Die EU ist ein f\u00f6deratives Gebilde eigener Art \u2013 ein Gebilde sui generis, wie das Verfassungsrechtler gern formulieren. Sie ist keine internationale Institution wie die Vereinten Nationen oder die NATO, sie ist aber auch kein F\u00f6deralstaat wie die USA oder die Bundesrepublik Deutschland. Darin liegt das Geheimnis ihres Erfolges, aber es k\u00f6nnte auch ein Nagel zu ihrem Sarg sein, und das sollten wir verhindern.<\/p>\n
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Eine internationale Organisation beruht auf dem v\u00f6lkerrechtlichen Prinzip der Souver\u00e4nit\u00e4t. Im Prinzip gilt hier, dass nichts gegen den ausdr\u00fccklichen Willen der Vertreter eines jeden Landes geschehen darf, weil dies die Souver\u00e4nit\u00e4t des Landes einschr\u00e4nken w\u00fcrde. Daher hat jedes Land ein Veto-Recht, und dieses Recht wird von der Exekutive, also der Regierung eines Landes ausge\u00fcbt. Bindende Vereinbarungen werden in die Form internationaler Vertr\u00e4ge gegossen, und diese werden von den Regierungschefs unterschrieben und \u2013 sofern vorhanden \u2013 von den Parlamenten ratifiziert und erst damit endg\u00fcltig besiegelt.<\/p>\n
Ein f\u00f6deraler Staat gliedert sich in zwei oder mehrere vertikale Ebenen, beispielsweise Bund und L\u00e4nder. Jede Ebene hat ihre eigene Exekutive und ihre eigene Legislative. Und jede Ebene, die zentrale wie die dezentrale, hat ihre eigenen Kompetenzen. F\u00fcr die ganze F\u00f6deration und alle ihre Gliederungen bindende Regeln werden auf der zentralen Ebene verabschiedet, und zwar nicht in Vertrags-, sondern in Gesetzesform. Allerdings darf die zentrale Ebene nicht beliebig solche Regeln setzen, sondern muss sich an den Kompetenzrahmen halten, den ihr die f\u00f6derale Verfassung zubilligt. Das sch\u00fctzt die Rechte der dezentralen Ebene, und meist hat diese dar\u00fcber hinaus auch ein Mitspracherecht in der Gesetzgebung der zentralen Ebene. In Deutschland wird dies durch den Bundesrat und damit merkw\u00fcrdigerweise von den Exekutivorganen der L\u00e4nder statt von deren Legislative ausge\u00fcbt. Gleichwohl kann jedes Bundesland \u00fcberstimmt werden, und doch ist ein Gesetz auch f\u00fcr dieses Land bindend. Ein Veto-Recht gibt es also nicht, und daher ist die Souver\u00e4nit\u00e4t dezentraler Einheiten in einem F\u00f6deralstaat im Vergleich zu den Mitgliedern einer internationalen Organisation eingeschr\u00e4nkt.<\/p>\n
Ganz anders sieht die Sache in der EU aus. Denn deren Gebilde sui generis verbindet die Prinzipien von internationalen Organisationen und F\u00f6deration in der Hoffnung auf das Gelingen der Quadratur des Kreises miteinander, und das in zweifacher Hinsicht: erstens in der Herstellung staatlicher Handlungsf\u00e4higkeit auf EU-Ebene nach dem Muster eines F\u00f6deralstaats bei allerdings m\u00f6glichst vollst\u00e4ndigem Erhalt der Souver\u00e4nit\u00e4t jedes Mitgliedstaates nach dem Muster einer internationalen Organisation; und zweitens in der Verbindung des Parlamentsvorbehalts der Rechtssetzung mit dem Erhalt der vollst\u00e4ndigen Gestaltungsmacht der Regierungen, also der Exekutive. Weil diese beiden Paare sich jeweils grundlegend widersprechender Prinzipien auf dem Boden der Tatsachen nicht gemeinsam zu verankern sind, h\u00e4lt man sie seit nunmehr Jahrzehnten in der Schwebe \u2013 und nennt das schwebende Etwas ein Gebilde sui generis.<\/p>\n
Deshalb wissen nur noch wenige Eingeweihte, wie und nach welchen Verfahren eine Gesetzesinitiative zwischen Kommission, Ministerrat, EU-Parlament und verschiedenen Aussch\u00fcssen hin- und hergeschoben, wieder aufgegriffen und zur\u00fcckgereicht werden muss, wer wann und wo welchen Stimmanteil hat und ob das Ganze \u2013 frei nach Peter Panters Abriss der National\u00f6konomie \u2013 bei Regenwetter nicht sowieso anders herum ist. Klar ist immer nur eines: Gegen den Willen der mitgliedstaatlichen Regierungen geht grunds\u00e4tzlich gar nichts. Wenn es hart auf hart kommt, dann wollen sie das letzte Wort haben. Dennoch hat das Prinzip der schwebenden Institutionen durchaus seine Erfolge gezeitigt, aber mit dem Erfolg wuchs die Zahl der Mitglieder, und es wuchsen die Komplexit\u00e4t und das Konfliktpotenzial der gemeinsamen Aufgaben, die man sich gestellt hat. Irgendwann muss dann offenbar werden, dass auch in der EU die Quadratur des Kreises nicht m\u00f6glich ist. Und nichts hat uns je so nahe an diese Erkenntnis gef\u00fchrt wie die aktuelle Schengen-Krise.<\/p>\n
Viele \u00d6konomen, Politikwissenschaftler und Juristen haben sich in den vergangenen Jahrzehnten Gedanken zu der Frage gemacht, was in einem f\u00f6deralen Staat auf welche Ebene geh\u00f6rt. Und wenn es \u00fcber einen Bereich Einigkeit gab, dann dar\u00fcber, dass die Au\u00dfenpolitik ebenso wie die Au\u00dfenhandelspolitik auf die zentrale Ebene geh\u00f6ren. Das ist deshalb so, weil solcherlei Politik in ihrer Wirkung stets auf die gesamte F\u00f6deration ausstrahlt und nicht nach Regionen differenziert werden kann. Nat\u00fcrlich k\u00f6nnte man beispielsweise in jedem deutschen Bundesland einen anderen Zoll gegen\u00fcber amerikanischen oder japanischen Produzenten anwenden. Da die Marktakteure aber die Unterschiede in den Z\u00f6llen unterlaufen w\u00fcrden, indem sie alle Waren \u00fcber das Bundesland mit dem kleinsten Zollsatz eingef\u00fchrten und dann zollfrei weiterverkauften, m\u00fcsste man auch innerhalb der Bundesl\u00e4nder Zollschranken einf\u00fchren, wenn man das verhindern wollte. Schon w\u00e4re es vorbei mit der F\u00f6deration und wir w\u00e4ren zur Vielstaaterei zur\u00fcckgekehrt.<\/p>\n
In der Au\u00dfen- und Innenpolitik gibt es ganz \u00e4hnliche Effekte, vor allem, wenn man dazu auch die Sicherung der Au\u00dfengrenzen rechnet. Wenn wir beispielsweise neben den Zollschranken auch keine sonstigen Schranken innerhalb eines f\u00f6deralen Staates wollen, dann m\u00fcssen wir die Schranken rund um den f\u00f6deralen Staat zentralstaatlich sichern. Wollen wir weiterhin in einem wie immer gesteckten Rahmen Zuwanderung zulassen, dann brauchen wir au\u00dferdem gemeinsam verbindliche Regeln dar\u00fcber, wo die Migranten hin sollen und welche sozialen Unterst\u00fctzungen sie erhalten. Denn sonst geschieht im Prinzip dasselbe wie beim Au\u00dfenhandel. Wenn die einzelnen Mitgliedstaaten dann auch noch das Recht haben, sich vor unerw\u00fcnschter Zuwanderung zu sch\u00fctzen, ist es wiederum vorbei mit den offenen Grenzen.<\/p>\n
Soweit die Theorie \u00fcber die Verteilung der Aufgaben in einem F\u00f6deralstaat. Freilich setzt diese Theorie die Existenz eines F\u00f6deralstaates voraus. Indes: Den gibt es in Europa nicht. Es gibt keine in irgendeiner Weise mit dem Bund vergleichbare zentrale Ebene in der EU, die rund um den Schengen-Raum die Grenzen nach \u00fcberall einheitlichen Kriterien und Verfahren sicherte. Es gibt keine verbindlichen und vor allem auch unter den Bedingungen hoher Belastung konsensf\u00e4higen Regeln, welche den Verbleib der Zuwandernden bestimmen, es gibt kaum Regeln dar\u00fcber, unter welchen Bedingungen die Zuwandernden hier oder dort leben m\u00fcssen oder d\u00fcrfen, und es gibt erst Recht keine exekutive Gewalt, die das alles \u00fcber alle mitgliedstaatlichen Grenzen hinweg durchsetzt \u2013 und zwar im Zweifel gegen den Willen der dortigen Regierung, daf\u00fcr aber legitimiert durch eine Zentralregierung, die in freien und gleichen Wahlen vom gesamten Volk der F\u00f6deration ins Amt gesetzt wurde.<\/p>\n
So etwas kann es der Natur der Sache nach auch nur im Rahmen eines F\u00f6deralstaates geben. Wenn ein solcher aber nicht existiert, und wenn man dessen zentrale Regierungsgewalt offenbar auf absehbare Zeit auch gar nicht will, dann kann eine zentrale Regierung solche Aufgaben auch nicht \u00fcbernehmen. Dann aber geschehen zwei Dinge: Erstens werden sich Zuwanderer stets den f\u00fcr sie g\u00fcnstigsten Weg in die EU suchen und sich sodann das f\u00fcr sie g\u00fcnstigste Land aussuchen. Zweitens werden die Politiker der Mitgliedstaaten alles daran setzen, die Zuwanderung in ihr jeweiliges Land zu begrenzen. Fr\u00fcher oder sp\u00e4ter werden sie das alle tun, wenngleich die Verh\u00e4ltnisse und damit auch die Toleranzschwellen in jedem Land jeweils andere sind. Auf letzteres mag man sich einiges zugutehalten, aber grunds\u00e4tzlich kann man es keinem Politiker verwehren, die Interessen der Bewohner ihres Landes zu wahren.<\/p>\n
Man kann das alles moralisch verurteilen. Manche verurteilen ja bereits die Zuwanderer, als ob es irgendetwas dagegen einzuwenden g\u00e4be, wenn jemand vor Verfolgung, Krieg, Armut oder einfach nur einer f\u00fcr ihn unbefriedigenden Situation flieht, um irgendwo anders besser leben zu k\u00f6nnen. Andere sind sich sicher, zum besseren Teil der Menschheit zu geh\u00f6ren, weil sie jeden verurteilen, der in Zweifel zieht, dass es irgendwo Grenzen der Belastbarkeit \u00fcberhaupt nur geben k\u00f6nne \u2013 egal wo diese liegen. Aber nat\u00fcrlich wissen wir alle, dass es solche Grenzen gibt, auch wenn niemand genau wei\u00df, wo diese Grenzen jeweils liegen und welche Belastungen unter welchen Bedingungen in welchem Land politisch tragbar sind. Unter diesen unsicheren Bedingungen versucht nun jede Regierung jedes Landes, ihren Weg zu finden \u2013 aber alle tun sie das unter den Bedingungen eines Gebildes, das sich EU nennt und das zwar mehr ist als eine internationale Organisation \u00c3\u00a0 la Vereinte Nationen, aber beileibe auch kein F\u00f6deralstaat wie die Bundesrepublik Deutschland.<\/p>\n
Was dann wie ein Ausbruch nationaler Egoismen daherkommt, ist in Wahrheit die Unf\u00e4higkeit der sich widersprechenden Entscheidungsprinzipien der EU, im Rahmen des anspruchsvollen Schengen-Systems einen effektiven Interessenausgleich herzustellen. Solange der Migrationsdruck \u00fcberschaubar war, stellte das alles kein Problem dar. Nun aber geht es ans Eingemachte. Gewiss: Es ist ein humanit\u00e4res Gebot, Menschen im Rahmen seiner M\u00f6glichkeiten Schutz zu gew\u00e4hren, die vor Verfolgung und Krieg auf der Flucht sind. Aber die EU ist kein f\u00f6deraler Staat und wird es auf absehbare Zeit auch nicht sein. Solange das aber so ist, gibt es auch keine zentrale Ebene, auf der sich ein verbindlicher Konsens dar\u00fcber herstellen und durchsetzen lie\u00dfe, wie weit der Rahmen dieser M\u00f6glichkeiten in welchem Land ist und wie weit dieser Schutz daher gehen kann.<\/p>\n
Wenn man unter diesen Bedingungen aber so tut, als ob ein solcher Konsens doch m\u00f6glich w\u00e4re, und wenn man so tut, als ob die Regierungen der Mitgliedstaaten nicht unter gro\u00dfem Druck st\u00fcnden, die Grenzen ihres jeweiligen Staates zu sichern, solange der Schengen-Raum noch \u00fcber keine effektive Sicherung verf\u00fcgt, und solange es noch keinen Modus \u00fcber die interne Verteilung gibt, solange wird man das fragile Gebilde sui generis, das die EU nach wie vor ist, schlicht \u00fcberfordern. Mit dem Verteufeln nationaler Egoismus und den Appellen an den Gemeinschaftsgeist l\u00e4sst sich daran wenig \u00e4ndern.<\/p>\n
Am wenigsten hilfreich ist es, sich durch apokalyptische Verkn\u00fcpfungen mit aller vermeintlichen Macht an etwas binden zu wollen, von dem man doch sehen kann, dass es dem Druck der Probleme nicht standh\u00e4lt. Scheitert der Euro, dann scheitert Europa, hie\u00df es noch vor kurzer Zeit. Und nun hei\u00dft es: Scheitert Schengen, dann scheitert Europa. Kann so etwas sinnvoll sein? Gewiss: Kein gutwilliger Mensch kann ernsthaft bestreiten, dass es keine Freude macht, ein System auszusetzen, an dessen Annehmlichkeiten wir uns alle gew\u00f6hnt haben und das uns in vielerlei Hinsicht n\u00e4her zusammengef\u00fchrt hat. Aber das hei\u00dft ja nicht, dass gleich die Welt untergehen w\u00fcrde, wenn man es unter dem Druck der Probleme f\u00fcr eine Weile aussetzte. Was ein F\u00f6deralstaat an internen Interessengegens\u00e4tzen aushalten kann, ist eben mehr als das, was ein Staatenverbund in dieser Hinsicht schafft. Und dass ein F\u00f6deralstaat mehr aush\u00e4lt als ein Staatenverbund, liegt nicht an der Mentalit\u00e4t oder einer weniger egoistischen Haltung seiner Politiker, sondern es liegt schlicht an den Regeln, die hier andere sind als dort. H\u00f6ren wir also auf, das (vorl\u00e4ufige) Scheitern dieser oder jener Form der Zusammenarbeit als Ende Europas an die Wand zu malen \u2013 erst Recht damit, dieses Ende bis in die Zeiten der beiden Weltkriege zur\u00fcck zu f\u00fchren. Um nicht missverstanden zu werden: Dies ist kein Pl\u00e4doyer f\u00fcr eine Abschaffung von Schengen. Es ist aber ein Pl\u00e4doyer daf\u00fcr, einen k\u00fchlen Kopf zu bewahren, wenn es doch geschehen sollte und soweit es schon geschieht; und dagegen, mit jedem denkbaren R\u00fcckschritt eines Integrationselements immer gleich den gro\u00dfen Kollaps der EU zu verbinden. Denn es k\u00f6nnte gerade andersherum ein Schuh daraus werden.<\/p>\n
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