es letztlich die Anreizstrukturen in der W\u00e4hrungsunion mit ihren heterogenen Mitgliedern waren, die zu den Problemen gef\u00fchrt haben, sondern auch dass der unmittelbare Korrekturmechanismus in der Einhaltung der finanzpolitischen Regeln der W\u00e4hrungsunion besteht. Deren verloren gegangene Glaubw\u00fcrdigkeit erfordert freilich eine deutliche H\u00e4rtung entsprechender Regeln, die heute weit in die Richtung einer bislang nicht akzeptierten Politischen Union gehen w\u00fcrde. Wieder einmal wurde der politische Konsens in der Vorw\u00e4rts-Strategie einer weiteren Vergemeinschaftung auf EU-Ebene gefunden.<\/p>\n
Inhalte der Bankenunion<\/b><\/p>\n
Denn zweifellos beinhaltet die Bankenunion eine Kompetenzverlagerung zu EU-Institutionen und zwar in allen ihren Elementen. Sie besteht aus vier S\u00e4ulen, die hier nur ansatzweise dargestellt werden k\u00f6nnen.<\/p>\n
Der aktuelle Stand ist, dass ab 2015 nationale Abwicklungsfonds aufzubauen sind. Bis 2026 soll aus diesem Netzwerk nationaler Fonds (nationale Kammern) durch eine schrittweise Zusammenlegung ein europ\u00e4ischer Bankenabwicklungsfonds entstehen. Im Januar 2016 soll der Bail-In-Mechanismus in Form einer Haftungskaskade in Kraft treten: Nach einem Bail-in-Beschluss folgt die Investoren- und Sparerhaftung (8% der Bankschulden sind durch Aktion\u00e4re, Gl\u00e4ubiger und Sparer \u00fcber 100 000,- Euro aufzubringen), anschlie\u00dfend wird der SRM-Fonds herangezogen. Sollten seine Mittel nicht ausreichen, sind die Steuerzahler der betroffenen Mitgliedsstaaten am Zug und \u00fcberstiegen die Anforderungen deren Tragf\u00e4higkeit k\u00f6nnen ESM-Mittel beantragt werden. Bislang ist nicht nur die rechtliche Grundlage in Diskussion, sondern auch, wer letztlich die Entscheidung \u00fcber die Sanierung oder Abwicklung einer notleidenden Bank trifft (Ministerrat oder Kommission). Letztlich entsteht durch dieses Regulierungsinstrument eine Ver\u00e4nderung der Anreizstruktur f\u00fcr Banken und f\u00fcr Investoren, neue Haftungsrisiken und Transferbeziehungen zwischen den Banken Eurolands und eine Subventionierung risikoaffiner Banken werden geschaffen. Wie stark diese Effekte sein werden, h\u00e4ngt von der konkreten Ausgestaltung ab.<\/p>\n
Institutssicherung der Genossenschaftsbanken<\/b><\/p>\n
Auch f\u00fcr die deutschen Genossenschaftsbanken wird die Europ\u00e4ische Bankenunion neue Rahmenbedingungen mit sich bringen. Daher gilt es einige empirische und organisatorische Fakten in Erinnerung zu rufen. Erstens waren es nicht die Genossenschaftsbanken, die zur Finanzmarktkrise beigetragen hat. Zweitens ist ihr Gesch\u00e4ftsmodell ein regional orientiertes sowie risikoaverses, die einzelnen Institute haben keinen direkten Zugang zum Finanzmarkt und sind nicht systemrelevant (was jedoch f\u00fcr die genossenschaftlichen Zentralbanken gilt). Drittens besteht ein markantes Detail der genossenschaftlichen Risiko-Governance darin, gruppenintern Schieflagen einzelner Banken von vorneherein zu verhindern oder zu l\u00f6sen, was den organisatorischen Prinzipien von Unternehmensnetzwerken in Kombination mit der genossenschaftlichen Selbsthilfe entspricht. Institutionalisiert ist dies durch die Sicherungseinrichtung des BVR, eine durch die Genossenschaftsbanken und Verbundunternehmen mit risikoabh\u00e4ngigen Beitr\u00e4gen finanzierte Institutssicherung, die seit 1934 nicht nur eine Sicherung der Einlagen und Inhaberschuldverschreibungen ihrer Kunden ohne Obergrenze bedeutete, sondern auch sicherstellen konnte, dass keine Bank je insolvent wurde. Diese genossenschaftliche Institutssicherung hat also einen pr\u00e4ventiven Schwerpunkt (vgl. zum Statut der Sicherungseinrichtung:http:\/\/www.bvr.de\/p.nsf\/D12E0EC06274EAABC1256F7A00358C38\/$FILE\/Statut-dt-RZ_130112_DS.pdf<\/a>).<\/p>\n Die Beibehaltung dieses erfolgreichen Modells in der Europ\u00e4ischen Bankenunion war alles andere als selbstverst\u00e4ndlich und ist durch konsequente Informations- und Interventionsaktivit\u00e4ten auf der Ebene der nationalen und europ\u00e4ischen Politikebene weitgehend gelungen. Dennoch birgt die Europ\u00e4ische Bankenunion nach wie vor Gefahren f\u00fcr das Gesch\u00e4ftsmodell der Genossenschaftsbanken, die einer Regulierung entstammen, deren Entwicklung nicht prim\u00e4r die Genossenschaftsbanken im Auge hatte.<\/p>\n Gesch\u00e4ftsmodell verstanden<\/b><\/p>\n Es ist wichtig, sich zu vergegenw\u00e4rtigen, dass die Institutssicherung der deutschen Genossenschaftsbanken auf der Pr\u00e4vention beruht. Sie ist nach harten Verhandlungen nun eine anerkannte Form der Einlagensicherung, muss jedoch nach den neuen europ\u00e4ischen Regeln \u201eumgebaut\u201c werden. Letztere beinhalten zus\u00e4tzliche Auflagen f\u00fcr die Mitglieder der Sicherungseinrichtungen (Zusagen aus dem Garantieverbund) und f\u00fcr diese selbst (Stresstest zwecks Pr\u00fcfung der Leistungsf\u00e4higkeit, Einhaltung von EBA-Guidelines, keine Unterschreitung von 25% der DGS-Fondsmittel). Ihre Anerkennung bedeutet jedoch, dass die Besonderheiten des genossenschaftlichen Gesch\u00e4ftsmodells verstanden wurden, was auf der EU-Ebene in der Vergangenheit nicht immer der Fall war. Die Akzeptanz der Sicherungseinrichtung ist zus\u00e4tzlich damit verbunden, dass in der 1. S\u00e4ule der Bankenunion (Kapitalanforderungen) f\u00fcr genossenschaftliche Verbundbeteiligungen eine Nullgewichtung (Forderungen innerhalb der genossenschaftlichen Gruppe) bzw. deren Nichtabzug (Beteiligung einer Genossenschaftsbank an anderen Mitgliedern der Sicherungseinrichtung) akzeptiert wurde, also eine riskoad\u00e4quate Anerkennung genossenschaftstypischer Kapitalverflechtungen.<\/p>\n Pr\u00e4vention statt Abwicklung<\/b><\/p>\n Obwohl die Einlagensicherung und die Bankenabwicklung zwei getrennte Regulierungskreise darstellen, existieren gerade f\u00fcr Genossenschaftsbanken faktische Interdependenzen. Weder die Bankenabwicklung selbst noch ihre Mechanismen entsprechen dem Prinzip \u201ePr\u00e4vention statt Abwicklung\u201c. Nach aktuellem Verhandlungsstand, sind alle Banken in die Abwicklungsmechanismen einzubeziehen sowie zur Bef\u00fcllung des Abwicklungsfonds heranzuziehen. Bevor Ma\u00dfnahmen der Abwicklung nach europ\u00e4ischen Regeln gepr\u00fcft werden, muss zwar sichergestellt sein, dass nationale Ma\u00dfnahmen ergebnislos verlaufen sind. Nationale Beh\u00f6rden haben dabei auch die Rechtsform und die Mitgliedschaft in einem Institutssicherungssystem zu pr\u00fcfen sowie das Proportionalit\u00e4tsprinzip einzuhalten. Zus\u00e4tzlich sind zur Bemessung der Beitr\u00e4ge f\u00fcr den Abwicklungsfonds Kriterien zu ber\u00fccksichtige, die auch die Mitgliedschaft in einer Institutssicherungseinrichtung beinhalten. Dennoch bleibt die Tatsache, dass die bail-in-Mechanismen letztlich f\u00fcr b\u00f6rsennotierte Gro\u00dfbanken konstruiert wurden, jedoch auch auf kleine und mittlere Banken mit abweichendem Risikoprofil und pr\u00e4ventiver Eigeninitiative angewendet werden. Auch sie m\u00fcssen bail-in-f\u00e4hige Anleihen vorhalten, deren H\u00f6he die Abwicklungsbeh\u00f6rde festlegt, um eine Beteiligung der Gl\u00e4ubiger sicherzustellen. In Eigenkapital umwandelbare Passiva m\u00fcssen jedoch h\u00f6her verzinst werden, was dazu f\u00fchren kann, dass gerade in einem Niedrigzinsumfeld die Ertragslage der Genossenschaftsbanken unverh\u00e4ltnism\u00e4\u00dfig beeintr\u00e4chtigt wird. Dies alles gilt vor dem Hintergrund, dass die Inanspruchnahme von SRM-Mittel durch Genossenschaftsbanken sehr unwahrscheinlich ist.<\/p>\n Zentrale Anziehungskraft<\/b><\/p>\n Nur vier Banken aus der genossenschaftlichen BankenGruppe werden zuk\u00fcnftig direkt durch die EZB beaufsichtigt werden. Dennoch ist im Auge zu behalten, dass in den einheitlichen Aufsichtsmechanismus alle anderen mit einbezogen sind und Rahmenvorgaben auch die Aufsichtsstandards der national beaufsichtigten Banken beeinflussen werden. Zus\u00e4tzlich werden Auskunfts- und Berichtspflichten der kleinen und mittleren Banken, also die B\u00fcrokratiekosten der Bankenregulierung steigen. Auszuschlie\u00dfen ist es nicht, dass auf diese Weise Standards f\u00fcr systemrelevante Banken in Ans\u00e4tzen auch auf jene \u00fcbertragen werden, die es nicht sind oder dass zus\u00e4tzliche Banken als systemrelevant erkl\u00e4rt werden. Offen geblieben ist bisher auch die Finanzierung der EZB-Aufsicht, die in K\u00fcrze vorgestellt werden soll. Nicht nur Doppelgleisigkeiten der nationalen und EU-Bankenaufsicht gilt es zu vermeiden, sondern auch eine zus\u00e4tzliche finanzielle Belastung der Banken durch die Finanzierung\u00c2\u00a0 der operativen Regulierungskosten. Beides kann jedoch aufgrund der bisherigen Erfahrungen mit der EU-Integrationspolitik nicht ausgeschlossen werden.<\/p>\n Ein ern\u00fcchterndes Fazit: EU-Integrationsprinzipien<\/b><\/p>\n Die Betrachtung der Betroffenheit der deutschen Genossenschaftsbanken durch die Europ\u00e4ische Bankenunion demonstriert zwei Erkenntnisse. Erstens sind die eigentlichen Motive f\u00fcr eine Bankenunion, n\u00e4mlich eine strengere Regulierung systemrelevanter Banken und risikoreicher Gesch\u00e4ftsmodelle, die zur Finanzkrise beigetragen haben sowie die L\u00f6sung der Too big to fail-Problematik im Zuge der Verhandlungen und Konkretisierung in den Hintergrund getreten, w\u00e4hrend deren Eigendynamik einen umfangreichen Vergemeinschaftungsschritt entstehen liess. Zweitens hat sich herausgestellt, mit welchen Mechanismen die EU-Integration heute fortschreitet, die abschie\u00dfend als zw\u00f6lf EU-Integrationsprinzipien formuliert werden sollen:<\/p>\n (1)Fehlentwicklungen werden ohne Ber\u00fccksichtigung ihrer Ursachen konsequent f\u00fcr eine Vertiefung der Integration genutzt, wo immer sich eine M\u00f6glichkeit daf\u00fcr bietet. (2) Politisch konstruierte Integrationsschritte dominieren die Vertiefungsprozesse. (3) Die Vielfalt nationaler L\u00f6sungen mit ihrer Pfadabh\u00e4ngigkeit wird auch in jenen Bereichen kaum akzeptiert, die eine vollst\u00e4ndige Vergemeinschaftung nicht erfordern. (4) Im Verhandlungsprozess gelingen jedoch Sonderregelungen, sofern sie mit konsequenter Beharrlichkeit verfolgt werden. (5) Ein Wettbewerb von Gesch\u00e4ftsmodellen und Regulierungsregimen wird nicht akzeptiert. (6) Es kommt zu einer Ausweitung institutionalisierter Transfermechanismen und Elementen gemeinsamer Haftung. (7) Ma\u00dfnahmen der institutionalisierten Vergemeinschaftung, der Schaffung zus\u00e4tzlicher Organe und Einrichtungen, der Zentralisierung gewinnen immer mehr Vorrang vor der Vereinbarung gemeinsamen Standards f\u00fcr nationale Organe. (8) Die \u00dcberfrachtung von EU-Organen mit zus\u00e4tzlichen, auch nicht-kompatiblen, Aufgaben korrespondiert mit der Kompetenzverlagerung (s. EZB als Notenbank und Aufsichtsorgan). (9) Ein zunehmender Staatseinfluss dr\u00e4ngt private L\u00f6sungen in den Hintergrund (10) Eine Zunahme der EU-B\u00fcrokratie mit den damit verbundenen Kosten ist nicht zu \u00fcbersehen. (11) Sie wirkt sich auf zahlreiche private Wirtschaftssubjekte als \u00dcberregulierung aus. (12) Die Gemeinschaft belastende Altlasten aus fehlerhaften Integrationsschritten sowie sch\u00e4dliche Anreize f\u00fcr Private und Mitgliedsstaaten, die durch zus\u00e4tzliche Integrationsschritte geschaffen werden und die z.B. zu Moral Hazard f\u00fchren, werden mit einer bemerkenswerten Konsequenz vernachl\u00e4ssigt.<\/p>\n Diese Prinzipien sollten Anlass zum Nachdenken geben, besagen sie doch, dass aus vergangenen Integrationsfehlern wenig gelernt wurde.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Die Weichen f\u00fcr die Europ\u00e4ische Bankenunion sind gestellt. Was im Sommer 2012 mit der erstmaligen Pr\u00e4sentation der Pl\u00e4ne f\u00fcr eine Bankenunion durch die Kommission der … <\/p>\n