Wie k\u00f6nnen Demokratie und Freiheit miteinander in Einklang gebracht werden? Unter Demokratie verstehen wir die Herrschaft des Volkes \u2013 also eine Staatsform, die letztlich alle B\u00fcrger an den Entscheidungen des Staates beteiligt. Dass die B\u00fcrger mit Mehrheit \u2013 vielleicht sogar mit einfacher Mehrheit \u2013 entscheiden k\u00f6nnen, ist jedoch kein Definitionsmerkmal der Demokratie, auch wenn es Rousseau und der demokratische Sozialismus so darzustellen versuchen. Auch das Einstimmigkeits- oder ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis ist demokratisch. Das beste Beispiel ist die schweizerische Konkordanzdemokratie, die de facto selbst in der einfachen parlamentarischen Gesetzgebung zu qualifizierten Mehrheiten f\u00fchrt.<\/p>\n
Der Schutz der Leistungseliten verlangt ein hohes Quorum. Unter den \u00d6konomen hat dies vor allem Knut Wicksell 1896 in seinem ber\u00fchmten Aufsatz \u201e\u00dcber ein neues Prinzip der gerechten Besteuerung\u201c in eindringlicher und geradezu prophetischer Weise formuliert:<\/p>\n
\u201eJene Bewegung nun, welche der politischen Geschichte unseres Jahrhunderts mit wenigen Ausnahmen ihr Gepr\u00e4ge aufgedr\u00fcckt hat, ist das stetige Fortschreiten zu parlamentarischen und demokratischen Formen des \u00f6ffentlichen Lebens . . . Das Ziel dieser Bewegung ist die rechtliche Gleichstellung, die gr\u00f6\u00dftm\u00f6gliche Freiheit sowie das \u00f6konomische Gedeihen und friedliche Zusammenwirken aller; sie hat nicht zum Zweck, und sie k\u00e4me mit dem Geiste, der sie von Anfang an beseelte, in Widerspruch, wenn sie es versuchte, das Joch freiheitsfeindlicher und lichtscheuer Oligarchien, welches sie ganz oder teilweise abzusch\u00fctteln wusste, durch eine kaum weniger dr\u00fcckende Tyrannei der zuf\u00e4lligen Majorit\u00e4t einer Volksversammlung zu ersetzen\u201c(S. 110 f). \u201eWenn einmal die unteren Klassen definitiv in Besitz der gesetzgebenden und steuerbewilligenden Gewalt gelangt sind, wird allerdings die Gefahr vorliegen, dass sie ebensowenig uneigenn\u00fctzig verfahren werden wie die Klassen, welche bisher die Macht in den H\u00e4nden hatten, da\u00df sie m. a. W. die Hauptmasse der Steuern den besitzenden Klassen auflegen und dabei vielleicht in der Bewilligung der Ausgaben, zu deren Bestreitung sie selbst nunmehr nur wenig beitragen, so sorglos und verschwenderisch verfahren, da\u00df das bewegliche Kapital des Landes bald nutzlos vergeudet und damit die Hebel des Fortschritts zerbrochen sein werden . . . Gegen Mi\u00dfbr\u00e4uche der erw\u00e4hnten Art liegt aber zweifellos die beste, ja die einzig sichere Garantie im Prinzip der Einstimmigkeit und Freiwilligkeit der Steuerbewilligung. Eben deshalb sollten andererseits die, welche nur widerstrebend und mit b\u00f6sen Ahnungen sich den immer lauter werdenden Forderungen der Demokratie unterwerfen, um so eifriger bem\u00fcht sein, jenes Prinzip schon in der heutigen Steuergesetzgebung zur Geltung zu bringen\u201c (S. 122 f).<\/p>\n
Wicksells Tyrannei der Mehrheit ist zur Zeit vor allem in der Europ\u00e4ischen Union zu beobachten. Im Ministerrat \u00fcberstimmt werden am h\u00e4ufigsten Gro\u00dfbritannien, Schweden und Deutschland oder allgemeiner der Norden vom S\u00fcden (Mattila, Lane 2001; Mattila 2004). In einer der neuesten Untersuchungen hei\u00dft es dazu: \u201eA clear majority… of the… issues where there are significant divisions between Northern and Southern delegations concern choices between free-market and regulatory alternatives… In general, the Northern delegations tend to support more market-based solutions than the Southern delegations\u201c\u009d (Thomson et al., 2004, pp. 251, 255f.). Mit anderen Worten: die Mehrheit der hoch regulierten Staaten zwingt der Minderheit ihr h\u00f6heres Regulierungsniveau auf. In der politisch-\u00f6konomischen Literatur wird dies als \u201estrategy of raising rivals\u2019 costs\u201c bezeichnet. Auch die Geschichte des F\u00f6deralismus liefert daf\u00fcr viele Beispiele. So zwangen die Nordstaaten der USA den S\u00fcdstaaten einen f\u00f6deralen Mindestlohn auf (Stigler 1970), und im wilhelminischen Kaiserreich \u00fcberzog die von Preu\u00dfen angef\u00fchrte Mehrheitskoalition die liberaleren Staaten des Westens (Hamburg, Bremen, L\u00fcbeck, Oldenburg, Baden, W\u00fcrttemberg, Hessen) mit einem Netz unerw\u00fcnschter Regulierungen und Z\u00f6lle. (Roland Vaubel, \u201eFederation with Majority Decisions: Economic Lessons from the History of the United States, Germany and the European Union\u201c, Economic Affairs, 24, December 2004; S. 53-59)<\/p>\n
Das Einstimmigkeitsprinzip ist in kleinen Gruppen \u2013 zum Beispiel im Ministerrat der Europ\u00e4ischen Union \u2013 praktikabel und bei Regulierungs- und Finanzbeschl\u00fcssen auch notwendig. Aber in gro\u00dfen Gruppen sind die Verhandlungskosten zu hoch und Probleme mit pathologischen Querulanten allzu wahrscheinlich. Geht man aber zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen \u00fcber, so mag jedes konkrete Quorum als willk\u00fcrlich erscheinen. Sollen es zwei Drittel wie bei unseren Grundgesetz\u00e4nderungen oder 65 Prozent wie jetzt f\u00fcr den EU-Ministerrat beabsichtigt oder 62 Prozent wie vom Europ\u00e4ischen Konvent empfohlen oder 72,3 Prozent wie im Vertrag von Nizza sein?<\/p>\n
Aus \u00f6konomischer Sicht k\u00f6nnte es effizient sein, das Quorum bei Ausgabenentscheidungen an der Steuerbelastung festzumachen, denn die Staatsausgaben sind \u2013 wie Wicksell darlegt \u2013 zu hoch, wenn die Entscheidungen nicht von denen getroffen werden, die daf\u00fcr bezahlen m\u00fcssen. Deshalb sind die \u00d6konomen f\u00fcr das fiskalische \u00c4quivalenzprinzip. Zum Beispiel k\u00f6nnte das Quorum bei Ausgabenentscheidungen 100 Prozent abz\u00fcglich der H\u00e4lfte des Anteils betragen, den die Einkommenssteuerpflichtigen an der Zahl der Wahlb\u00fcrger haben. Oder man k\u00f6nnte auf den Anteil derer abstellen, die sich im progressiven Bereich des Einkommenssteuertarifs befinden. Aber diese Regelung w\u00e4re recht unscharf und eher einer direkten Demokratie angemessen. In der repr\u00e4sentativen Demokratie m\u00fcsste man auf die pers\u00f6nliche Interessenlage der Abgeordneten abstellen. In der Republik Venedig (1297-1797) zum Beispiel waren alle Ratsmitglieder, die kirchliche \u00c4mter innehatten, von der Mitentscheidung \u00fcber die Kirche ber\u00fchrende Fragen ausgeschlossen. Heute wird man Befangenheit vor allem bei den Abgeordneten vermuten, die aus dem \u00f6ffentlichen Dienst kommen und dort beurlaubt sind. Sie sind aus einem eigenn\u00fctzigen Interesse an zu hohen Staatsausgaben und zu weitreichenden Regulierungskompetenzen interessiert. Es lie\u00dfe sich daher gut rechtfertigen, bei Finanzierungs-, Ausgaben- und Regulierungsentscheidungen des Bundestages zus\u00e4tzlich eine (einfache) Mehrheit unter denjenigen Abgeordneten zu verlangen, die nicht aus dem \u00f6ffentlichen Dienst stammen (Prinzip der doppelten Mehrheit). Oder man legt das Quorum so fest, dass es dem Anteil der Abgeordneten aus dem \u00f6ffentlichen Dienst (zur Zeit 38 Prozent) plus der H\u00e4lfte der anderen Abgeordneten entspricht, also zur Zeit 70 Prozent betragen w\u00fcrde. In einer Reihe von Landtagen liegt der Anteil der \u00d6ffentlichbediensteten \u00fcbrigens noch h\u00f6her \u2013 zum Teil sogar weit \u00fcber 50 Prozent.<\/p>\n
Wenn die Verfassung Beschr\u00e4nkungen der Freiheit nur mit einer hohen qualifizierten Mehrheit zulie\u00dfe, so w\u00fcrde daraus folgen, dass diese Beschr\u00e4nkungen der Freiheit von einer qualifizierten Minderheit wieder aufgehoben werden k\u00f6nnten. (Roland Vaubel, \u201eKonsenspflicht aus \u00f6konomischer Sicht: Die liberale Alternative\u201c, in: Hans Hattenhauer, Werner Kaltefleiter (Hg.), Mehrheitsprinzip, Konsens und Verfassung, Heidelberg 1986, S. 115-135, bes. S. 123.) Aus der Sicht des Verfassungs\u00f6konomen ist es daher unsinnig, f\u00fcr alle Verfassungs\u00e4nderungen eine qualifizierte Mehrheit \u2013 zum Beispiel eine Zwei-Drittel-Mehrheit \u2013 zu verlangen. Eine solche Regelung zementiert den Status Quo, aber sie sch\u00fctzt nicht die Freiheit in der Demokratie. Daf\u00fcr ist eine asymmetrische Regel notwendig: Da Eingriffe in die Freiheit durch eine hohe qualifizierte Mehrheit legitimiert werden m\u00fcssen, reicht es f\u00fcr ihre R\u00fccknahme aus, dass diese qualifizierte Mehrheit nicht mehr vorhanden ist. Die Erm\u00e4chtigung kann daher von einer qualifizierten Minderheit widerrufen werden. Diese Einsicht findet sich auch im neuesten Verfassungsvorschlag der European Constitutional Group (2004).<\/p>\n
Anstatt ein hohes Quorum festzulegen, kann man die Leistungseliten aber auch dadurch sch\u00fctzen, dass man ein Zwei-Kammer-System einf\u00fchrt und diejenigen, die die Hauptlast der (direkten) Besteuerung tragen, eine der beiden Kammern w\u00e4hlen l\u00e4sst. Bei allen Finanzierungs- und Ausgabenentscheidungen m\u00fcssen dann beide Kammern zustimmen, wird ein Konsens von Arm und Reich erforderlich. Eine mit dem Gesetzgebungsveto ausgestattete Repr\u00e4sentation der Hauptsteuerzahler gab es in mindestens drei historisch h\u00f6chst erfolgreichen Demokratien: Im Athen der Solonischen Verfassung (ab 593 v. Chr.) war dies der Areopag (Der Areopag war allerdings nicht eine legislative Kammer, sondern das h\u00f6chste Gericht. Sein Gesetzgebungsveto ergab sich aus seiner Normenkontrollkompetenz.), in der r\u00f6mischen Republik lange Zeit der Senat und in der britischen Demokratie das House of Lords. Die doppelte Repr\u00e4sentation hat den Vorteil, dass nicht um Prozente gefeilscht, sondern nur die Wahlberechtigung f\u00fcr das Oberhaus gekl\u00e4rt werden muss. Aber die Geschichte zeigt auch, dass jedes dieser Oberh\u00e4user fr\u00fcher oder sp\u00e4ter sein Zustimmungsrecht verlor und nur noch beratende Funktion hatte. Denn auch bei der Zwei-Kammer-L\u00f6sung sind die Abgrenzungsschwierigkeiten ein h\u00e4ufiger Stein des Ansto\u00dfes.<\/p>\n
Eleganter ist daher ein System, in dem beide Kammern von allen B\u00fcrgern gew\u00e4hlt werden, aber mit unterschiedlichen Gewichten. Auch dieses System wurde in der r\u00f6mischen Republik praktiziert. F\u00fcr die eine Kammer, die comitia tributa, galt das allgemeine und gleiche Wahlrecht, in der anderen, der comitia centuriata, wurde nach Abteilungen (centuriones) abgestimmt, so dass die Landbesitzer, die zun\u00e4chst die Hauptsteuerlast trugen, das \u00dcbergewicht hatten. Denn f\u00fcr die h\u00f6heren centuriones, die jeweils als erste und en bloc ihre Stimme abgaben, gab es viel weniger Wahlberechtigte als f\u00fcr die unteren centuriones.<\/p>\n
David Hume in seinem Essay \u201eOf some remarkable customs\u201c (1752) sah darin das Erfolgsgeheimnis der r\u00f6mischen Republik, \u201ethe most active, triumphant and illustrious commonwealth that ever yet appeared\u201c. (David Hume, Essays: Moral, Political and Literary, hg. von Eugenc F. Miller, Liberty Fund, Indianapolis 1985, S. 371.) Lord Acton (1878) f\u00fchrt dieses System auf Aristoteles \u2013 sein Sp\u00e4twerk \u201c\u00d0\u0178\u00d0\u00be\u00ce\u00bb\u00ce\u00b9\u00cf\u201e\u00ce\u00b9\u00ce\u00ba\u00ce\u00ac\u201c\u009d \u2013 zur\u00fcck: \u201eHe advised that power should be distributed to high and low; to the first according to their property, to the others according to numbers\u201c. (John E. E. Dalberg-Acton, Essays in the History of Liberty, ed. by J. Rufus Fears, Liberty Fund, Indianapolis 1985, S. 63.)<\/p>\n
Bitte verwechseln Sie dieses System nicht mit dem viel zitierten preu\u00dfischen Drei-Klassen-Wahlrecht, das 1850 eingef\u00fchrt wurde. In Preu\u00dfen fehlte eine nach gleichem Wahlrecht gew\u00e4hlte zweite Kammer. Die andere Kammer \u2013 das Herrenhaus \u2013 war im Gegenteil ganz den Angeh\u00f6rigen der besitzenden Klasse vorbehalten. Und weder in der r\u00f6mischen Republik noch in Preu\u00dfen waren die Zust\u00e4ndigkeiten der nach dem fiskalischen \u00c4quivalenzprinzip zusammengesetzten Kammer auf Finanzierungs- und Ausgabenentscheidungen beschr\u00e4nkt. Auch gab es nicht das Prinzip der geheimen Wahl.<\/p>\n
Abgesehen von Zwei-Kammer-Systemen und qualifizierten Mehrheitserfordernissen finden wir in der Verfassungsgeschichte noch eine dritte L\u00f6sungsm\u00f6glichkeit, wie die Leistungseliten vor der Tyrannei der Mehrheit gesch\u00fctzt werden k\u00f6nnen. Auch sie geht auf Solon zur\u00fcck und mag zum Aufstieg Athens beigetragen haben. Solons Verfassung unterschied zwischen dem aktiven und dem passiven Wahlrecht. Zwar waren alle vier Klassen von Wahlb\u00fcrgern \u2013 insgesamt weniger als 15 Prozent der athenischen Bev\u00f6lkerung \u2013 in der Volksversammlung gleicherma\u00dfen stimmberechtigt, aber Mitglieder der untersten Klasse durften nicht f\u00fcr politische \u00c4mter kandidieren. \u00c4hnlich konnten in der r\u00f6mischen Republik zun\u00e4chst nur Patrizier von der comitia plebis zu Volkstribunen gew\u00e4hlt werden. Wussten Sie, dass auch unser Grundgesetz \u2013 Art. 137, Abs. 1 \u2013 Beschr\u00e4nkungen des passiven Wahlrechts (f\u00fcr Angeh\u00f6rige des \u00f6ffentlichen Dienstes!) zulassen w\u00fcrde?<\/p>\n
Welche Vorkehrungen trifft unsere Verfassung, um die Leistungseliten vor der Mehrheit zu sch\u00fctzen? Sie garantiert Grundrechte, eine unabh\u00e4ngige Gerichtsbarkeit und den F\u00f6deralismus. Der Grundrechtsschutz ist jedoch \u00e4u\u00dferst l\u00fcckenhaft. Die Vertragsfreiheit zum Beispiel wird nicht in der Verfassung genannt. Sie kann nur indirekt aus der freien Entfaltung der Pers\u00f6nlichkeit (Art. 2) abgeleitet werden. Wenn die Vertragsfreiheit ausdr\u00fccklich durch das Grundgesetz gesch\u00fctzt w\u00fcrde und nur durch ein Gesetz beschr\u00e4nkt werden k\u00f6nnte, w\u00fcrde sie nicht mehr so hemmungslos verletzt. Vertragsfreiheit auf dem Arbeitsmarkt w\u00fcrde Wunder wirken \u2013 ein zweites \u201eWirtschaftswunder\u201c w\u00e4re die Folge. Die Vertragsfreiheit darf und muss nur dann eingeschr\u00e4nkt werden, wenn der Vertrag zu Lasten Dritter geschlossen wird (zum Beispiel ein Kartellvertrag) oder wenn er die Vertragsfreiheit oder die k\u00f6rperliche Unversehrtheit eines Vertragsschlie\u00dfenden verletzt, dieser sich also zum Beispiel in die Sklaverei begibt oder seiner eigenen Verst\u00fcmmelung zustimmt. Der Grundrechtsschutz ist allerdings h\u00f6chst unvollkommen, solange die Mehrheit der Verfassungsrichter von der parlamentarischen Mehrheit benannt wird. Solche Richter m\u00f6gen zwar unabh\u00e4ngig sein, aber sie sind nicht politisch neutral. Unsere Grundrechte w\u00e4ren besser gesch\u00fctzt, wenn die Verfassungsrichter von Richtern \u2013 den Mitgliedern der anderen h\u00f6chsten Gerichte \u2013 gew\u00e4hlt w\u00fcrden.<\/p>\n
Mehr Schutz bietet der F\u00f6deralismus, denn er zwingt die Politiker, um die Gunst der Leistungseliten zu konkurrieren. Noch wirksamer ist der Standortwettbewerb zwischen unabh\u00e4ngigen Staaten. Immanuel Kant (1784), Edward Gibbon (1787), Lord Acton (1877) und Max Weber (1923) oder zu unserer Zeit Eric Jones (1981) und Douglass North (1998) haben darin das historische Erfolgsgeheimnis Europas gesehen. (Immanuel Kant, \u201eIdee zu einer allgemeinen Geschichte in weltb\u00fcrgerlicher Absicht\u201c, in: Kurt Rossmann (Hg.), Deutsche Geschichtsphilosophie von Lessing bis Jaspers, Birsfelden \u2013 Basel 1959, S. 42-85, bes. S. 58f.; Edward Gibbon, The History of the Decline and Fall of the Roman Empire, Basel 1787, Vol. VI, ch. 38, S. 329; Lord Acton, a.a.o., S. 21; Max Weber, Wirtschaftsgeschichte, M\u00fcnchen, Leipzig 1923, S. 288; Eric Jones, The European Miracle, Cambridge 1981 (in dt. \u00dcbersetzung: Das Wunder Europa, T\u00fcbingen 1991); Douglass C. North, \u201eThe Rise of the Western World\u201c, in: Political Competition, Innovation and Growth: A Historical Analysis, hg. von P. Bernholz, M.E. Streit und Roland Vaubel, Berlin etc. 1998, S. 13-28.) Die Dezentralisierung politischer Macht schuf den Kaufleuten, den Wissenschaftlern, den Juden und den Protestanten die M\u00f6glichkeit der Entfaltung. Auch zwischen den Stadtstaaten des griechischen Altertums und der italienischen Renaissance war die Mobilit\u00e4t der Eliten au\u00dferordentlich gro\u00df, wie vor allem Jakob Burckhardt (1860, 1898-1902) betont hat. (Jacob Burckhardt, Die Kultur der Renaissance in Italien, Basel 1860, bes. S. 127; ders., Griechische Kulturgeschichte, Basel 1898-2002, Band 1. Vgl. auch seine Betonung des \u201eAgonalen\u201c in der griechischen Kultur (z.B. S. 319f.).) Heute sprechen wir von der Globalisierung, und darin liegt die gro\u00dfe Chance der Leistungseliten. Umso erstaunlicher ist es, dass unsere Verfassung zwar die Freiz\u00fcgigkeit im Bundesgebiet (Art. 11), aber nicht das Recht der Auswanderung und den freien Kapitalverkehr garantiert.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Wie k\u00f6nnen Demokratie und Freiheit miteinander in Einklang gebracht werden? Unter Demokratie verstehen wir die Herrschaft des Volkes \u2013 also eine Staatsform, die letztlich alle … <\/p>\n