{"id":18935,"date":"2016-03-04T00:01:12","date_gmt":"2016-03-03T23:01:12","guid":{"rendered":"http:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=18935"},"modified":"2016-03-04T06:47:55","modified_gmt":"2016-03-04T05:47:55","slug":"warum-die-ministererlaubnis-trotzdem-richtig-ist","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=18935","title":{"rendered":"Ordnungspolitischer Kommentar<\/small>Warum die Ministererlaubnis trotzdem richtig ist\u00dcbernahme von Tengelmann durch Edeka<\/font>"},"content":{"rendered":"

Noch ist die finale Entscheidung nicht gefallen, aber es zeichnet sich ab, dass Bundeswirtschaftsminister Gabriel gegen das Votum des Bundeskartellamts und die Empfehlung der Monopolkommission die \u00dcbernahme von Kaiser\u2019s Tengelmann durch Edeka erlauben wird. Damit r\u00fcckt wieder einmal dieses Spezifikum des deutschen Wettbewerbsrechts, die Ministererlaubnis, in den Fokus der Diskussion.<\/p>\n

<\/p>\n

Wettbewerbliche Beschr\u00e4nkungen vs. gesamtwirtschaftliche Vorteile<\/strong><\/p>\n

Das deutsche Gesetz gegen Wettbewerbsbeschr\u00e4nkungen (GWB) sieht vor, dass der Bundeswirtschaftsminister auf Antrag einen vom Kartellamt untersagten Zusammenschluss erlauben kann, falls gesamtwirtschaftliche Vorteile die wettbewerbssch\u00e4digende Wirkung der Fusion aufwiegen oder der Zusammenschluss durch ein \u00fcberragendes Interesse der Allgemeinheit gerechtfertigt ist. So hat Gabriel im aktuellen Fall argumentiert, dass der Erhalt der allermeisten der 16.000 Arbeitspl\u00e4tze und Besch\u00e4ftigungsverh\u00e4ltnisse bei Kaiser\u2019s Tengelmann f\u00fcr mindestens f\u00fcnf Jahre ein Gemeinwohlvorteil ist, der die vom Kartellamt festgestellte Behinderung des effektiven Wettbewerbs auf zahlreichen lokalen Absatzm\u00e4rkten sowie im Bereich der Beschaffung mindestens kompensiert.<\/p>\n

Kritik an der Sondererlaubnis durch den Minister wird, wie auch bei fr\u00fcheren F\u00e4llen, aus den verschiedenen politischen Lagern und auch von der Wissenschaft ge\u00e4u\u00dfert. Dabei wird nicht nur die Sinnhaftigkeit der Entscheidung kritisiert, sondern auch das Instrument der Ministererlaubnis selbst wird hinterfragt.<\/p>\n

Die Ministererlaubnis ist seit 1973 im GWB festgeschrieben, um die Bewertung wettbewerblicher Aspekte eines Zusammenschlusses von der Bewertung weiterer politischer Aspekte zu trennen. Tats\u00e4chlich wird das Instrument der Ministererlaubnis selten erfolgreich genutzt: Seit 1973 gab es bei 187 Fusionsverboten (Stand Ende 2014) lediglich 21 Mal einen Antrag auf Ministererlaubnis \u2013 und nur acht Mal hatte er Erfolg.<\/p>\n

Im Verfahren wird gepr\u00fcft, ob gesamtwirtschaftliche Vorteile oder ein \u00fcberragendes Interesse der Allgemeinheit vorliegen (sogenannte Gemeinwohlvorteile), die die wettbewerblichen Nachteile aufwiegen. Gleichzeitig darf die Erlaubnis nur erteilt werden, wenn die durch den Zusammenschluss verursachte Wettbewerbsbeschr\u00e4nkung die marktwirtschaftliche Ordnung nicht gef\u00e4hrdet. Um diese recht unspezifischen Formulierungen mit Inhalt zu f\u00fcllen, bietet sich ein Blick auf fr\u00fchere Verfahren an.<\/p>\n

Die Operationalisierung des Gemeinwohls<\/strong><\/p>\n

Dort wurden neben der Sicherung von Arbeitspl\u00e4tzen, wie im aktuellen Fall, unter anderem auch die internationale Wettbewerbsf\u00e4higkeit, die Versorgungssicherheit, der Umwelt- und Klimaschutz sowie Bildung und Forschung als Argumente f\u00fcr die Ministererlaubnis vorgebracht.<\/p>\n

Im Fall E.ON\/Ruhrgas wurde die Verbesserung der internationalen Wettbewerbsf\u00e4higkeit vom Minister als ein zentrales Argument aufgef\u00fchrt. Gleichzeitig wurde, wie auch in anderen F\u00e4llen im Energiebereich, auf die sichere Versorgung mit Erdgas bzw. Mineral\u00f6l verwiesen. Die zwei Fusionsbewertungen der Mineral\u00f6lkonzerne VEBA\/Gelsenberg (1974) und VEBA\/BP (1978) wurden unter Einbeziehung des damaligen Energieprogramms der Bundesregierung durchgef\u00fchrt. Dieses verfolgte vor dem Hintergrund der \u00d6lkrise in den 70er Jahren das Ziel der dauerhaften Sicherung der Mineral\u00f6lversorgung.<\/p>\n

Dass h\u00e4ufig mehrere auch miteinander verkn\u00fcpfte Argumente diskutiert werden, zeigt das Beispiel des Umwelt- und Klimaschutzes: E.ON\/Ruhrgas argumentierte, dass mit der Gew\u00e4hrleistung der Versorgungssicherheit durch Erdgas zum Klimaschutz beigetragen w\u00fcrde, da dieses ein Substitut zu den klimasch\u00e4dlicheren Energietr\u00e4gern \u00d6l und Kohle darstelle. Monopolkommission und Minister erkannten beide grunds\u00e4tzlich den Gemeinwohlvorteil des Umweltschutzes an, allerdings wurde kein fusionsspezifischer Effekt festgestellt.<\/p>\n

Der Ausbau einer Forschungseinheit sowie der langfristige Erhalt der Medizinischen Fakult\u00e4t Greifswald spielten bei der Fusion der Krankenh\u00e4user Greifswald\/Wolgast eine zentrale Rolle. Diese beiden Aspekte wurden mit positiven Folgen sowohl f\u00fcr die strukturschwache Region als auch f\u00fcr die bundesweite Forschung in Verbindung gebracht und daher als Gemeinwohlvorteil st\u00e4rker gewichtet als die Wettbewerbsbeschr\u00e4nkungen.<\/p>\n

Es zeigt sich, dass in den Einzelf\u00e4llen stets eine Abw\u00e4gung zwischen wettbewerblichen und gesamtwirtschaftlichen Gr\u00fcnden stattfindet. Letztere \u00fcberschneiden sich mit den Verantwortlichkeiten verschiedener politischer Ressorts.<\/p>\n

Wie ist die einzelfallbezogene F\u00f6rderung gesamtwirtschaftlicher Vorteile zu bewerten?<\/strong><\/p>\n

Die Ministererlaubnis kann bei der F\u00f6rderung solcher gesamtwirtschaftlicher Vorteile nur ein unterst\u00fctzendes Element sein. Impulse zur F\u00f6rderung z.B. im Bereich des Arbeitsmarktes, der Umwelt-, Bildungs- und Forschungspolitik sollten alle Unternehmen gleicherma\u00dfen betreffen und von den zust\u00e4ndigen Ressorts gestaltet bzw. koordiniert werden. Hinzu ist es fraglich, ob gerade durch einen Verzicht auf Wettbewerb, der ja bei der Ministererlaubnis bewusst in Kauf genommen wird, die Ziele besser erreicht werden. Gerade der Wettbewerb verhilft zu neuen Arbeitspl\u00e4tzen, und auch Forschung und Entwicklung nehmen bei effektivem Wettbewerb zu. Die Ermahnung im Gesetz, dass der Zusammenschluss die marktwirtschaftliche Ordnung nicht gef\u00e4hrden darf, erinnert daran. Dennoch kann in Ausnahmef\u00e4llen, etwa bei speziellen regionalen Konstellationen, ein selektiver Eingriff gerechtfertigt sein.<\/p>\n

Die Institutionalisierung der Ber\u00fccksichtigung von Gemeinwohlvorteilen<\/strong><\/p>\n

Die Trennung zwischen einer Bewertung hinsichtlich einer m\u00f6glichen Wettbewerbsbeschr\u00e4nkung durch das Bundeskartellamt als Regelfall, und einer expliziten ministeriellen Erlaubnis bei zun\u00e4chst untersagten Fusionen als Sonderfall, ist ein deutsches Unikum. Auf EU-Ebene beinhaltet die Entscheidung in Wettbewerbsf\u00e4llen keine vergleichbare Institution. Die Europ\u00e4ische Kommission ist f\u00fcr die Wettbewerbspolitik zust\u00e4ndig und pr\u00fcft auf Basis wettbewerblicher Argumente, ob ein Zusammenschlussvorhaben EU-Wettbewerbsvorschriften verletzt. Die Entscheidung \u00fcber das Verbot eines Zusammen-schlusses wird allerdings im Kollegium der Kommissare getroffen. In dem Ausma\u00df, in dem sich die EU-Kommissare mehr als Politiker, denn als reine \u201eH\u00fcter der Vertr\u00e4ge\u201c sehen, ist davon auszugehen, dass politische Aspekte \u00fcber die wettbewerblichen hinaus in die Entscheidungen der Kommission einflie\u00dfen. Im britischen und franz\u00f6sischen Wettbewerbsrecht ist vorgesehen, dass sich die zust\u00e4ndigen Minister aktiv und selbstst\u00e4ndig einschalten k\u00f6nnen, wenn ein Zusammenschluss \u00f6ffentliche Interessen betrifft.<\/p>\n

Ein v\u00f6lliger Verzicht auf politische Einflussnahme und damit auf die Ber\u00fccksichtigung der sogenannten Gemeinwohlgr\u00fcnde erscheint weder gesellschaftlich gew\u00fcnscht, noch institutionell realisierbar. Aus Transparenzgr\u00fcnden spricht einiges daf\u00fcr, diese au\u00dferwettbewerblichen Gr\u00fcnde in einem eigenen Verfahren wie in Deutschland einzubringen. So ist eine klare Trennung der wettbewerblichen und politischen Dimension m\u00f6glich. Zugleich kann eine Rangfolge der Gr\u00fcnde festgelegt werden. W\u00e4hrend die Vermeidung von Wettbewerbsbeschr\u00e4nkungen als Prim\u00e4rziel festgelegt wird, muss eine Bewertung der Gemeinwohlvorteile immer eine Abw\u00e4gung mit ersterem darstellen.<\/p>\n

Die Rolle des Ministers bei der Beurteilung der Auswirkungen einer Fusion<\/strong><\/p>\n

Hinterfragt wird allerdings, ob als Entscheidungsinstanz der Wirtschaftsminister agieren soll. Da im Ministererlaubnisverfahren politische Aspekte gepr\u00fcft werden, kann argumentiert werden, dass der Bundestag oder das Kabinett die passenderen Instanzen seien. Dies kn\u00fcpft auch an die Diskussion bez\u00fcglich der Konkretisierung der Gemeinwohlgr\u00fcnde an, die in ihrer Festlegung h\u00e4ufig als zu ungenau kritisiert werden. Diese Instanzen scheinen am ehesten geeignet, eine solche Definition und Bewertung vornehmen zu k\u00f6nnen. Sie decken die verschiedenen das Gemeinwohl betreffenden Politikressorts ab.<\/p>\n

Bei der Umsetzung einer Sonderregelung kann es aber, wie oben festgestellt, gerade nicht ausschlie\u00dflich um die Feststellung von Gemeinwohlvorteilen gehen. Sondern es muss eine Abw\u00e4gung dieser mit den Wettbewerbsbeschr\u00e4nkungen stattfinden.<\/p>\n

Bei der Einf\u00fchrung der Ministererlaubnis war man zu der Bewertung gekommen, dass der Wirtschaftsminister am ehesten einen Blick f\u00fcr die marktwirtschaftliche Ordnung haben werde. Der Wirtschaftsminister kann das Zusammenspiel der wettbewerblichen und politischen Dimensionen einsch\u00e4tzen und bewerten. Anschlie\u00dfend muss er dann die politische Verantwortung f\u00fcr die Entscheidung \u00fcbernehmen und gegebenenfalls die Konsequenzen tra-gen.<\/p>\n

Fazit<\/strong><\/p>\n

Durch die klare institutionelle Trennung und Festlegung einer Rangfolge der Dimensionen mit der Bedingung eines Antrags wurde ein sinnvoller Kompromiss gefunden. Auch wenn im Einzelfall eine Fusion besser untersagt geblieben w\u00e4re, die der Minister dann erlaubt hat, spricht doch einiges daf\u00fcr, dass sich das System bew\u00e4hrt hat \u2013 auch weil es bisher nur sehr ma\u00dfvoll eingesetzt wurde.<\/p>\n

Hinweis<\/strong>: Dieser Text ist zugleich als Ausgabe Nr. 03\/2016<\/a> der Reihe Ordnungspolitischer Kommentar des Instituts f\u00fcr Wirtschaftspolitik an der Universit\u00e4t zu K\u00f6ln und des Otto-Wolff-Instituts f\u00fcr Wirtschaftsordnung erschienen.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Noch ist die finale Entscheidung nicht gefallen, aber es zeichnet sich ab, dass Bundeswirtschaftsminister Gabriel gegen das Votum des Bundeskartellamts und die Empfehlung der Monopolkommission … <\/p>\n

\u201eOrdnungspolitischer Kommentar<\/small>
Warum die Ministererlaubnis trotzdem richtig ist
\u00dcbernahme von Tengelmann durch Edeka<\/font>\u201c <\/span>weiterlesen<\/a><\/p>\n

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