Mitte der 1970er Jahre beschrieb der deutsche Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf das Problem der Politikverflechtungsfalle in einem F\u00f6deralstaat.<\/b> Er machte darauf aufmerksam, dass bei zunehmender Verflechtung der Entscheidungen \u00fcber die Staatsebenen hinweg Blockadesituationen in Sachentscheidungen entstehen und institutionelle \u00c4nderungen kaum mehr m\u00f6glich sind. Solche Verflechtungen ergeben sich durch Verbundaufgaben, Verbundfinanzierungen, gemeinsame Entscheidungsforen und andere Formen des kooperativen F\u00f6deralismus.<\/p>\n
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Wesentlich bei der Politikverflechtungsfalle ist, dass mit den institutionellen Verkn\u00fcpfungen der Entscheidungsprozesse die politischen Akteure als potenzielle Vetospieler auftreten k\u00f6nnen. Damit ergibt sich nicht nur eine Blockade im konkreten politischen Entscheidungsfindungsprozess, sondern auch eine Barriere zur institutionellen Aufl\u00f6sung dieser Blockaden.<\/p>\n
Gewichtige Nachteile der Politikverflechtungsfalle sind die Status-Quo-Orientierung, die ineffiziente Aufgabenerf\u00fcllung, die Intransparenz der Verantwortlichkeiten, die Verletzung der fiskalischen \u00c4quivalenz und die Hemmung politischer Innovationsprozesse.<\/p>\n
Auch wenn der Schweizer F\u00f6deralismus gelegentlich als ein Beispiel eines noch wenig verflochtenen F\u00f6deralismus gilt, haben sich \u00fcber die Jahrzehnte ebenfalls Strukturen der Politikverflechtung ergeben, die man heute als Politikverflechtungsfalle bezeichnen k\u00f6nnte. Ein Beispiel ist das System der Erg\u00e4nzungsleistungen.<\/p>\n
I. Charakter der Erg\u00e4nzungsleistungen EL <\/b><\/p>\n
Erg\u00e4nzungsleistungen (EL) sind Bedarfserg\u00e4nzungen zur Altersrente (AHV) und Invalidenrente (IV), damit der in der Bundesverfassung garantierte Existenzbedarf gew\u00e4hrleistet werden kann. Sie kommen dort zum Tragen, wo die Renten und das Einkommen die minimalen Lebenskosten nicht decken. Der Bezug setzt dabei grunds\u00e4tzlich eine Leistung der AHV\/IV voraus und bedingt den Wohnsitz in der Schweiz. Zudem m\u00fcssen die anerkannten Ausgaben das anrechenbare Einkommen \u00fcbersteigen. Diese Differenz bestimmt dabei die H\u00f6he der Erg\u00e4nzungsleistungen. Der Betrag wird als j\u00e4hrliche Erg\u00e4nzungsleistung bezeichnet, die monatlich ausbezahlt wird. Zudem werden Krankheits- und Behinderungskosten (z.B. Zahnarztkosten, Pflege und Betreuungskosten zuhause) durch die EL separat verg\u00fctet. Ferner sind Bez\u00fcger von Erg\u00e4nzungsleistungen von einer Zahlung der Radio- und Fernsehgeb\u00fchren (Billag) befreit.<\/p>\n
Die Erg\u00e4nzungsleistungen werden vollumf\u00e4nglich mit \u00f6ffentlichen Geldern des Bundes (zu 62,5 Prozent) und der Kantone (zu 37,5 Prozent) finanziert. Bei Personen, die im Heim leben, gilt jedoch eine Sonderregelung: Zur Berechnung des Bundesanteils werden nicht die effektiven Kosten herangezogen. Stattdessen wird ein fiktiver Betrag festgelegt, der zur Deckung des Existenzbedarfs beim Aufenthalt in einer Wohnung erforderlich w\u00e4re (Ausscheidungsrechnung). Der Bund tr\u00e4gt von diesem Betrag wiederum 62,5 Prozent, die Kantone den Rest. F\u00fcr die Krankheits- und Behinderungskosten haben die Kantone zu 100 Prozent selbst aufzukommen.<\/p>\n
Die langfristige finanzielle Sicherung der EL ist nicht nur eine Herausforderung f\u00fcr Bund, Kantone und Gemeinden, sondern auch f\u00fcr die Sozialpartner im Speziellen. Ein allgemein akzeptiertes und gezielt wirkendes EL-System kann neben der individuellen Existenzsicherung auch die beitragsfinanzierten Sozialversicherungsleistungen entlasten und damit einer weiteren Erh\u00f6hung der Lohnnebenkosten entgegenwirken. Dies hat positive Auswirkungen auf das Arbeitsangebot und die Besch\u00e4ftigungslage, was wiederum die bedarfsorientierten Unterst\u00fctzungsleistungen auf allen Staatsebenen entlastet. Die Sicherung der langfristigen Finanzierung des Systems der EL ist deshalb wichtig. Der Abbau von falschen Anreizen und die Umsetzung von Optimierungspotenzialen sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung.<\/p>\n
II. Entwicklung der EL<\/b><\/p>\n
Die Ausgaben der EL stiegen \u00fcber die letzten zehn Jahre (2003-2013) um rund 1,86 Milliarden auf \u00fcber 4,5 Milliarden Franken, bei einer Wachstumsrate von etwa 5,5 Prozent pro Jahr. Das Wachstum der EL liegt damit weit \u00fcber dem Wirtschaftswachstum und l\u00e4sst sich infolgedessen nicht \u00fcber die allgemeine Wohlstandssteigerung finanzieren. Aktuell betr\u00e4gt die Zahl der EL-Bez\u00fcger rund 300 000 Personen. Dies ist ein Wachstum um 33 Prozent innert zehn Jahren und 68 Prozent gegen\u00fcber dem Jahr 1993. Gest\u00fctzt auf eine Studie von 2013 rechnet der Bund bei unver\u00e4nderten Rahmenbedingungen bis 2020 mit einem Kostenwachstum von einer weiteren Milliarde Franken.<\/p>\n
III. Kostentreiber der EL in den vergangenen Jahren<\/b><\/p>\n
Die Kostentreiber der EL in den vergangenen Jahren (Analyse der Jahre 2003-2012) k\u00f6nnen im Wesentlichen in drei Kategorien eingeteilt werden:<\/p>\n
1. Demographie (EL zur AHV)<\/strong><\/p>\n Der gr\u00f6sste Teil des Kostenanstiegs wird durch die demographische Entwicklung verursacht. Zwar blieb das Verh\u00e4ltnis von AHV-Bez\u00fcgern ohne EL zu AHV-Bez\u00fcgern mit EL gleich (12 Prozent), jedoch f\u00fchrten die (stark) zunehmende Anzahl der Neurentner und die gestiegene Lebenserwartung zu einer markanten Zunahme der AHV und EL-Bez\u00fcger. Ein Drittel des gesamten Kostenanstiegs ist auf die Demographie zur\u00fcckzuf\u00fchren.<\/p>\n 2. EL zur IV<\/strong><\/p>\n Seit 2003 hat sich die Zahl der Neurentner mehr als halbiert. So nahm ab diesem Zeitpunkt bis 2012 die Anzahl IV-Rentner in der Schweiz sogar um rund 1 000 auf 234 800 ab. Dennoch sind die Kosten f\u00fcr die EL zur IV stark weiter gestiegen, da gleichzeitig die Anzahl IV-Bez\u00fcger mit EL um 30 900 auf 110 179 und damit einhergehend die EL-Quote (Anteil IV-Rentner mit EL) von 26 auf 41,3 Prozent stieg. Der Grund liegt insbesondere beim tieferen Durchschnittsalter der IV-Rentner. Junge Rentner verf\u00fcgen aufgrund der kurzen Erwerbst\u00e4tigkeit nur \u00fcber kleine Renten aus der beruflichen Vorsorge, da sie selber nur geringe Beitr\u00e4ge einbezahlt haben. Folglich kommen zu jeder solchen IV-Neurente praktisch zwingend auch Erg\u00e4nzungsleistungen hinzu.<\/p>\n 3. Gesetzesrevisionen<\/strong><\/p>\n Die Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), die Neuordnung der Pflegefinanzierung und die Gesetzesrevisionen in der IV mit Auswirkungen auf das Bundesgesetz \u00fcber Erg\u00e4nzungsleistungen (ELG) verursachten einen Kostenanstieg von insgesamt 577,3 Millionen Franken. Dies entspricht einem Anteil von 38,5 Prozent am EL-Kostenanstieg zwischen 2003 und 2012. Die EL dienten in der Vergangenheit somit h\u00e4ufig als Auffangbecken f\u00fcr diverse Kostenauslagerungen, wobei andere Kostentr\u00e4ger (insbesondere die IV sowie die Sozialhilfe) in \u00e4hnlichem Ausmass entlastet wurden.<\/p>\n IV. Handlungsbedarf<\/b><\/p>\n Die Analyseergebnisse eines von uns f\u00fcr den Schweizerischen Arbeitgeberverband verfassten Gutachtens lassen sich wie folgt zusammenfassen: Das starke Ausgabenwachstum der EL in den letzten zehn Jahren ist durch eine Vielzahl von Faktoren zu erkl\u00e4ren. Es lassen sich systembedingte Kostentreiber identifizieren, die direkt auf die Gesetzeslage im ELG oder durch Fehlanreize im System der EL zur\u00fcckzuf\u00fchren sind. Dabei geht es im Wesentlichen um die Erh\u00f6hung der Verm\u00f6gensfreibetr\u00e4ge und die Aufhebung des EL-H\u00f6chstbetrags, welche im Rahmen der Neuordnung der Pflegefinanzierung respektive der NFA eingef\u00fchrt wurden. Diese \u00c4nderungen sind zusammen f\u00fcr fast 30 Prozent der Ausgabensteigerung (zwischen 2003 und 2012) im EL-System verantwortlich. Ein weiteres Problem von erheblicher Bedeutung sind die Fehlanreize im System der EL zur AHV und IV. Insbesondere bei der IV halten die Fehlanreize die Betroffenen vom (Wieder-)Eintritt in den Arbeitsmarkt ab. Im Weiteren stellt sich auch eine Gerechtigkeitsfrage: Sollen Personen mit EL besser gestellt werden als jene, die sich in den Arbeitsprozess integrieren?<\/p>\n Besonders zu beachten ist hierbei der Fehlanreiz f\u00fcr IV-Rentner mit Kindern in der Kombination von IV und EL. Die Analyse der Studie zeigt, dass f\u00fcr die langfristige Steuerbarkeit des EL-Systems eine Entflechtung der Verbundaufgabe erfolgen muss. Bisher bezahlt der Bund f\u00fcr Entscheide, die auf kantonaler Ebene gef\u00e4llt werden \u2013 und umgekehrt. Diese Konstellation ist \u00e4usserst ineffizient und erschwert die L\u00f6sungsfindung enorm. Auch leidet die Kostentransparenz erheblich darunter. Deshalb ist die Verbundaufgabe zu entflechten und sind die Aufgaben sowie die finanzielle Verantwortung dem Bund und\/oder den Kantonen zuzuteilen.<\/p>\n V. L\u00f6sungsans\u00e4tze<\/b><\/p>\n Der Bund erwartet bis ins Jahr 2020 einen weiteren Kostenanstieg von einer Milliarde Franken. Jener Drittel des Kostenanstiegs, der auf die Demographie zur\u00fcckzuf\u00fchren ist, ist kaum zu beeinflussen. Jedoch w\u00fcrde sich durch die Entflechtung der Verbundaufgabe und die klare Aufgabenzuordnung von Bund und Kantonen die Steuerbarkeit der Erg\u00e4nzungsleistungen massiv verbessern. Der bevorstehende Kostenanstieg kann zudem durch die Behebung von Fehlanreizen sowie weiteren kleineren Systemanpassungen deutlich gemindert werden.<\/p>\n Verbesserung der Steuerbarkeit und Entflechtung<\/b><\/p>\n Eine Entflechtung der Verbundaufgabe zwischen Bund und Kantonen w\u00fcrde dazu beitragen, die Steuerung der Erg\u00e4nzungsleistungen stark zu verbessern. Damit k\u00f6nnen kritische Entwicklungen innert k\u00fcrzester Zeit lokalisiert und gest\u00fctzt darauf geeignete Massnahmen beschlossen werden. Die Studie legt drei m\u00f6gliche Ans\u00e4tze dar:<\/p>\n 1. Variante: Entflechtung \u201elight\u201c<\/b><\/p>\n Die moderateste Optimierungsm\u00f6glichkeit besteht darin, dass der Bund f\u00fcr die Existenzsicherung vollends die Verantwortung \u00fcbernimmt und dementsprechend auch 100 Prozent der Finanzierung tr\u00e4gt. Die Kantone blieben aber weiterhin finanziell f\u00fcr die zus\u00e4tzlichen Heim- und Gesundheitskosten verantwortlich. Allerdings \u2013 und deshalb die Bezeichnung Entflechtung \u201elight\u201c \u2013 w\u00fcrde dies nur marginal zur Probleml\u00f6sung beitragen. Weder w\u00fcrde dadurch die komplizierte Ausscheidungsrechnung f\u00fcr in Heimen lebende EL-Bez\u00fcger hinf\u00e4llig, noch w\u00fcrden die bestehenden Verflechtungsproblematiken im Heim-, Pflege- und Gesundheitsbereich gel\u00f6st.<\/p>\n 2. Variante: Bund<\/b><\/p>\n Einen (grossen) Schritt weiter geht die zweite Variante, die eine konsequente bzw. vollst\u00e4ndige Entflechtung der Steuerung und Finanzierung vorsieht. Diese Variante sieht vor, dass die EL vollst\u00e4ndig in den Aufgabenbereich des Bundes \u00fcbergeben werden. Dabei leistet der Bund EL nur f\u00fcr die Existenzsicherung (analog Variante A: Entflechtung \u201elight\u201c). EL w\u00fcrden folglich auf die Existenzsicherung im engeren Sinn beschr\u00e4nkt. Zus\u00e4tzliche Kosten f\u00fcr Heimaufenthalt und Pflege sowie die Verg\u00fctung von Krankheits- und Behinderungskosten fielen weiterhin in den Bereich der Kantone. Im Gegensatz zur heutigen Regelung bek\u00e4men die Kantone diesbez\u00fcglich aber umfangreiche Kompetenzen zur Hand. Vorgaben und Mindeststandards seitens des Bundes bez\u00fcglich Art und H\u00f6he der zu verg\u00fctenden Kosten fielen weg. Die Kantone k\u00f6nnten zudem selbst entscheiden, wie sie die entsprechenden Leistungen verg\u00fcten. Vorstellbar w\u00e4re eine Abwicklung \u00fcber die bestehenden Strukturen der Sozialhilfe. Mit der konsequenten Entflechtung w\u00fcrde dem Grundsatz der fiskalischen \u00c4quivalenz Rechnung getragen. Die Kantone erhielten die n\u00f6tigen Steuerungsm\u00f6glichkeiten, die ihnen aufgrund der Finanzierungsverantwortung auch zustehen sollten. Kontrolle und Verantwortung w\u00fcrden klar definiert, intransparente Lastenverschiebungen fielen weg. Der Bund w\u00fcrde die Existenzsicherung definieren und finanzieren, die Kantone die Kosten dar\u00fcber. Kosteneinsparungen k\u00e4men somit vollends derjenigen Staatsebene zugute, die f\u00fcr den entsprechenden Bereich verantwortlich ist.<\/p>\n 3. Variante: Kanton<\/b><\/p>\n Anstelle einer Zentralisierung beim Bund w\u00e4re auch eine vollst\u00e4ndige Entflechtung hin zu den Kantonen m\u00f6glich. Eine solche Kantonalisierung s\u00e4he vor, dass sich der Bund ganz aus den EL zur\u00fcckzieht und diese vollends in den Aufgabenbereich der Kantone \u00fcbergibt. Eine koh\u00e4rente und effiziente Trennung der Sozialversicherungen (Zust\u00e4ndigkeit Bund) von den Bedarfsleistungen (Zust\u00e4ndigkeit Kantone\/Gemeinden) w\u00fcrde eine m\u00f6glichst nahe Ansiedlung der Bedarfsleistungen bei den Bed\u00fcrftigen erm\u00f6glichen. Sie erlaubte es den Kantonen, eine ganzheitliche, koordinierte und an den lokalen Bed\u00fcrfnissen und Gegebenheiten angepasste Sozialpolitik zu verfolgen. Mit dieser dezentralen Kompetenz der EL besteht aus Sicht der Autoren das gr\u00f6sste Optimierungspotenzial. \u00dcber die Art, wie diese Entflechtung erfolgen soll, kann diskutiert werden. Letztlich ist aber die klare Zuordnung wichtig. Zentralisierung und Dezentralisierung haben beide ihre Vor- und Nachteile. Bei der Verbundl\u00f6sung, wie sie heute besteht, vereinigen sich jedoch die Nachteile.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Mitte der 1970er Jahre beschrieb der deutsche Politikwissenschaftler Fritz W. Scharpf das Problem der Politikverflechtungsfalle in einem F\u00f6deralstaat. Er machte darauf aufmerksam, dass bei zunehmender … <\/p>\n