Von einem regulatorischer Raub\u00fcberfall spricht man in der Regulierungstheorie dann, wenn sich Organisationen und Menschen, die im Vertrauen auf die G\u00fcltigkeit eines Regulierungssystems ihr Verhalten daran ausgerichtet und langfristig investiert haben, durch einen regulatorischen Systemwechsel dann aber um die Ertr\u00e4ge ihrer Investitionen gebracht oder in h\u00f6here Risiken gezwungen werden. Nicht \u00fcberraschend werden die nun von der EU-Kommission pr\u00e4sentierten Grundz\u00fcge eines Vorschlags zur gemeinsamen Europ\u00e4ischen Einlagensicherung, kurz EDIS (European Deposit Insurance System), vor allem in Deutschland von Banken und Sparern und ihren Verb\u00e4nden abgelehnt, weil sie als ein solcher Raub\u00fcberfall eingesch\u00e4tzt werden, der gleichzeitig mit einer weiteren Vertiefung der EU-Integration verbunden ist.<\/p>\n
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Bankenunion als Vertiefung der EU-Integration durch eine \u201eFlucht nach vorne\u201c<\/strong><\/p>\n Die Vereinbarung der Europ\u00e4ischen Bankenunion war unter dem Eindruck der globalen Finanzmarktkrise 2007 ff konsensf\u00e4hig, eine fundamentale Festigung oder Reform der institutionellen Grundlagen der Euro-W\u00e4hrungsunion waren es nicht. Die Bankenunion ist also als eine integrationspolitische Flucht nach vorne einzusch\u00e4tzen. Von vorneherein war eine einheitliche L\u00f6sung der Einlagensicherung als Element der Europ\u00e4ischen Bankenunion neben den einheitlichen Eigenkapitalanforderungen, der einheitlichen Bankenaufsicht und dem Einheitlichen Bankenabwicklungsmechanismus vorgesehen, jedoch in den Details nicht kompromissf\u00e4hig, weichen doch die nationalen Systeme in Ausgestaltung, Schutzwirkung und Finanzierung grundlegend voneinander ab.<\/p>\n Gemeinsames System oder einheitliche Standards<\/strong><\/p>\n Ungel\u00f6st blieb, ob \u00fcberhaupt ein gemeinsames System erforderlich sei oder ob einheitlich Standards f\u00fcr die nationalen Einlagensicherungssysteme gelten sollen, wie sie die Einlagensicherungsrichtlinie, vorsieht. In dieser ist die Garantie von 100 000 Euro pro Einleger und Institut durch nationale Einlagensicherungssysteme festgeschrieben. 14 von 19 Euro-Staaten haben die Richtlinie bisher in nationales Recht umgesetzt, in Deutschland gilt sie seit Juli 2015. Auf der Grundlage der Richtlinie haben die Banken Beitr\u00e4ge in nationale Sicherungssysteme einzubezahlen, damit bis 2024 eine Garantiesumme in H\u00f6he von 0,8% der gesch\u00fctzten Einlagen der Banken erreicht wird. Die entsprechenden Summen sollen unabh\u00e4ngig von Schadensf\u00e4llen und ex ante zur Verwendung stehen und nicht erst bei Problemen organisiert werden m\u00fcssen, wie dies in manchen EU-Staaten heute der Fall ist. Bislang ungekl\u00e4rt blieb, ob es einen gemeinsamen europ\u00e4ischen Fonds f\u00fcr die Einlagensicherung geben w\u00fcrde.<\/p>\n Ein \u201enicht faires\u201c Versicherungssystem<\/strong><\/p>\n Dar\u00fcber wurde mit dem Kommissionsvorschlag nun Klarheit geschaffen. Die nationalen Einlagensicherungssysteme sind sukzessive in einen europ\u00e4ischen Einlagensicherungsfonds zu transformieren. Aus den nationalen \u201eDeposit Guarantee Schemes\u201c wird nun ein \u201eEuropean Deposit Insurance Scheme\u201c, also ein Versicherungssystem. Aus einer von den nationalen Fonds dominierten \u201eR\u00fcckversicherung\u201c soll eine \u201eMitversicherung\u201c nationaler und europ\u00e4ischer Mittel entstehen und ab 2024 soll dann ausschlie\u00dflich das gemeinsame europ\u00e4ische Sicherungssystem f\u00fcr die Entsch\u00e4digung von Einlegern zust\u00e4ndig sein. Von der EU wird der finale Zustand als \u201eVollversicherung\u201c bezeichnet. Wird der aktuelle Status der zu sichernden Einlagen in den einzelnen Mitgliedsstaaten ber\u00fccksichtigt, sind tats\u00e4chlich Zweifel angebracht, ob der Begriff der Versicherung angebracht ist, zumal wenn von risikoad\u00e4quaten \u2013 also fairen \u2013 Pr\u00e4mien ausgegangen wird. Der aktuelle Vorschlag sieht keine Sonderregeln f\u00fcr einzelne Bankengruppen oder Mitgliedsstaaten vor. Die vollst\u00e4ndige Fundierung des nationalen Fonds ist Voraussetzung f\u00fcr den Zugang zum EDIS. Dieser soll vom \u201eSingle Resolution Board\u201c (SRB), der Europ\u00e4ischen Abwicklungsbeh\u00f6rde verwaltet werden. Dass dabei Interessenkonflikte geschaffen werden, wird bislang kaum thematisiert. Formell sind die n\u00e4chsten Schritte die Zustimmung des Ministerrats und des EU-Parlaments. Eine Fortsetzung der intensiven und kontroversen Diskussionen ist zu erwarten.<\/p>\n Entkoppelung von Entscheidung und Verantwortung<\/strong><\/p>\n Ein System der Einlagensicherung soll ein vertrauensf\u00f6rderndes Instrument sein, mit dem die Finanzmarktstabilit\u00e4t positiv beeinflusst wird. Allerdings werden mit der Existenz eines solchen Systems auch die Anreize der Einleger sowie der Banken beeinflusst. Ein h\u00e4ufig vorgebrachtes kritisches Argument besteht darin, dass es Einleger \u2013 im Schadensfall gut abgesichert \u2013 vers\u00e4umen, die Aktivit\u00e4ten der Bank und ihr Risikogebaren ausreichend zu \u00fcberwachen. Ein Moral Hazard-Verhalten der Bank in Form des Eingehens h\u00f6herer Risiken kann dann nicht ausgeschlossen werden. Dies gilt umso mehr im EU-Kontext der derzeitigen heterogener Sicherungssysteme sowie gro\u00dfer Unterschiede in der Qualit\u00e4t der Bankbilanzen im Hinblick auf den Anteil notleidender Forderungen der Banken. Solange die nationalen Altlasten der Banken nicht bereinigt sind, tr\u00e4gt ein gemeinsames Einlagensicherungssystem zu einer weiteren Verschlechterung der Anreizstruktur f\u00fcr Banken und Einleger bei, die zu einem Risikotransfer zulasten von Akteuren in einem Umfeld gesunder Bankbilanzen f\u00fchren. Versch\u00e4rft wird diese Konstellation noch dadurch, dass die Verbindungslinien zwischen Staaten und Banken noch lange nicht gekappt sind, auch dies unterschiedlich \u00fcber die Union verteilt. Zusammengefasst bedeutet dieser Hintergrund, dass das Umfeld f\u00fcr EDIS dessen Glaubw\u00fcrdigkeit deutlich beeintr\u00e4chtigt. Dass nun eine gemeinsame Garantie f\u00fcr Einlagen und damit eine gemeinschaftliche Haftung f\u00fcr sie entsteht, passt nicht zu einer ungekl\u00e4rten Vorgeschichte, die in ein neues Regime \u00fcbertragen wird. Auf den Vorwurf, dass es zu einer Entkoppelung zwischen Entscheidung und Verantwortung kommt, ist nun n\u00e4her einzugehen.<\/p>\n Transfer von Risiken und Budgets durch Altlasten von Banken und Staaten<\/strong><\/p>\n In einer jahrelangen \u00dcbergangszeit existieren n\u00e4mlich nach wie vor Systeme nebeneinander, die sehr unterschiedliche Standards aufweisen, was damit verbunden ist, dass sich das Risiko von Einlegern erh\u00f6ht, die ihre Einlagen in einem vollausgebauten Einlagensicherungssystem aufgebaut haben, w\u00e4hrend sich durch die Vergemeinschaftung bzw. deren Perspektive das Risiko von Einlegern reduziert, deren nationales Umfeld ein rudiment\u00e4res Sicherungssystem bildet, das erst im Schadensfall die erforderlichen Summen beschafft. Es ist ein offenes Geheimnis, dass in den Bilanzen von Banken in Griechenland, Portugal, Spanien, Italien, Zypern und Irland nach wie vor viele Milliarden notleidender Kredit verborgen liegen. Die faktische Vergemeinschaftung verborgener Altlasten von Banken f\u00fchrt zu eigentlich nicht intendierten Tansfers zu Banken und Staaten, die auf diese Weise ermuntert werden, die vereinbarten Reformen zu unterlassen, zumindest zu verz\u00f6gern. Die Verz\u00f6gerung der Bereinigung der Bankbilanzen wird noch dadurch verst\u00e4rkt, dass einzelne Einflussfaktoren auf die Bankperformance und deren Konsequenzen nicht harmonisiert sind. Ein eindrucksvolles Beispiel ist das Insolvenzrecht, das in der EU unterschiedlich streng ausgestaltet ist. So ist es in manchen Staaten nicht einfach m\u00f6glich, hinterlegte Sicherheiten f\u00fcr notleidende Kredite zu verwerten. Auf diese Weise werden zus\u00e4tzliche Risiken f\u00fcr die Gemeinschaft generiert. Der damit verbundene Vertrauensverlust der Einleger ist nicht stabilit\u00e4tsf\u00f6rdernd ist und l\u00e4uft der Intention der Bankenunion entgegen.<\/p>\n Missachtung von Risikoprofilen und bew\u00e4hrten Gesch\u00e4ftsmodellen<\/strong><\/p>\n Die Beitr\u00e4ge der Banken zu EDIS sollen risikoabh\u00e4ngig ausgestaltet sein, wobei die Details der Risikomessung und Beitragsgestaltung bisher offen geblieben sind. Es ist naheliegend, dass diesbez\u00fcglich zahlreiche Ansatzpunkte f\u00fcr Umverteilungen bestehen. Daher ist auch zu bef\u00fcrchten, dass Banken-Gesch\u00e4ftsmodelle und Risikoprofilen vernachl\u00e4ssigt werden, die bereits Jahrhunderte vor der Bankenunion erfolgreich waren und die eigene Sicherungssysteme aufgebaut und mit Erfolg umgesetzt haben. Zu nennen sind die genossenschaftlichen Finanzverb\u00fcnde sowie die Sparkassengruppen. Ihre Risikoprofile sowie ihr realwirtschaftlich und nachhaltig ausgerichtetes Gesch\u00e4ftsmodell wird von europ\u00e4ischen Bankenregulatoren zwar in Sonntagsreden gerne gelobt, in konkreten Regulierungsvorgaben jedoch auch nicht in Ans\u00e4tzen ber\u00fccksichtigt. Besonders drastisch zeigt sich dies nun bei EDIS. Zus\u00e4tzlich sollte sehenden Auges zur Kenntnis genommen werden, dass insgesamt sowohl die nationalen als auch der zu bildende europ\u00e4ische Fonds nicht ausreichen, um strukturelle Probleme abzufangen. Diese werden aber umso gr\u00f6\u00dfer, je weniger im Vorfeld die noch bestehenden Probleme in Bankbilanzen und Staatshaushalten bereinigt werden. Vor diesem Hintergrund wird EDIS zu einem weiteren Transferinstrument im Rahmen der Bankenunion, denn die resultierenden Probleme sind dann von vorneherein gemeinsame.<\/p>\n Vernachl\u00e4ssigte Wurzel des Unbehagens mit EDIS: Defizit\u00e4re Integrationslogik<\/strong><\/p>\n Die institutionelle Integration in der Europ\u00e4ischen Union ist weit fortgeschritten. Es ist davon auszugehen, dass jeder weitere Integrationsschritt Widerstand von Gesellschaftsgruppen und Mitgliedsstaaten mit funktionierenden Systemen, die zur Vergemeinschaftung anstehen, hervorrufen wird. Hingegen wird von Staaten mit defizit\u00e4ren Institutionen Unterst\u00fctzung von der Gemeinschaft erwartet und gefordert, die bisher nicht nur mit diskretion\u00e4r vereinbarten Transferzahlungen, sondern auch mit Schritten einer weitere Vertiefung der Integration beantwortet wurden. Beide Positionen resultieren aus Anreizstrukturen, die seinerzeit mit der W\u00e4hrungsunion geschaffen wurden und deren Konsequenzen immer wieder deutlich zutage getreten sind. Im Konfliktfall dominieren die Interessen einzelner Wirtschaftssubjekte und einzelner Mitgliedsstaaten die gemeinsamen Interessen. Regeln, die eine Orientierung an gemeinsam vereinbarten Zielen und Standards institutionalisieren sollen, werden konsequent verletzt. Dies gilt selbst dann, wenn Sanktionen angedroht waren.<\/p>\n EDIS als weiteres Instrument einer Transfer- und Haftungsunion<\/strong><\/p>\n Dieses Interessengeflecht ist bis heute wirksam. Eine glaubw\u00fcrdige EU-Integrationsstrategie h\u00e4tte also noch vor der Bankenunion die institutionellen Voraussetzungen der W\u00e4hrungsunion zu reparieren (Fiskalregeln etc.) gehabt. Weitere Vertiefungsschritte werden zudem nicht ohne Fortschritte in Richtung einer politischen Union auskommen, sollen sie nachhaltig sein. Denn solange die politischen Systeme nicht konsequent europ\u00e4isiert sind, werden die letztlich nicht vermeidbaren Interessenkonflikte im nationalen Interesse entschieden werden. Anschauliche Beispiele liegen vor, dies nicht nur im wirtschaftlichen Bereich der Banken und Staatshaushalte. Werden die folgenden Fehlentwicklungen dann immer wieder mit weiteren Vertiefungsschritten \u201esaniert\u201c ohne dass die politische Finalit\u00e4t je gekl\u00e4rt worden w\u00e4re, kann nicht davon ausgegangen werden, dass ein stabiler Integrationsstand in der Europ\u00e4ischen Union erreicht werden kann. Auch eine Politische Union scheint heute aus naheliegenden Gr\u00fcnden alles andere als konsensf\u00e4hig zu sein. EDIS ist in diesem Kontext dann tats\u00e4chlich als ein regulatorischer Raub\u00fcberfall einzusch\u00e4tzen, der durch die Hintert\u00fcr zur Verfestigung einer EU-Transfer- und Haftungsunion beitr\u00e4gt.<\/p>\n Literatur:<\/strong> European Commission (2015): Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Regulation (EU) 806\/2014 in order to establish a European Deposit Insur-ance Scheme, 24. November 2015, hier<\/a><\/p>\n Sinn, H.-W.: Katastrophalen Unsinn sollte man nicht wiederholen!, WirtschaftsWoche, 04.12.2015, S. 39, hier<\/a><\/p>\n Siehe auch: Von einem regulatorischer Raub\u00fcberfall spricht man in der Regulierungstheorie dann, wenn sich Organisationen und Menschen, die im Vertrauen auf die G\u00fcltigkeit eines Regulierungssystems ihr Verhalten … <\/p>\n
\nEuropean Commission (2015): Fact Sheet A European Deposit Insurance Scheme (EDIS) \u2013 Frequent-ly Asked Questions, Strasbourg, 24 November 2015, hier<\/a><\/p>\n
\nVollmer, U. (2015): Die gemeinsame Europ\u00e4ische Einlagensicherung EDIS. Was ist davon zu halten? Wirtschaftliche Freiheit, 1. Dezember 2015, hier<\/a><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"