\u201eNicht st\u00e4ndiger Kampf ist das Kennzeichen gesunden Wettbewerbs, sondern die Vielfalt.\u201c (Michael Rothschild)<\/p><\/blockquote>\n
Die Europ\u00e4ische Union ist in keiner guten Verfassung, weder wirtschaftlich noch politisch. Schon seit langem lahmt das wirtschaftliche Wachstum. Das gilt f\u00fcr das Zentrum und noch mehr f\u00fcr die Peripherie. Der Wohlstand der Mitgliedsl\u00e4nder entwickelt sich wieder auseinander. Von Konvergenz ist wenig zu sehen. Die Arbeitslosigkeit erreicht immer neue H\u00f6chstst\u00e4nde. Vor allem in S\u00fcdeuropa verliert die Jugend gerade ihre Zukunft. Die Armut erreicht immer \u00f6fter die Mittelschicht. Das gilt nicht nur f\u00fcr die akuten Krisenstaaten in der Eurozone. \u00dcber allem schwebt weiter das Damoklesschwert eines kollabierenden Euros. Das w\u00e4re der \u00f6konomische und politische Super-GAU f\u00fcr die Europ\u00e4ische Union. Kein Wunder, dass die Zustimmung der B\u00fcrger zu \u201emehr\u201c Europa schwindet. Die Zahl derer steigt stetig, f\u00fcr die noch mehr \u201eBr\u00fcssel\u201c ein Albtraum ist. Nationale, regionale und lokale Belange dominieren wieder. Die Frage, welche Ebene in Europa was zu sagen hat, wird immer \u00f6fter gestellt.<\/p>\n
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Europ\u00e4ische Kompetenzverteilung: Das Ideal<\/b><\/p>\n
Ein Baustein des wirtschaftlichen Aufschwungs in der Europ\u00e4ischen Union sind vertikal effizienter verteilte Kompetenzen. Die Theorie des fiskalischen F\u00f6deralismus[1]<\/a> versucht, ad\u00e4quate Handlungsanweisungen zu geben. Das Prinzip der Subsidiarit\u00e4t ist die popul\u00e4re Variante. In der Europ\u00e4ischen Union spielt dieses Prinzip eine gro\u00dfe Rolle, zumindest auf dem Papier. Die Idee ist einfach. Danach sollte in der Europ\u00e4ischen Union diejenige staatliche Ebene wirtschaftspolitisch aktiv werden, die es am besten kann. Das klingt einfacher als es ist. Eigentlich m\u00fcssen subsidi\u00e4re Aktivit\u00e4ten an zwei Bedingungen gekn\u00fcpft werden. Zun\u00e4chst muss gekl\u00e4rt werden, ob \u00fcberhaupt staatlicher Handlungsbedarf besteht. Das ist nur dann der Fall, wenn staatliche L\u00f6sungen marktlichen tats\u00e4chlich \u00fcberlegen sind. Erst dann kann entschieden werden, auf welcher Ebene der Staat t\u00e4tig werden sollte: Gemeinde, Region, Land oder Europ\u00e4ische Union. Der erste Schritt wird meist nicht wirklich ernst genommen, auch nicht in der Europ\u00e4ischen Union.<\/p>\n Die Europ\u00e4ische Union interpretiert den Grundsatz der Subsidiarit\u00e4t auf eine eigenwillige Art und Weise. Es gibt parallele Zust\u00e4ndigkeiten von EU-Kommission und Mitgliedsl\u00e4ndern f\u00fcr die Industrie-, Koh\u00e4sions- und Forschungspolitik sowie f\u00fcr die Entwicklungszusammenarbeit. Allerdings hat die EU-Kommission die explizite Befugnis, auf dem weiten Feld des Sozialen harmonisierte Mindeststandards festzulegen. In der wichtigen Lohn- und Tarifpolitik hat die EU-Kommission aber nichts zu sagen. Dort bestimmen allein die Mitgliedsl\u00e4nder. Schlie\u00dflich existieren konkurrierende Zust\u00e4ndigkeiten von EU-Kommission und den Mitgliedstaaten, wenn es um Regelungen des Binnenmarktes und das weite Feld der Wirtschafts- und Sozialpolitik geht. Bei Lichte betrachtet folgt die Europ\u00e4ische Union keinem stringenten Konzept der klaren Zuordnung von Kompetenzen. Unterschiedliche nationale Pr\u00e4ferenzen, wirtschaftliche St\u00e4rke der L\u00e4nder und politischer Kuhhandel sind die Treiber der vertikalen Kompetenzverteilung.<\/p>\n Der in der Bev\u00f6lkerung weit verbreitete Eindruck ist richtig: In der Europ\u00e4ischen Union sind die Kompetenzen vertikal nicht effizient verteilt. Das Prinzip der Subsidiarit\u00e4t steht immer \u00f6fter Kopf[2]<\/a>. Auf welcher staatlichen Ebene wirtschaftspolitische Kompetenzen angesiedelt werden sollen, l\u00e4sst sich grob an zwei Indikatoren festmachen: Spillover-Effekte und Gr\u00f6\u00dfenvorteile staatlicher Aktivit\u00e4ten einerseits, Heterogenit\u00e4t individueller Pr\u00e4ferenzen[3]<\/a> und Lernen von den Besten[4]<\/a> andererseits. Wenn sich wirtschaftspolitisches Tun nicht nur auf eine Region oder ein Land auswirkt, sondern regionen- und l\u00e4nder\u00fcbergreifende Effekte verursacht, spricht vieles daf\u00fcr, diese Aktivit\u00e4ten st\u00e4rker zu zentralisieren. St\u00e4rker dezentrale L\u00f6sungen sind angesagt, wenn die B\u00fcrger in den Regionen und L\u00e4ndern sehr heterogene wirtschaftspolitische Pr\u00e4ferenzen haben. Die Meinungsverschiedenheiten k\u00f6nnen sich darin \u00e4u\u00dfern, dass sie wirtschaftspolitische Ziele unterschiedlich gewichten. Es ist aber auch denkbar, dass sie auf alternative Mittel setzen, um bestimmte wirtschaftspolitische Ziele zu erreichen.<\/p>\n Der Quadrant im Nord-Westen zeigt an, dass es Politikbereiche gibt, bei denen eine Zentralisierung sinnvoll erscheint. Einerseits wirken sich die politischen Aktivit\u00e4ten auf die gesamte Europ\u00e4ische Union aus, andererseits werden sie wenig kontrovers beurteilt. Die Handels- und auch die Wettbewerbspolitik fallen in diese Kategorie. Das gilt auch f\u00fcr die Umweltpolitik, wenn die Umweltsch\u00e4den europaweit streuen. Eine dezentrale Politik ist dagegen sinnvoll, wenn die Umwelt national oder regional belastet wird. Im nord-\u00f6stlichen Quadranten liegen die Bereiche der Politik, bei denen eine st\u00e4rkere Zentralisierung zumindest riskant ist. Die Steuer- und Fiskalpolitik z\u00e4hlt dazu. Den Effizienzgewinnen eines Wettbewerbs auf diesem Feld und einer Z\u00e4hmung des Leviathans stehen negative distributive Effekte entgegen. Auch eine zentral organisierte Regional- und Strukturpolitik ist riskant. Wird sie zur inter-regionalen Umverteilung genutzt, ist eine zentrale Finanzierung sinnvoll. Dem stehen allokative Effizienzverluste einer meist wissensanma\u00dfenden, oft strukturkonservierenden Politik gegen\u00fcber.<\/p>\n Der Quadrant im S\u00fcd-Osten zeigt die Politikbereiche, bei denen eine st\u00e4rkere Zentralisierung sch\u00e4dlich ist. Positive Spillovers und Gr\u00f6\u00dfenvorteile sind selten, die Pr\u00e4ferenzen der Individuen streuen stark. Das trifft f\u00fcr die Politiken auf den Arbeitsm\u00e4rkten zu. Es gilt f\u00fcr die Lohn- und Tarif- aber auch f\u00fcr die Arbeitsmarktpolitik. Das war nicht immer so. Die Zeiten relativ homogener Arbeitsm\u00e4rkte sind allerdings schon seit l\u00e4ngerem Geschichte. Globalisierung und technischer Fortschritt haben die Arbeitsm\u00e4rkte stark heterogenisiert. Das gilt f\u00fcr Sektoren, Regionen und Qualifikationen. Eine Lohn- und Tarifpolitik, die alles \u00fcber einen Kamm schert, ist eindeutig kontraproduktiv. Notwendig sind dezentralere betriebliche und berufliche L\u00f6sungen. Auch die Arbeitsmarktpolitik ist kein geeigneter Kandidat f\u00fcr eine st\u00e4rkere europaweite Zentralisierung. Unser Wissen \u00fcber effiziente L\u00f6sungen ist auf diesem Felde eher bescheiden. Regional und national unterschiedliche arbeitsmarktpolitische Experimente verschaffen uns neue Erkenntnisse. Zentrale L\u00f6sungen w\u00fcrden sie versch\u00fctten.<\/p>\n Kompetenzverteilung in der EU: Die Realit\u00e4t<\/b><\/p>\n Wie Kompetenzen in Europa am besten vertikal verteilt werden sollten, h\u00e4ngt von der St\u00e4rke regionaler wirtschaftspolitischer Spillovers, staatlicher Gr\u00f6\u00dfenvorteilen, der Heterogenit\u00e4t individueller Pr\u00e4ferenzen und des institutionellen Wettbewerbs ab. Vor allem Globalisierung und technischer Fortschritt ver\u00e4ndern diesen Zielkonflikt laufend. Sinkende Kosten wirtschaftlicher Transaktionen tragen mit dazu bei, dass L\u00e4nder wirtschaftlich immer st\u00e4rker miteinander verwoben sind. Ob sie den (koordinierten) wirtschaftspolitischen Handlungsbedarf erh\u00f6hen, ist eher fraglich. Unstrittig ist allerdings, dass die Pr\u00e4ferenzen der B\u00fcrger in der Europ\u00e4ischen Union heterogener geworden sind. Die anhaltende Diskussion um die \u201e4 Welten des Kapitalismus\u201c[5]<\/a> zeigt, die B\u00fcrger wollen keine einheitliche Wirtschafts- und Sozialpolitik in Europa. Die verschiedenen Erweiterungsrunden der Europ\u00e4ischen Union scharen immer unterschiedlichere Interessen unter einem gemeinsamen Dach. Dezentrale L\u00f6sungen sind die ad\u00e4quate Antwort auf die gr\u00f6\u00dfere Heterogenit\u00e4t. L\u00e4nder und Regionen fordern mehr wirtschaftliche und politische Eigenst\u00e4ndigkeit.<\/p>\n In der Europ\u00e4ischen Union ist davon wenig zu sp\u00fcren. Der Prozess der Zentralisierung ist weiter in vollem Gang[6]<\/a>. Ein Blick auf die Entwicklung seit den R\u00f6mischen Vertr\u00e4gen bis Mitte der 00er Jahre zeigt ein klares Bild[7]<\/a>. Der Trend zur Zentralisierung ist ungebrochen. In keinem einzigen Politikbereich sind in dieser Zeit auch nur ansatzweise Kompetenzen zur\u00fcckverlagert worden. \u00dcberall gibt es nur eine Richtung: Mehr Europa, mehr Zentralisierung. Das ist verwunderlich. Immerhin hat es in den letzten 50 Jahren einen Wechsel in der Integrationsstrategie gegeben. Die urspr\u00fcngliche Ansicht, M\u00e4rkte \u201evon oben\u201c zu integrieren, ist krachend gescheitert. Das beste Beispiel ist die uns\u00e4gliche Agrarpolitik. Mit dem \u201eBinnenmarktprojekt 92\u201c hat man daraus die Lehren gezogen. Eine Integration \u201evon unten\u201c sollte helfen, die M\u00e4rkte zu \u00f6ffnen. Der daraus erwachsende Standortwettbewerb sollte Europa wettbewerbsf\u00e4higer machen. Mit der \u201eLissabon-Strategie\u201c wollte man weiter auf diesem Weg voranschreiten und Europa zur wettbewerbf\u00e4higsten Region der Welt machen. Gelungen ist das nicht.<\/p>\n Auch wenn es auf den ersten Blick nicht so aussieht, mit der \u201eLissabon-Strategie\u201c wurden die Weichen f\u00fcr einen anderen ordnungspolitischen Kurs in der Europ\u00e4ischen Union gestellt. Das camouflierende zentralisierende Instrument in der sogenannten \u201eEurop\u00e4ischen Besch\u00e4ftigungsstrategie\u201c ist die \u201eOffene Methode der Koordinierung\u201c. EU-Kommission, Europ\u00e4ischer Rat, Mitgliedsl\u00e4nder und Ministerrat setzen einen Prozess in Gang, der dezentrale Reformen auch dort beg\u00fcnstigen soll, wo die Kompetenzen eindeutig bei den L\u00e4ndern liegen. Sie sollen voneinander lernen, wie sich Probleme am besten l\u00f6sen lassen. Ein institutioneller Wettbewerb kommt in Gang. Das ist gut so. Was M\u00e4rkte scheinbar nicht leisten, soll die \u201eOffene Methode der Koordinierung\u201c schaffen. Dieser Weg hat allerdings mehr als nur einen Sch\u00f6nheitsfehler. Die beteiligten Ebenen und relevanten Interessengruppen geben gemeinsame Ziele und Handlungsempfehlungen vor. Damit ist der Weg zu mehr Harmonisierung und Zentralisierung in der Europ\u00e4ischen Union aber vorgezeichnet. Vor allem die EU-Kommission versucht, mit diesem Instrument auch auf den Feldern aktiv zu werden, auf denen sie keine Kompetenzen hat.<\/p>\n Mit der neuen Strategie \u201eEuropa 2020\u201c wird die geplante ordnungspolitische Zeitenwende offenkundig. Nicht mehr die Vielfalt, die Einheit steht seither im Zentrum. Die Philosophie des \u201eBinnenmarktes 92\u201c hat ausgedient. Der Standortwettbewerb wird aufs Abstellgleis geschoben. Die Fata Morgana eines einheitlichen \u201eEurop\u00e4ischen Sozialmodells\u201c steht nun im Mittelpunkt. Der Prozess der Zentralisierung in der Europ\u00e4ischen Union soll weiter vorangetrieben, irreversible Fakten geschaffen werden. Die EU-Kommission hat schon angek\u00fcndigt, auf den Feldern der Erziehung, Umwelt und Sozialer Koh\u00e4sion mehr Einfluss zu nehmen. Die \u201eOffene Methode der Koordinierung\u201c[8]<\/a> ist das pr\u00e4ferierte Instrument, sie soll mehr Biss erhalten. Klarere Zielvorgaben durch Rat und Kommission, mehr politische Kontrolle und handfeste Sanktionen sind die Elemente der neuen Strategie. Der Einfluss der Mitgliedsl\u00e4nder soll begrenzt werden. Die L\u00e4nder sollen faktisch noch mehr Kompetenzen an Br\u00fcssel abtreten. Das Prinzip der Subsidiarit\u00e4t wird weiter ausgeh\u00f6hlt, ein neuer intensiver Zentralisierungsschub steht bevor.<\/p>\n Die Finanz- und Euro-Krise hat die zentralistischen Tendenzen weiter verst\u00e4rkt. Es ist dennoch strittig, ob diese Entwicklung nachhaltig ist. Die Europ\u00e4ische Union ist weit davon entfernt, ein einziges \u201eSozialmodell\u201c zu haben. Europa ist vielf\u00e4ltiger, die Pr\u00e4ferenzen streuen breit. Es lassen sich mindestens vier verschiedene \u201eWelten des Sozialstaates\u201c[9]<\/a> erkennen. Sie unterscheiden sich darin, wie sie den Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung l\u00f6sen. Die L\u00e4nder der angels\u00e4chsischen Welt legen mehr Wert auf allokative Effizienz und gewichten die distributive Seite weniger stark. In der kontinentalen Welt ist es gerade umgekehrt. Weder effizient noch \u201egerecht\u201c geht es in den L\u00e4ndern der mediterranen Welt zu. Auf beiden Feldern erfolgreich sind die L\u00e4nder der nordischen Welt. Sie sind allokativ relativ effizient und distributiv eher \u201egerecht\u201c. Zentralisiert die Kommission zu stark, kommt es unweigerlich zum Konflikt[10]<\/a> mit den L\u00e4ndern in den unterschiedlichen \u201eWelten des Sozialstaates\u201c. Das d\u00fcrfte die Zentralisierung bremsen.<\/p>\n Fazit<\/b><\/p>\n Es ist keine gute Idee, in Europa auf die zentralistische Karte zu setzen. An Zentralismus ist zwar der EU-Kommission und der B\u00fcrokratie in Br\u00fcssel gelegen, im Interesse der B\u00fcrger in Europa ist er allerdings nicht. Ein zentralistisch organisiertes Europa ist viel zu weit weg von den immer heterogeneren Pr\u00e4ferenzen der B\u00fcrger vor Ort. Die \u00f6konomischen Kraftwerke sind die Kommunen und Regionen. Sie m\u00fcssen den Kampf um international mobile Faktoren gewinnen. Dazu brauchen sie mehr, nicht weniger (wirtschafts-)politische Handlungsspielr\u00e4ume. Effiziente Ergebnisse sind aber nur zu erwarten, wenn auch in der Politik wieder gilt: Wer handelt, haftet auch. Das alles spricht f\u00fcr einen wettbewerblichen F\u00f6deralismus in Europa. Der ist aber nur m\u00f6glich, wenn die Kompetenzen vertikal klar zugewiesen sind und der inter-regionale finanzielle Ausgleich sich auf Notf\u00e4lle beschr\u00e4nkt. Eine Insolvenzordnung muss sicherstellen, dass in Europa auch L\u00e4nder, Regionen und Kommunen pleitegehen k\u00f6nnen. Dann hat Europa trotz des ungeliebten Euro eine Chance, in Frieden, Freiheit und Vielfalt zu \u00fcberleben.<\/p>\n Hinweis<\/strong><\/p>\n Der vorliegende Artikel ist eine Kurzfassung eines Beitrages, der im Heft 1 (2014) der \u201eWirtschaftspolitischen Bl\u00e4tter\u201c erschienen ist.<\/em><\/p>\n Fu\u00dfnoten<\/strong><\/p>\n [1]<\/a> Vgl. Oates, W. (1999), An essay on fiscal federalism, in: Journal of Economic Literature, 37 (1999), S. 1120-1149<\/p>\n [2]<\/a> Vgl. Klodt, H. (2013), Baustelle Europa \u2013 Subsidiarit\u00e4t als Konstruktionsprinzip,\u00c2\u00a0 in: Wirtschaftspolitische Bl\u00e4tter,\u00c2\u00a0 60 (2013), H. 2<\/p>\n<\/div>\n [3]<\/a> Vgl. Alesina, A. und R. Wacziarg (1999), Is Europe going too far? NBER-Working Paper 6883, Cambridge, MA; Klodt, H. (1999), Internationale Politikkoordination: Leitlinien f\u00fcr den globalen Wirtschaftspolitiker. Kieler Diskussionsbeitr\u00e4ge 343. Kiel<\/p>\n<\/div>\n [4]<\/a> Vgl. Schuster, T. und R.\u00c2\u00a0 Vaubel (1996): Europ\u00e4ische Sozialpolitik, in: Renate Ohr (Hrsg.), Europ\u00e4ische Integration<\/i>, Kohlhammer, S. 173-199.<\/p>\n<\/div>\n [5]<\/a> Vgl. Sapir, A. (2006): Globalization and the Reform of European Social Models, in: Journal of Common Market Studies<\/i>, Vol. 44, No. 2, S. 369-390.<\/p>\n<\/div>\n [6]<\/a> Vgl. Alesian, A., I. Angeloni und L. Schuhknecht (2005), What does the European Union do?, in: Public Choice, 123, S. 275 – 319<\/p>\n<\/div>\n [7]<\/a> Vgl. Hooghe, L. und G. Marks (2008), European Union?, in: West European Politics, 31:1 (2008), S. 115<\/p>\n<\/div>\n [8]<\/a> Vgl. Europ\u00e4ische Kommission (2001), Europ\u00e4isches Regieren \u2013 Ein Wei\u00dfbuch. Br\u00fcssel, S. 28<\/p>\n<\/div>\n![\"Koordination](\"\/wordpress\/bilder\/bertholdeuropa1.png\" "\\"Koordination")
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