Zweitens kommt es, im Schottland-Kontext allerdings weniger relevant, zu einer Seitw\u00e4rts<\/i>-Verlagerung zu privaten Akteuren wie multinationalen Konzernen und Nichtregierungsorganisationen. Die Internationalisierung von Unternehmen auf globalen M\u00e4rkten ist eine nat\u00fcrliche Folge der sich bietenden Marktchancen und tr\u00e4gt zu zunehmenden Wohlstand bei, sofern nicht die Kosten in Form zunehmender Ausweichm\u00f6glichkeiten bei Besteuerung und Regulierung diese Wohlstandsgewinne zunichtemachen (was seinerseits eine Verlagerung dieser Regierungskompetenz auf die supranationale Ebene bedingen kann). Die zunehmende Bedeutung von Nichtregierungsorganisationen erkl\u00e4rt sich u.a. aus dem Wunsch nach einer Entpolitisierung beispielsweise der Entwicklungshilfe, dem \u00dcberwinden von Glaubw\u00fcrdigkeitsproblemen, die staatliches Handeln mit sich bringen kann, sowie dem Einsparen von Transaktionskosten durch Spezialisierung (ironischerweise lassen sich \u00e4hnliche Argumente auch f\u00fcr das Entstehen der gerne verteufelten internationalen Rating-Agenturen machen).<\/p>\n
Schlie\u00dflich, drittens, und besonders relevant vor dem Hintergrund des Schottland-Referendums ist die St\u00e4rkung der subnationalen Ebene, also von Gemeinden. Kommunen, Regionen oder Provinzen. Insbesondere dann, wenn ein hoher Regelungs- und Steuerungsbedarf auf der supranationalen Ebene entsteht, entfernen sich die politischen Machtzentren und ihre Entscheidungen von den B\u00fcrgern und ihren spezifischen Bed\u00fcrfnissen. Die \u201eone-size-fits-all\u201c-Politik der supranationalen Ebene kann die lokalen Pr\u00e4ferenzen der W\u00e4hler kaum noch abbilden. In der Folge wird der Wunsch nach funktionierender Subsidiarit\u00e4t st\u00e4rker, also einer Hierarchisierung der Entscheidungskompetenz in einer Weise, die garantiert, dass stets die niedrigste politische Ebene, die eine Entscheidung gerade noch verzerrungsfrei treffen kann, diese Entscheidung auch tats\u00e4chlich trifft. So ist die Entfernung zwischen Entscheidungstr\u00e4ger und B\u00fcrger am geringsten und die erwartete Pr\u00e4ferenzverwirklichung am gr\u00f6\u00dften. Oder vereinfacht gesagt: die Qualit\u00e4tskontrolle schottischen Whiskys darf getrost in Schottland erfolgen, denn Br\u00fcssel hat in dieser Frage keine \u2013 wie auch immer geartete \u2013 \u00fcberlegene Regulierungs- oder Kontrollkompetenz. Umgekehrt ist es aber zweifellos ein Herzensanliegen der Schotten, die Kontrolle \u00fcber das traditionellste Produkt ihres Landes auszu\u00fcben. Subsidiarit\u00e4t f\u00fchrt somit zu politischer Legitimit\u00e4t und kann gleichzeitig die Akzeptanz h\u00f6herer Entscheidungsebenen bei grenz\u00fcberschreitenden Effekten st\u00e4rken, weil sie auf eben diese Effekte beschr\u00e4nkt bleibt.<\/p>\n
Konflikttheoretische \u00dcberlegungen<\/i><\/p>\n
Vor dem Hintergrund dieser \u00dcberlegungen stellen sich zwei wichtige Fragen: zu fragen ist zum einen, ob das Subsidiarit\u00e4tsprinzip tats\u00e4chlich in der gew\u00fcnschten Weise funktioniert, und zum anderen, inwieweit der Nationalstaat und seine Organe diese Entwicklung akzeptieren bzw. was passiert, wenn sie dies nicht tun. Beide Fragen sind eng miteinander verkn\u00fcpft. In der politischen Realit\u00e4t ist davon auszugehen, dass eine saubere Trennung der Zust\u00e4ndigkeiten der einzelnen Hierarchieebenen nicht erfolgt (und \u2013 pragmatisch betrachtet \u2013 wohl auch nicht erfolgen kann). Dieser Effekt wird noch dadurch verst\u00e4rkt, dass mit dem Nationalstaat eine Hierarchieebene existiert, die mit Verve ihr \u2013 aus Sicht der Global Governance-Theorie zunehmend zweifelhaftes \u2013 Existenzrecht verteidigt. Gerade f\u00fcr ethnisch, religi\u00f6s, sprachlich oder anderswie heterogene Staaten stellt dies eine gro\u00dfe Herausforderung dar, denn der R\u00fcckbezug auf das Regionale, der in vielen Gegenden der Welt sp\u00fcrbar ist, f\u00fchrt gerade hier zu einer besonders starken Abgrenzung der regionalen von den nationalen staatlichen Institutionen. Der allgemeine Trend zur Regionalisierung wird also gerade in diesen Staaten zu entsprechenden Forderungen nach Autonomie oder sogar Unabh\u00e4ngigkeit f\u00fchren.<\/p>\n
In Europa lassen sich entsprechende Entwicklungen an vielen Stellen zeigen, wobei die Heterogenit\u00e4t innerhalb der Nationalstaaten sehr unterschiedliche Dimensionen annehmen kann und das Bestreben nach Regionalisierung auch nicht immer eine unmittelbare Folge der wirtschaftlichen Globalisierung sein muss. Ein besonders offensichtliches Beispiel ist das ehemalige Jugoslawien, in dem die unterschiedlichen Volksgruppen zun\u00e4chst blutig ihre staatliche Unabh\u00e4ngigkeit erk\u00e4mpften, um dann schnellst m\u00f6glich Aufnahmeantr\u00e4ge bei der (supranationalen) EU zu stellen. \u00c4hnliche Entwicklungen kennzeichnen auch andere L\u00e4nder des ehemaligen Ostblocks, die nach dem Zusammenbruch des Sowjetreichs ihr Heil in Eigenst\u00e4ndigkeit und Freiheit suchten. In all diesen F\u00e4llen suchte eine \u2013 in sich jeweils recht homogene \u2013 Bev\u00f6lkerungsgruppe die Unabh\u00e4ngigkeit von \u00fcbergeordneten Autorit\u00e4ten oder gleichgeordneten, ihnen aber eigentlich \u201efremden\u201c (Zwangs-)Partnern, um die gemeinsamen gruppenspezifischen Teile der Pr\u00e4ferenzordnung besser abbilden zu k\u00f6nnen. Das Beispiel der Ukraine (aber im Prinzip auch der baltischen L\u00e4nder) mit seiner starken russischen Minderheit weist in eine \u00e4hnliche Richtung.<\/p>\n
Die Gefahren einer solchen Entwicklung sind dabei offensichtlich: der Versuch, die Freiheit und Selbstbestimmung einzelner Volksgruppen oder spezifischer Minderheiten zu unterdr\u00fccken, kann schnell zu offenen Konflikten, Revolten, B\u00fcrgerkriegen oder \u2013 im Falle einer eher asymmetrischen Machtkonstellation \u2013 Terrorismus f\u00fchren. Zwar mag wirtschaftliche Prosperit\u00e4t Konfliktlinien bis zu einem gewissen Grad kitten, doch wird dies auf Dauer kaum erfolgreich sein, denn wirtschaftlicher Erfolg ohne individuelle Freiheit wird \u00fcber kurz oder lang in sich zusammenbrechen. Die aktuellen Entwicklungen in Hongkong k\u00f6nnen vor diesem Hintergrund durchaus als Menetekel gedeutet werden. Selbst die Aktivit\u00e4ten der so genannten Terrormiliz \u201eIslamischer Staat\u201c k\u00f6nnen als eine Strategie bestimmter Bev\u00f6lkerungsgruppen interpretiert werden, durch einen territorialen Neuzuschnitt ein Gebiet bzw. eine Region zu schaffen, in der der Einfluss der nationalen Regierungen der L\u00e4nder Syrien und Irak zugunsten eines \u2013 zumindest von den Milizen und ihren F\u00fchrern \u2013 bevorzugten islamistischen Regierungstypus zur\u00fcckgedr\u00e4ngt ist (dass die IS dabei menschenverachtend und brutal vorgeht, \u00e4ndert an diesem grunds\u00e4tzliche Befund nicht viel).<\/p>\n
Vor diesem Hintergrund bedeutet das \u201eBeispiel Schottland\u201c vor allem f\u00fcr die Autokraten dieser Erde wenig Erfreuliches, denn es zeigt \u2013 medial mit voller Wucht in die Welt hinausgetragen \u2013, dass Demokratien \u00fcber Mechanismen verf\u00fcgen, um mit inneren Konfliktlinien in konstruktiver Weise umzugehen. So sehr manch ein Schotte \u00fcber das Ergebnis und den Verbleib in Gro\u00dfbritannien trauern mag, die Tatsache, dass \u00fcberhaupt ein solches Referendum stattgefunden hat und dabei in jeder Phase friedlich abgelaufen ist, darf er als einen Sieg der Demokratie \u00fcber alle anderen Staatsformen feiern. Die B\u00fcrger Schottlands k\u00f6nnen sich dar\u00fcber gl\u00fccklich sch\u00e4tzen.<\/p>\n
Umgekehrt haben die B\u00fcrger der Autokratien durch das Referendum die besonderen Vorz\u00fcge demokratischer Staatswesen und Regierungsformen sehr deutlich vor Augen gef\u00fchrt bekommen. Gruppen, die um Autonomie oder Unabh\u00e4ngigkeit innerhalb autokratischer Staaten k\u00e4mpfen, d\u00fcrften hierdurch befl\u00fcgelt werden, neben der Unabh\u00e4ngigkeit parallel auch gleich noch f\u00fcr die Demokratie zu streiten bzw. die Demokratie als ersten Schritt in Richtung Unabh\u00e4ngigkeit zu betrachten. Gemengelagen dieser Art haben f\u00fcr Autokraten den gro\u00dfen Nachteil, dass es sehr viel schwieriger wird, Bev\u00f6lkerungsgruppen innerhalb des Landes gegeneinander auszuspielen und so ihre Macht abzusichern. Das \u201eBeispiel Schottland\u201c kann vor diesem Hintergrund nicht hoch genug eingesch\u00e4tzt werden, bildet es doch einen Referenzfall f\u00fcr einen friedlichen und freiheitlichen Umgang um nationalen Unabh\u00e4ngigkeitsbestrebungen. Nicht weniger loben sollte man den souver\u00e4nen Umgang der Briten mit ihren \u2013 manchmal vielleicht etwas st\u00f6rrischen \u2013 schottischen Br\u00fcdern und Schwestern, auch wenn nicht ignoriert werden sollte, dass dieser Umgang bis zu einem gewissen Grad auch der speziellen Konstruktion Gro\u00dfbritanniens und einem leidvollen Lernprozess im Falle Nordirlands geschuldet ist.<\/p>\n
Nicht nur Autokratien sind betroffen<\/i><\/p>\n
Fast noch interessanter als die Wirkung auf Autokratien ist der Vorbildcharakter, den das schottische Referendum f\u00fcr Demokratien mit nationalen Autonomie- oder Unabh\u00e4ngigkeitsbestrebungen von Volksgruppen in westlichen Staaten hat. Das naheliegende Beispiel hierf\u00fcr ist Spanien mit den beiden notorisch nach st\u00e4rker Autonomie oder sogar Unabh\u00e4ngigkeit strebenden Regionen Katalonien und Baskenland. Aber auch anderswo in Europa sind \u00e4hnliche Konfliktlinien erkennbar, so etwa im belgischen Wallonien, im italienischen S\u00fcdtirol und Venetien (oder allgemeiner in ganz Norditalien) oder im franz\u00f6sischen Korsika. Dar\u00fcber hinaus sind Fragen der Abspaltung auf Zypern und im Kosovo weiterhin ungel\u00f6st.<\/p>\n
Den jeweiligen Bev\u00f6lkerungsgruppen dieser Regionen wird das \u201eBeispiel Schottland\u201c als Argument dienen, um von den nationalen Regierungen ihrerseits einen demokratischen Abl\u00f6sungsprozess per Volksabstimmung, zumindest aber weitere Zugest\u00e4ndnisse f\u00fcr mehr Autonomie zu fordern. Tats\u00e4chlich reagierte die Regionalregierung Kataloniens nach dem schottischen Referendum schnell: Ende September k\u00fcndigte sie ein eigenes Referendum zur Abspaltung von Spanien an, das bereits am 9. November 2014 stattfinden sollte. Regionalpr\u00e4sident Artur Mas argumentierte dabei in vorhersehbarer Weise: \u201eKatalonien will sich \u00e4u\u00dfern, es will geh\u00f6rt werden, und es will abstimmen.\u201c Auch wenn die spanische Regierung mit Hilfe des Verfassungsgerichts das Referendum au\u00dfer Kraft setzen konnte, zeigt sich an diesem Beispiel die schwierige Lage, in die Demokratien durch das schottische Beispiel gebracht werden. Einerseits entspricht es dem Selbstverst\u00e4ndnis einer Demokratie, dass Wahlen und Referenden zur \u00f6ffentlichen Meinungsfindung und -\u00e4u\u00dferung genutzt werden, selbst wenn diese nur von regionaler Relevanz ist. Andererseits f\u00fcrchten die nationalen Regierungen um die territoriale Einheit, aus der ihre eigene politische Legitimit\u00e4t abgeleitet ist. Selbst wenn man kein Eigeninteresse im polit\u00f6konomischen Sinne unterstellt, kann dies zu einer kaum erstrebenswerten politischen Instabilit\u00e4t f\u00fchren. Diese ist auch vor dem Hintergrund zu verstehen, dass in Schottland, Katalonien oder auch Norditalien bis zu einem gewissen Grad eine Unabh\u00e4ngigkeit oder Autonomie \u201e\u00c3\u00a0 la carte\u201c angestrebt wird, bei der es sehr stark um wirtschaftliche Fragen geht. Die genannten drei Beispiele zeichnen sich dadurch aus, dass im Vergleich zum Rest des Landes relativ wohlhabende Regionen sich von den \u00e4rmeren Landesregionen und den nationalen Umverteilungssystemen abnabeln wollen (ein Problem, das auch in Deutschland durchaus eine Relevanz hat). Eine Abl\u00f6sung hat daher fast zwangsl\u00e4ufig eine negative R\u00fcckwirkung auf den jeweils verbleibenden Rest.<\/p>\n
W\u00e4hrend also in einer Autokratie die Frage f\u00fcr die Herrscher nur ist, ob und wie lange sie den durch das schottische Referendum neu angefachten Freiheits- und Unabh\u00e4ngigkeitswunsch ihrer Regionen und Minorit\u00e4ten unterdr\u00fccken k\u00f6nnen, m\u00fcssen Demokratien und ihre politischen Institutionen und Organe um die politische Legitimit\u00e4t (die ein Autokrat ohnehin nicht hat) f\u00fcrchten. Dies macht das Problem der Unabh\u00e4ngigkeitsbestrebungen umso schwieriger. Auch hier ist der Fall Spanien aufschlussreich: der baskische Terrorismus der ETA, die ein eigenes Baskenland anstrebte, hatte auf die Legitimit\u00e4t der Zentralregierung in Madrid kaum Auswirkungen, weil das Mittel des Terrorismus dem Ziel der Unabh\u00e4ngigkeit unangemessen erschien. Das Legitimit\u00e4tsproblem lag also bei den Basken selbst. Das Referendum in Schottland und die Reaktion der Regierung in Madrid auf das geplante Referendum in Katalonien k\u00f6nnen dagegen dazu beitragen, die Legitimit\u00e4t der Zentralregierung zu untergraben, weil nun die unangemessene Reaktion eher in Madrid gesehen wird.<\/p>\n
Die Auswirkungen auf die EU<\/i><\/p>\n
Auch f\u00fcr die Europ\u00e4ische Union stellt das schottische Referendum ein Problem dar. Zwar \u00e4ndert sich die Lage in der kurzen Frist nicht, da es nicht zu einer Unabh\u00e4ngigkeit Schottlands gekommen ist. Damit stellt sich auch nicht die in den EU-Vertr\u00e4gen unbeantwortete Frage, wie sich die Aufteilung eines Mitgliedsstaats in zwei neue Staaten auf deren Mitgliedschaft in der EU auswirkt. Werden beide Staaten automatisch Mitglieder der EU, dann w\u00e4re dies gerade f\u00fcr reiche, sich abspaltende Landesteile eine g\u00fcnstige Regelung, da sie ihre wirtschaftliche St\u00e4rke im EU-Binnenmarkt weiterhin problemlos ausspielen k\u00f6nnten. Es ist allerdings zu vermuten, dass die Lage juristisch eher so interpretiert wird, dass der neue unabh\u00e4ngige Staat (hier also Schottland) einen Aufnahmeantrag bei der EU stellen m\u00fcsste, w\u00e4hrend das bisherige Mitglied (hier Gro\u00dfbritannien) automatisch in der EU verbliebe, was die Unabh\u00e4ngigkeit tendenziell unattraktiver machen d\u00fcrfte. Auch wenn die Kl\u00e4rung dieser juristischen Fragen aufwendig und kontrovers werden d\u00fcrfte, d\u00fcrfte sie zumindest bei eher wohlhabenden Mitgliedsstaaten wie Gro\u00dfbritannien und dann Schottland kein wirkliches Problem darstellen, da die EU \u2013 in welcher Konstellation auch immer \u2013 ein Interesse an der Mitgliedschaft beider L\u00e4nder haben d\u00fcrfte.<\/p>\n
Das eigentliche Problem f\u00fcr die EU liegt an einer anderen Stelle. Die in Br\u00fcssel angestrebte tiefere Integration der Gemeinschaft mit einer st\u00e4rkeren grenz\u00fcberschreitenden Vernetzung in politsicher, wirtschaftlicher und sozialer Sicht f\u00fchrt dazu, dass \u2013 in einer Art selbstverst\u00e4rkender R\u00fcckkoppelung \u2013 auch der Regelungsbedarf auf der supranationalen Ebene weiter zunimmt, weil auch die zu internalisierenden grenz\u00fcberschreitenden Externalit\u00e4ten zwangsl\u00e4ufig zunehmen. Wie oben beschrieben entfernt sich hierdurch jedoch die Entscheidungskompetenz immer weiter von den B\u00fcrgern und deren eher am lokalen Kontext ausgerichteten Pr\u00e4ferenzen. Zumindest auf dem Papier beantwortet die EU diese Problematik mit einer Betonung des Subsidiarit\u00e4tsprinzips und dem Versuch einer St\u00e4rkung der Regionen. Die Legitimit\u00e4t der Nationalstaaten wird hierdurch allerdings in Frage gestellt, was diesen kaum gefallen kann.<\/p>\n
Zugleich verursachen das Signal f\u00fcr st\u00e4rkere Regionen und ein relativer Bedeutungsverlust der Nationalstaaten aber auch eine St\u00e4rkung von Kr\u00e4ften und Gruppen, die innerhalb der Mitgliedsstaaten nach Unabh\u00e4ngigkeit streben und eigenst\u00e4ndig in Europa existieren wollen. Verweigern sich die Nationalstaaten dieser Entwicklung, nimmt das Konfliktpotenzial zu. Geben sie ihm dagegen nach, dann werden sie weiter geschw\u00e4cht und Europa zersplittert in Kleinstaaterei. Hatte man zuletzt neue Erweiterungsrunden der EU eher skeptisch betrachtet, weil die politischen Institutionen der EU \u2013 insbesondere der mit Vetorechten einzelner Mitgliedsstaaten ausgestattete Rat, aber auch die \u00fcberdimensionierte Kommission \u2013 mit der gro\u00dfen Zahl der Mitglieder zunehmend \u00fcberfordert war und ist, so w\u00fcrde man sich \u00fcber Abspaltungen von Landesteilen in den EU-Mitgliedsl\u00e4ndern genau dieses Problem auch ohne (r\u00e4umliche) Erweiterung einhandeln. Verweigern k\u00f6nnte man Kleinstaaten wie Venetien oder Katalonien eine Mitgliedschaft wohl kaum, geh\u00f6ren sie doch politisch, kulturell und wirtschaftlich zum Kern Europas. Sicherlich w\u00fcrden diese neuen Mitglieder auch eine geh\u00f6rige Portion politisches Selbstbewusstsein mitbringen (und einen demonstrativen Abgrenzungswunsch von ihrer alten \u201eHeimat\u201c), die Einigungen auf der europ\u00e4ischen Ebene innerhalb des bestehenden rechtlichen Rahmens noch schwieriger machen. Die St\u00e4rkung der supranationalen Ebene w\u00fcrde dann \u00fcber die R\u00fcckwirkungen durch die st\u00e4rkere Regionalisierung zu einem politischen und institutionellen Stillstand f\u00fchren, wenn die EU ihre politischen Entscheidungsfindungsprozesse nicht reformiert. Dazu jedoch bedarf es eines politischen Kraftakts (einschlie\u00dflich einer Zustimmung der Nationalstaaten, die \u2013 auch bei abnehmender Legitimit\u00e4t \u2013 immer noch ausreichende Vetorechte in Br\u00fcssel besitzen), den selbst k\u00fchne Optimisten nicht erwarten. Dies l\u00e4sst nichts Gutes f\u00fcr die Zukunft Europas erwarten\u2026<\/p>\n
Fazit<\/i><\/p>\n
Man darf Schottland und Gro\u00dfbritannien getrost dazu gratulieren, dass sie den im Raum stehenden, letztlich aber nicht ausreichend starken schottischen Abl\u00f6sungswunsch in einer Weise behandelt haben, die einer Demokratie w\u00fcrdig ist. Die Aussprache und breite Diskussion \u00fcber die Unabh\u00e4ngigkeitsfrage werden Gro\u00dfbritannien als Ganzes st\u00e4rken und m\u00f6glicherweise \u00fcber die Jahrzehnte entstandenen Entfremdungstendenzen der Landesteile entgegenwirken. Die Welt kann vom \u201eBeispiel Schottland\u201c vieles lernen. Die Menschen und Bev\u00f6lkerungsgruppen, die unter autokratischen Regimen leiden, sollten Mut daraus ziehen, ihren Wunsch nach Unabh\u00e4ngigkeit und Unabh\u00e4ngigkeit weiterhin \u2013 m\u00f6glichst friedlich \u2013 zu verfolgen. Die westlichen Demokratien und die EU m\u00fcssen dagegen vor allem akzeptieren, dass im Prozess der Globalisierung die politische Landschaft kleinteiliger wird, weil die Regionen an Bedeutung gewinnen. Die politische Bedeutung und Legitimit\u00e4t des klassischen Nationalstaats, der glaubt, die Interessen diversen Regionen gleichzeitig vertreten zu m\u00fcssen, wird vor allem innerhalb der EU zur\u00fcckgehen, weil hier die supranationale Ebene bereits sehr stark ausgebaut ist. L\u00e4nder wie Spanien werden nicht umhin kommen, ihren Regionen immer mehr Autonomie einzur\u00e4umen, wenn sie die nationale Einheit erhalten wollen. Zugleich sollte sich die EU klarmachen, dass starke Regionen und eventuelle neue Klein- und Kleinstmitgliedsstaaten anders zu behandeln sind als man es gewohnt ist. Um nicht in endlosen Verhandlungsrunden feststecken zu bleiben und politisch gel\u00e4hmt zu werden, muss das Subsidiarit\u00e4tsprinzip endlich so gelebt werden wie es gemeint ist. Die europ\u00e4ische Ebene wird sich massiv zur\u00fccknehmen und auf die wirklich grenz\u00fcberschreitend zu regelnden Aufgaben beschr\u00e4nken m\u00fcssen \u2013 und diese sind viel weniger, als man sich in Br\u00fcssel vorstellen kann.<\/p>\n
Weitere Blog-Beitr\u00e4ge zu diesem Thema:<\/strong><\/p>\n Jan Schnellenbach: Schottland, Gro\u00dfbritannien und die EU. Eine schwierige Konstellation aus politisch-\u00f6konomischer Sicht<\/a><\/p>\n