Mit der zum 01. Januar 2005 in Kraft getretenen Reform der Grundsicherung (Hartz IV) wurde auch die institutionelle Form der Betreuung von Hilfebed\u00fcrftigen einer grundlegenden \u00c4nderung unterzogen. Bis dahin oblag die Betreuung von Sozialhilfebeziehern den Kommunen, w\u00e4hrend die Betreuung von Arbeitslosenhilfebeziehern in der Verantwortung der Bundesagentur f\u00fcr Arbeit (BA) lag. Im Zuge der faktischen Abschaffung der Arbeitslosenhilfe war seitens der Bundesregierung urspr\u00fcnglich geplant gewesen, den Verantwortungsbereich der BA auf s\u00e4mtliche erwerbsf\u00e4higen Hilfebed\u00fcrftige auszuweiten. Die kommunale Zust\u00e4ndigkeit sollte auf nicht erwerbsf\u00e4hige Hilfebed\u00fcrftige begrenzt werden. Nach massiven Protesten der Kommunen setzten die L\u00e4nder im Vermittlungsausschuss jedoch schlie\u00dflich eine Mischverwaltung von Kommunen und BA in Form der sogenannten Arbeitsgemeinschaften (ARGEn) durch und f\u00fcr eine begrenzte Zahl von sogenannten Optionskommunen (69) wurde dar\u00fcber hinaus im Rahmen der sogenannten Experimentierklausel (\u00c2\u00a7 6 SGB II) eine autonome kommunale Zust\u00e4ndigkeit f\u00fcr erwerbsf\u00e4hige Hilfebed\u00fcrftige vereinbart. Der Gesetzgeber behielt sich allerdings vor, die Effektivit\u00e4t beider Verwaltungsformen nach einer Anlaufphase auf den Pr\u00fcfstand zu stellen. Mit Hilfe wissenschaftlich abgesicherter Erkenntnisse sollte bis Ende 2008 ermittelt werden, welche der beiden neu zu schaffenden Organisationsformen effektiver arbeitet, um anschlie\u00dfend auf dieser Grundlage ggfs. eine einheitliche Verwaltungsform beschlie\u00dfen zu k\u00f6nnen.<\/p>\n
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Unter der Regie des Bundesministeriums f\u00fcr Arbeit und Soziales (BMAS) wurde 2006 eine breit angelegte Forschungsinitiative<\/a> gestartet, um dem in der Experimentierklausel festgeschriebenen Evaluationsauftrag der Bundesregierung nachzukommen. In insgesamt vier Untersuchungsfeldern (Deskriptive Analyse und Matching<\/a>, Implementations- und Governanceanalyse<\/a>, Wirkungs- und Effizienzanalyse<\/a>, Makroanalyse und regionale Vergleiche<\/a>) war eine Vielzahl von Wissenschaftlern an der Durchf\u00fchrung beteiligt. Zugespitzt lautete die Kernfrage: ARGEn oder Optionskommunen: Wer kann es besser?<\/p>\n Der Ende 2008 vorgelegte Abschlussbericht kommt zu der Erkenntnis, dass die ARGEn im Hinblick auf die \u00dcberwindung der Hilfebed\u00fcrftigkeit im Durchschnitt bislang besser abschneiden als Optionskommunen. Zu diesem Zeitpunkt war der Vergleich zwischen ARGEn und Optionskommunen durch ein Ende 2007 ergangenes Urteil des Bundesverfassungsgerichts allerdings bereits obsolet geworden. Das Gericht betrachtet die Mischverwaltung von Bundesbeh\u00f6rden und Kommunen als verfassungswidrigen Eingriff in das Recht der Kommunen auf eigenverantwortliche Aufgabenerledigung. F\u00fcr eine Neuregelung setzte es dem Gesetzgeber eine Frist bis Ende 2010 (Az.:2 BvR 2433\/04).<\/p>\n Die Politik steht also nach wie vor in der Pflicht, eine einheitliche Organisationsform zu schaffen. Insofern k\u00f6nnen die vorliegenden Forschungsergebnisse zumindest grunds\u00e4tzlich Anhaltspunkte daf\u00fcr liefern, worauf bei einer k\u00fcnftigen Organisationsform geachtet werden sollte. Allerdings st\u00f6\u00dft man hier schnell an Grenzen der Belastbarkeit der Ergebnisse. Insbesondere das Untersuchungsdesign im zentralen Untersuchungsfeld 3 (Wirkungs- und Effizienzanalyse) kann im Hinblick auf die Ausgangsfrage nicht f\u00fcr sich in Anspruch nehmen, eindeutige Schlussfolgerungen zuzulassen.<\/p>\n Die durchgef\u00fchrte Wirkungsanalyse beruht im Kern auf einer Bestandsstichprobe von Hilfebeziehern aus ARGEn und Optionskommunen, die im Jahr 2006 im Hilfebezug standen und befragt wurden. Der ausgew\u00e4hlte Personenkreis wurde im Zeitraum 11\/2007 bis 3\/2008 erneut befragt, wobei der Verbleib im Hilfebezug als zentrales Messkriterium ermittelt wurde. Mit Hilfe verschiedener \u00f6konometrischer Verfahren wurde auf dieser Grundlage die Wahrscheinlichkeit des Hilfebezugs modelliert. Zusammengefasst lautet das Ergebnis, dass Hilfebezieher in Optionskommunen im Durchschnitt l\u00e4nger im Hilfebezug verbleiben als Hilfebezieher in vergleichbaren ARGEn. Daraus leitet sich die Schlussfolgerung ab, dass Optionskommunen ihre Aufgabe weniger effektiv erf\u00fcllen als ARGEn. De facto ist eine solche Schlussfolgerung jedoch nur dann zul\u00e4ssig, wenn bestimmte Nebenbedingungen erf\u00fcllt sind, deren G\u00fcltigkeit in der Untersuchung aber nicht hinreichend \u00fcberpr\u00fcft wurde.<\/p>\n Auf den ersten Blick erscheint es zwar naheliegend, dass ein relativ niedriger Anteil von Personen, die im Hilfebezug verbleiben, als Ausdruck f\u00fcr besonders effiziente Vermittlung betrachtet werden kann. Unter bestimmten Voraussetzungen, die nicht sehr weit hergeholt sein m\u00fcssen, kann jedoch gerade ein hoher Anteil von Langzeitbed\u00fcrftigen Ausdruck f\u00fcr eine insgesamt effektivere Vermittlung sein. Der Vergleich der Anteile von Langzeitbed\u00fcrftigen stellt somit kein hinreichendes Kriterium f\u00fcr die Beurteilung der Effektivit\u00e4t der Vermittlung der untersuchten Organisationsformen dar. Im Gegenteil: Ein solcher Vergleich kann unter Umst\u00e4nden sogar zu einer falschen Beurteilung f\u00fchren.<\/p>\n Das gleiche Ergebnis kann n\u00e4mlich von v\u00f6llig gegens\u00e4tzlichen Ursachen herr\u00fchren. Wenn ARGEn den Optionskommunen in allen Belangen \u00fcberlegen sind, wird sich ihre bessere Performance mit dem gew\u00e4hlten Untersuchungsdesign selbstverst\u00e4ndlich erweisen. Es gibt aber auch Konstellationen, in denen ARGEn bei dem gew\u00e4hlten Untersuchungsdesign besser abschneiden, obwohl in Wirklichkeit die Optionskommunen den besseren Job machen. Der R\u00fcckschluss aus der Performance-Messung auf die Performance ist deshalb nicht ohne Weiteres eindeutig. Die Frage \u201eWer kann es besser?\u201c muss damit nach wie vor als unbeantwortet gelten.<\/p>\n Eine dieser paradoxen Konstellationen liegt dann vor, wenn die Gesamtheit der Hilfebed\u00fcrftigen aus einer Gruppe von eher leicht Vermittelbaren und einer anderen Gruppe von eher schwer Vermittelbaren besteht und ARGEn und Optionskommunen zwar gleich effizient bei der Vermittlung von schwer Vermittelbaren sind, Optionskommunen aber effizienter bei der Vermittlung von leicht Vermittelbaren. Das w\u00fcrde dazu f\u00fchren, dass im Bestand von Optionskommunen tendenziell ein h\u00f6herer Anteil von schwer Vermittelbare anzutreffen ist als bei ARGEn, weil die leicht Vermittelbaren in den Optionskommunen schneller aus der Hilfebed\u00fcrftigkeit heraus gef\u00fchrt werden. Bezogen auf eine Ausgangsstichprobe brauchen die Optionskommunen dann scheinbar l\u00e4nger f\u00fcr die Vermittlung, weil die schwer Vermittelbaren das Geschehen dominieren. F\u00fcr die Beurteilung der Performance wird das zum Problem, wenn eine Unterscheidung zwischen leicht Vermittelbaren und schwer Vermittelbaren nicht im Voraus m\u00f6glich ist. Im Nachhinein ist sie nat\u00fcrlich immer m\u00f6glich, aber das hilft nichts f\u00fcr die Beurteilung von Effizienzunterschieden, wenn keine Zuschreibung dar\u00fcber m\u00f6glich ist, zu welchen Teilen die Vermittlungsdauer von besonderen Vermittlungshemmnissen und zu welchen Teilen von der Effizienz des Vermittlungsprozesses gepr\u00e4gt war.<\/p>\n Es l\u00e4sst sich zeigen, dass das in der BMAS-Studie verwendete Evaluationsdesign beim Vorliegen heterogener Ma\u00dfnahmeneffekte paradoxe Resultate hervorrufen kann, die umso ausgepr\u00e4gter sind<\/p>\n Eine sinnvolle Strategie zur Vermeidung dieses Problems h\u00e4tte darin bestanden, Zugangskohorten in den Hilfebezug zu erheben statt einer Bestandsstichprobe. Auf der Grundlage von Zugangskohorten lassen sich bedingte \u00dcbergangswahrscheinlichkeiten unter Ber\u00fccksichtigung unbeobachteter Heterogenit\u00e4t sch\u00e4tzen, die zur Beschreibung von Wirkungsunterschieden wesentlich geeigneter sind als Bestandswahrscheinlichkeiten und die gegen\u00fcber Verzerrungen der beschriebenen Art robust sind.<\/p>\n Damit wird keineswegs behauptet, die Optionskommunen leisteten in Wahrheit die bessere Arbeit. Es kann durchaus sein, dass die ARGEn tats\u00e4chlich die bessere Arbeit leisten, aber die vorliegende BMAS-Studie liefert daf\u00fcr keine hinreichende Rechtfertigung.<\/p>\n Wenn Unterschiede in der Performance unterschiedlicher Organisationsformen auftreten, liegt die Vermutung nahe, dass es daf\u00fcr auch handfeste Ursachen gibt. Diese m\u00fcssen identifiziert werden. Dar\u00fcber hinaus ist zu kl\u00e4ren, inwieweit solche Ursachen an eine bestimmte Organisationsform gebunden sind. Aber auch in dieser Hinsicht macht die BMAS-Studie ratlos. Folgt man ihren Ergebnissen, dann wirkt sich positiv auf die Vermittlung aus, wenn eine ganzheitliche Betreuung im Sinne eines generalisierten Fallmanagements betrieben wird, eine intensive Betreuung der zu Vermittelnden gew\u00e4hrleistet ist und einer Aktivierung Vorrang vor einer passiven Betreuung einger\u00e4umt wird. Als negativ hat sich neben einer Kundensegmentierung ausgerechnet die Nutzung des gemeinsamen Arbeitgeberservice mit der BA erwiesen. Dahinter verbirgt sich im Wesentlichen das Stellenvermittlungssystem der BA. Der letztgenannte Punkt ist der einzige, der institutionenspezifisch ist, weil er nur den ARGEn zur Verf\u00fcgung steht. Wenn ARGEn also wirklich besser sind als Optionskommunen, dann nicht wegen, sondern r\u00e4tselhafterweise trotz der Nutzung des Arbeitgeberservice.<\/p>\n Auch wenn somit am Ende mehr Fragen bleiben als Antworten, bedeutet dies nat\u00fcrlich keineswegs, dass man aus empirischen Untersuchungen nichts lernen kann. Ganz im Gegenteil: Ohne empirische Validierung von hypothetischen Mutma\u00dfungen kann es keinen Erkenntnisfortschritt geben. Ob dieser Erkenntnisfortschritt gelingt, h\u00e4ngt letztendlich vom jeweiligen Untersuchungsdesign ab. Hier ist die Praxis leider voller Beispiele f\u00fcr vertane Chancen.<\/p>\n F\u00fcr die Diskussion um die anstehende Organisationsreform ist das sicherlich nicht hilfreich. Die Auseinandersetzung ist nunmal von f\u00f6deralen Konflikten gepr\u00e4gt, der ein paar sachliche Argumente gut t\u00e4ten. Es geht letztlich um eine L\u00f6sung, die den Betroffenen zugute kommt. Eine solche L\u00f6sung h\u00e4ngt mutma\u00dflich weniger von einer bestimmten Organisationsform als vielmehr von den richtigen Aktivierungs- und Betreuungsstrategien gegen\u00fcber den Hilfebed\u00fcrftigen ab.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Mit der zum 01. Januar 2005 in Kraft getretenen Reform der Grundsicherung (Hartz IV) wurde auch die institutionelle Form der Betreuung von Hilfebed\u00fcrftigen einer grundlegenden … <\/p>\n\n