Die Ministerpr\u00e4sidentin des Saarlandes hat im Zuge der Verhandlungen \u00fcber die Neuordnungen des L\u00e4nderfinanzausgleichs eine unerwartete Drohung ausgesprochen: die Abschaffung ihres Bundeslandes. Wenn die gegenw\u00e4rtige Finanzsituation des Landes auf die Schuldenbremse trifft, und sich ansonsten nichts \u00e4ndert, dann seien die Existenz einiger Bundesl\u00e4nder gef\u00e4hrdet und L\u00e4nderfusionender einzige Ausweg, so Frau Kramp-Karrenbauer.<\/p>\n
Soweit es die beabsichtigte mediale Wirkung betrifft, ging dieser Schuss nach hinten los. Anstatt unmittelbares Verst\u00e4ndnis f\u00fcr die Lage des Saarlandes zu haben und \u00fcber M\u00f6glichkeiten seiner finanziellen Entlastung nachzudenken, rangen sich viele Kommentatoren erst einmal nur zu einem Achselzucken durch, verbunden mit der Frage: Fusion? Ja, warum eigentlich nicht?<\/p>\n
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Tats\u00e4chlich ist das Saarland nur eines von mehreren L\u00e4ndern, die heute besonders stark mit den Folgen einer \u00fcber Jahrzehnte dauernden Anh\u00e4ufung von Schulden zu k\u00e4mpfen haben. Aber um eines gleich vorweg zu nehmen: L\u00e4nderfusionen stellen hier keinen sinnvollen und auch keinen realistischen Ausweg dar. Auch die letzte versuchte L\u00e4nderfusion ist nicht zuletzt an den unterschiedlich hohen Schuldenniveaus gescheitert: Die Brandenburger wollten nicht in einem gemeinsamen Bundesland f\u00fcr die erheblichen Berliner Schulden in Haftung genommen werden. Wer sollte also heute bereit sein, das Saarland und seine Leidensgenossen aufzunehmen? Zumal gerade im Fall des Saarlandes das Problem besteht, dass das benachbarte Rheinland-Pfalz ebenfalls nie ein finanzpolitischer Mustersch\u00fcler war, und eine Fusion zweier \u00fcberdurchschnittlich verschuldeter L\u00e4nder niemandem unmittelbar hilft.<\/p>\n
Aber auch mittelbar stellt sich die Frage, ob Kleinheit \u00fcberhaupt das relevante Problem ist, dem man langfristig durch gr\u00f6\u00dfere Bundesl\u00e4nder bekommen sollte. Schon ein Blick auf den Schuldenstand und die Defizite Nordrhein-Westfalens k\u00f6nnte ausreichen, um hier Zweifel zu wecken: Im Saarland hatten Ende 2013 Land und Gemeinden zusammen etwa 16.800 Euro Schulden pro Einwohner, in NRW waren es 13.700 Euro. Zum Vergleich: Ein solide haushaltendes Land wie Sachsen kommt auf knapp 2.100 Euro, Bayern auf 3.200 Euro. Die Unterschiede bestehen nicht nur historisch, sondern auch am aktuellen Rand. W\u00e4hrend im Jahr 2012 immerhin neun L\u00e4nder es schafften, strukturelle Finanzierungs\u00fcbersch\u00fcsse auszuweisen, finden sich unter den L\u00e4ndern, die teilweise noch erhebliche strukturelle Defizite auswiesen so heterogene F\u00e4lle wie das Saarland, Bremen, Hessen und NRW<\/a>. Kleinheit scheint hier auf den ersten Blick nicht der wesentliche Einfluss zu sein, der prognostiziert, ob ein Land solide haushalten kann oder nicht.<\/p>\n All dies ist nicht wirklich \u00fcberraschend. Diejenigen \u00f6ffentlichen G\u00fcter, bei denen es tats\u00e4chlich erhebliche Gr\u00f6\u00dfenvorteile in Produktion und Konsum auszunutzen gibt, werden in Deutschland ohnehin auf der Bundesebene bereitgestellt. Bei dem, was die L\u00e4nder noch selbst\u00e4ndig tun, ist es dagegen kaum m\u00f6glich, nennenswerte Effizienzgewinne durch schiere Gr\u00f6\u00dfe zu erzielen. Es spielt beispielsweise f\u00fcr die Kosten ihres Studienplatzes kaum eine Rolle, ob saarl\u00e4ndische Studierende in einem saarl\u00e4ndischen Hochschulsystem studieren, oder in einem rhein-saarland-pf\u00e4lzischen System. Ebenso werden f\u00fcr die innere Sicherheit sorgende Streifenpolizisten nach einer L\u00e4nderfusion genauso viel kosten wie vor der Fusion. Und wenn es dann doch einmal m\u00f6glich sein sollte, bei einem spezifischen \u00f6ffentliche Gut Gr\u00f6\u00dfenvorteile zu nutzen, dann k\u00f6nnte man dies auch durch punktuelle Kooperation l\u00f6sen, wenn man beispielsweise die Gr\u00fcndung eines l\u00e4nder\u00fcbergreifenden Zweckverbandes zulassen w\u00fcrde.<\/p>\n Auf geringere Verwaltungskosten sollte man ebenfalls nicht hoffen. Zwar gibt es weltweit kaum Erfahrung mit L\u00e4nderfusionen, aber man kann aus den zahlreichen Gemeindefusionen lernen, die in verschiedenen Staaten in den letzten Jahrzehnten durchgef\u00fchrt wurden. Die empirische Evidenz ist sehr uneindeutig, und die Bedingungen, unter denen Effizienzgewinne zu erwarten sein k\u00f6nnten, sind alles andere als klar. Es liegen aber inzwischen einige Studien vor, die als Folge von Fusionen eher steigende als sinkende Ausgaben beobachten (siehe etwa hier<\/a>, hier<\/a> oder hier<\/a>)<\/p>\n Solche Entwicklungen haben politische Ursachen. Man darf sich die Fusion von Gebietsk\u00f6rperschaften nicht als Prozess vorstellen, in dem automatisch nach Effizienzreserven gesucht wird und diese aufgedeckt werden. Vielmehr betrachtet man politische Entscheidungen pl\u00f6tzlich st\u00e4rker durch die verteilungspolitische Brille. Die betroffenen B\u00fcrger beobachten argw\u00f6hnisch, ob ihr angestammtes Territorium vielleicht weniger profitiert als das andere, und wenn im ehemaligen A ein neues Schwimmbad er\u00f6ffnet, dann will man im ehemaligen B doch zumindest eine neue Umgehungsstra\u00dfe. Ein gro\u00dfes Bundesland wie Nordrhein-Westfalen ist nicht zuletzt auch eine Arena f\u00fcr aufw\u00e4ndigen Regionalproporz, denn die gef\u00fchlte Legitimit\u00e4t des immer noch etwas k\u00fcnstlichen Vielv\u00f6lkerlandes muss immer wieder neu erkauft werden. Das gilt vor allem in einer relativ konsensorientierten politischen Kultur wie in Deutschland.<\/p>\n L\u00e4nderfusionen w\u00e4ren schwer durchzusetzen und unter deutschen Bedingungen wohl auch nicht zielf\u00fchrend. Die Drohung der saarl\u00e4ndischen Ministerpr\u00e4sidentin war also kaum glaubhaft. Zumindest aber hat sie ihren Zweck erf\u00fcllt und Aufmerksamkeit auf die Haushaltsprobleme einzelner L\u00e4nder gelenkt. Das Saarland hat Zins-Ausgabenquoten um 13 Prozent, nur in Bremen ist die Lage noch ein wenig dramatischer. Wenn mehr als jeder achte Euro f\u00fcr den Schuldendienst verwendet wird und gleichzeitig ein weiterer, nicht kleiner Teil der Landesausgaben durch bundesstaatliche Verpflichtungen gebunden ist, dann trifft der Konsolidierungsdruck mit Wucht die verbleibenden, noch variablen Ausgabenpositionen.<\/p>\n Das Ausma\u00df dieses Drucks ist gerade f\u00fcr das Saarland und f\u00fcr Bremen gewaltig. In seinem Jahresgutachten aus dem vergangenen Jahr (S. 323ff.)<\/a> kommt der Sachverst\u00e4ndigenrat in einer Modellrechnung zu dem Schluss, dass das Saarland bis zum Jahr 2020 seine Prim\u00e4rausgaben um rund ein Viertel k\u00fcrzen muss (Bremen um knapp ein F\u00fcnftel), um zu einer grundgesetzkonformen Haushaltspolitik zu kommen. Zwar weist der Rat auch darauf hin, dass es in den n\u00e4chsten Jahren auch noch erhebliche Einsparpotentiale gibt, etwa aufgrund des demographischen Wandels und des damit verbundenen R\u00fcckgangs der Sch\u00fclerzahlen in den Fl\u00e4chenl\u00e4ndern. Insgesamt haben sich die Bundesl\u00e4nder in den letzten Jahren ein Wachstum des \u00f6ffentlichen Konsums geleistet (und nicht etwa der Investitionen) und sollten dementsprechend auch hier nach weiteren Einsparpotentialen suchen. Da all dies aber politisch alles andere als popul\u00e4r ist, stehen einige L\u00e4nderregierungen unter erheblichem Druck, f\u00fcr den sie nun ein anderes Ventil als eine noch energischere Konsolidierungspolitik suchen.<\/p>\n Mit dem Auslaufen der aktuellen Bund-L\u00e4nder-Finanzbeziehungen am Ende des Jahres 2019 ist die finanzpolitische Verschiebemasse in den Verhandlungen \u00fcber das Nachfolgesystem erheblich. Entsprechend gro\u00df ist die Hoffnung der Landesregierungen, ihre Altschulden nun loszuwerden. Schon etwas \u00e4ltere Vorschl\u00e4ge (etwa hier<\/a> und hier<\/a>) werden nun als ernsthafte L\u00f6sungsvorschl\u00e4ge diskutiert. Sie laufen darauf hinaus, die Altschulden der L\u00e4nder (und m\u00f6glichst auch die der Kommunen) in einen gemeinsamen Fonds zu \u00fcberf\u00fchren und die Zinszahlungen dem Bund zu \u00fcberlassen. Der Bund k\u00f6nnte die Zahlungen etwa aus dem Aufkommen des Solidarit\u00e4tszuschlages und, soweit dieses nicht reicht, den auslaufenden Solidarpaktmitteln f\u00fcr den Aufbau Ost finanzieren. Gleichzeitig sollte ein Tilgungsplan ausgearbeitet werden: Regelm\u00e4\u00dfe Zahlungen der L\u00e4nder sollen f\u00fcr die Tilgung des Fonds in einem \u00fcberschaubaren Zeitraum sorgen.<\/p>\n F\u00fcr die hoch verschuldeten L\u00e4nder w\u00e4re dies nat\u00fcrlich die einfachste L\u00f6sung. Sie w\u00fcrden sich der Kontrolle und Disziplinierung des Marktes entziehen, w\u00e4ren die Sorge um fr\u00fcher oder sp\u00e4ter wieder steigende Zinss\u00e4tze los und w\u00fcrden sich in ein eher kommodes Abh\u00e4ngigkeitsverh\u00e4ltnis vom Bund begeben, das, wie alle politischen Verh\u00e4ltnisse, nach Bedarf immer wieder neu interpretiert und nachverhandelt werden kann. Eine Wette darauf, dass einmal vereinbarte Tilgungspl\u00e4ne reibungslos abgearbeitet werden, w\u00fcrde wohl kaum jemand mit einem nennenswerten Einsatz eingehen.<\/p>\n Verglichen mit diesem Rundum-Sorglos-Ansatz f\u00fcr die L\u00e4nder erscheint der Alternativvorschlag, lediglich die auslaufenden Solidarpaktmittel und das Aufkommen des Solidarit\u00e4tszuschlages zu nutzen, um nicht mehr nur ostdeutsche, sondern bundesweit strukturschwache Bundesl\u00e4nder zu unterst\u00fctzen, geradezu moderat. Die Frage ist allerdings, ob hier nicht zus\u00e4tzlich zum horizontalen L\u00e4nderfinanzausgleich ein letztendlich dauerhaftes vertikales Finanzausgleichssystem etabliert w\u00fcrde, das die L\u00e4nder noch st\u00e4rker als heute in finanzielle Abh\u00e4ngigkeit vom Bund bringt. Die Erfahrungen mit Versuchen, L\u00e4nder, die von vertikalen Transfers profitieren, zur Investition der Mittel in einen effizienten \u00f6ffentlichen Kapitalstock zu bewegen, sind ebenfalls eher ern\u00fcchternd. Wieso sollte dies nun pl\u00f6tzlich funktionieren?<\/p>\n Schlie\u00dflich gibt es noch den Vorschlag des Bundesfinanzministers, die geringe Verschuldung des Bundes zu nutzen, um den L\u00e4ndern mehr Luft zum Atmen zu geben: Wenn der Bund sich strukturell nur mit 0,2 Prozent des BIP neu verschuldet, dann bleiben 0,15 Prozent f\u00fcr die L\u00e4nder, ohne dass das Ziel der Schuldenbremse von gesamtstaatlichen 0,35 Prozent verfehlt wird. Aber wie verteilt man diese 0,15 Prozent auf die Bundesl\u00e4nder? Werden die Schuldens\u00fcnder der Vergangenheit heute mit mehr Spielraum belohnt?<\/p>\n Nicht zuletzt: In den Verhandlungen um die Schuldenbremse wurden den L\u00e4ndern mit besonders gro\u00dfen Problemen Konsolidierungshilfen zugesagt, die ihnen den \u00dcbergang bis 2020 erleichtern sollen. Seit 2011 erhalten das Saarland, Bremen, Berlin, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein diese Hilfen. Damals, 2009, lauteten die Schlagzeilen noch triumphierend: Saarland kann auf Milliardenhilfe hoffen<\/i>. Damit verbunden war aber von Anfang an die Aufgabe der Vorbereitung auf die Schuldenbremse \u2013 nicht die Suche nach bequemeren Auswegen.<\/p>\n Zweifellos brauchen die Bundesl\u00e4nder mehr finanzpolitische Flexibilit\u00e4t und gerade auf der Einnahmenseite ihrer Budgets mehr Luft zum Atmen. Dies wurde an dieser Stelle bereits ausf\u00fchrlich besprochen<\/a>: Nicht neue, ausgekl\u00fcgelte Transfersysteme oder eine Sozialisierung der Altschulden sind aber in dieser Lage angezeigt, sondern Steuerautonomie f\u00fcr die L\u00e4nder und mit ihr verbunden die Verantwortlichkeit f\u00fcr die Finanzierung l\u00e4nderspezifischer \u00f6ffentlicher Konsumw\u00fcnsche. Diese Verantwortlichkeit scheuen nicht wenige L\u00e4nder-Finanzpolitiker allerdings wie der Teufel das Weihwasser. Wenn etwa der saarl\u00e4ndische Finanzminister rundheraus behauptet, autonome L\u00e4nderzuschl\u00e4ge auf die Einkommensteuer seien grundgesetzwidrig<\/a>, so erscheint dies vor dem Hintergrund der verf\u00fcgbaren verfassungsrechtlichen Argumente (z.B. hier<\/a>, S. 32ff.) als reine Schutzbehauptung, die vor allem einen Zweck erf\u00fcllen soll: Zu verhindern, dass man dem eigenen W\u00e4hler die Rechnung f\u00fcr die eigene Politik pr\u00e4sentieren muss.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Die Ministerpr\u00e4sidentin des Saarlandes hat im Zuge der Verhandlungen \u00fcber die Neuordnungen des L\u00e4nderfinanzausgleichs eine unerwartete Drohung ausgesprochen: die Abschaffung ihres Bundeslandes. Wenn die gegenw\u00e4rtige … <\/p>\n…und grunds\u00e4tzliche Einw\u00e4nde<\/h3>\n
Eine falsche Drohung und echte Haushaltsn\u00f6te<\/h3>\n
Altschuldenfonds und mehr<\/h3>\n
Fazit: Wer bestellt, der sollte auch zahlen<\/h3>\n