Die gesetzliche Rente droht zum Wahlkampfthema f\u00fcr die Bundestagswahl 2017 zu werden. Das verhei\u00dft nichts Gutes, denn das Medianalter der Wahlberechtigten liegt schon heute bei 55 Jahren. Im Ringen um die W\u00e4hlergunst werden die Parteien sich daher sicherlich so Einiges an vermeintlichen Leistungsverbesserungen f\u00fcr Rentner und rentennahe Jahrg\u00e4nge einfallen lassen \u2013 ohne R\u00fccksicht darauf, dass diese Leistungsverbesserungen von der erwerbsf\u00e4higen Generation ja auch k\u00fcnftig finanziert werden m\u00fcssen. Unmittelbar besteht vor allem die Gefahr, dass damit die Rentenreformen der vergangenen 20 Jahre verw\u00e4ssert, wenn nicht gar r\u00fcckg\u00e4ngig gemacht werden, obwohl selbst diese noch lange nicht ausreichen, die Gesetzliche Rentenversicherung (GRV) auch langfristig zu stabilisieren.<\/p>\n
Handlungsbedarf im Bereich der GRV besteht schon, aber anders als es heute in der \u00d6ffentlichkeit zumeist diskutiert wird. Es sind im Wesentlichen zwei Probleme, die einer L\u00f6sung bed\u00fcrfen \u2013 n\u00e4mlich zum einen die Sicherung der Nachhaltigkeit in der Gesetzlichen Rentenversicherung (GRV) auch \u00fcber das Jahr 2030 hinaus, zum anderen die Bek\u00e4mpfung drohender Altersarmut. Hier\u00fcber wird man sich daher Gedanken machen m\u00fcssen \u2013 auch wenn das im Wahlkampf kaum Stimmengewinne bringen wird.<\/p>\n
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L\u00f6sungsans\u00e4tze f\u00fcr das drohende Finanzierungsproblem der Gesetzlichen Rentenversicherung<\/em><\/p>\n Die Finanzierung der GRV ist bedroht, weil in Folge des Geburtenr\u00fcckgangs nach 1965 jede nachfolgende Generation nur noch rund zwei Drittel ihrer Elterngeneration umfasst. Damit sind auch entsprechend weniger Beitragszahler vorhanden, die die nach dem Umlageverfahren finanzierten Rentenanspr\u00fcche der \u00c4lteren decken k\u00f6nnen. Auch eine zus\u00e4tzliche Steuerfinanzierung der Rente f\u00fchrt nicht aus diesem Dilemma heraus, weil auch die Steuern \u00fcberwiegend von der erwerbsaktiven Bev\u00f6lkerung aufgebracht werden m\u00fcssen. Und ebenso wenig w\u00fcrde die Einbeziehung weiterer Gruppen von Beitragszahlern (wie Beamte oder Selbst\u00e4ndige) langfristig weiterhelfen, da mit der Ausweitung des Versichertenkreises zeitverz\u00f6gert auch die Zahl der Anspruchsberechtigten ansteigen w\u00fcrde.<\/p>\n Insoweit gibt es im Rahmen der GRV nur zwei grundlegende L\u00f6sungsm\u00f6glichkeiten: Entweder m\u00fcssen die J\u00fcngeren mehr von ihren Einkommen abgeben, um damit die Rentner zu alimentieren, oder aber die Rentenanspr\u00fcche der \u00c4lteren werden in entsprechenden Umfang gek\u00fcrzt, um eine \u00dcberforderung der erwerbsf\u00e4higen Bev\u00f6lkerung zu verhindern. Mit den Rentenreformen zu Beginn des letzten Jahrzehnts wurde ein Mittelweg zwischen beiden Alternativen gew\u00e4hlt, indem das Rentenniveau allm\u00e4hlich abgesenkt werden soll, um auf diese Weise den Anstieg des Beitragssatzes auf maximal 22% bis 2030 zu begrenzen. Die Absenkung des Rentenniveaus bezieht sich dabei auf die Relation zwischen Standardrente und Standardeinkommen; die Renten werden daher auch weiterhin steigen, nur eben nicht so schnell wie die L\u00f6hne. Als weitere Ma\u00dfnahme wurde \u00fcberdies vereinbart, das regul\u00e4re Renteneintrittsalter schrittweise auf 67 Jahre anzuheben. Die dadurch bedingte Verl\u00e4ngerung von Beitragszeiten tr\u00e4gt ebenfalls zu einer Stabilisierung des GRV-Beitragssatzes bei; gleichzeitig erwerben die Erwerbspersonen in dieser Zeit aber auch h\u00f6here Rentenanspr\u00fcche. Da die verbleibende Rentenbezugsdauer jedoch st\u00e4rker zur\u00fcckgeht als der Anstieg der monatlichen Rentenanspr\u00fcche, f\u00fchrt die \u201eRente mit 67\u201c in ihrem Ergebnis daher auch zu einer K\u00fcrzung der insgesamt zu erwartenden Rentenzahlungen \u2013 anders w\u00e4re ein Einspareffekt ja auch nicht zu erzielen.[1]<\/a><\/p>\n Forderungen nach einer Abkehr von der allm\u00e4hlichen Absenkung des relativen Rentenniveaus oder einer R\u00fccknahme des erh\u00f6hten Renteneintrittsalters w\u00fcrden zwar die rentennahen Jahrg\u00e4nge beg\u00fcnstigen, doch gesch\u00e4he dies zwangsl\u00e4ufig zu Lasten der erwerbsaktiven Bev\u00f6lkerung, die dann entsprechend h\u00f6here Steuer- oder Beitragsbelastungen hinzunehmen h\u00e4tten.[2]<\/a> Der Rentenkonsens der fr\u00fchen 2000er Jahre w\u00fcrde also zulasten der j\u00fcngeren Kohorten aufgek\u00fcndigt \u2013 was nicht nur \u201eungerecht\u201c erscheint (denn f\u00fcr die absehbaren Probleme der GRV sind die \u00e4lteren Generationen verantwortlich, die zu wenig Kinder bekommen haben), sondern auch negative Auswirkungen auf das Wirtschaftswachstum (und damit auf die Basis der Rentenfinanzierung) haben kann.<\/p>\n Ohnehin: Die eigentlichen Finanzierungsprobleme der Rentenversicherung werden erst nach dem Jahr 2030 deutlich sichtbar \u2013 zu einem Zeitpunkt also, der erst nach dem Horizont der offiziellen Rentenvoraussch\u00e4tzungen der Bundesregierung liegt. Dann n\u00e4mlich werden die geburtenstarken Jahrg\u00e4nge der 1960er Jahre in Rente gehen, so dass das Verh\u00e4ltnis von erwerbsf\u00e4higer Bev\u00f6lkerung zu Rentnern von derzeit rund 3:1 auf dann 2:1 steigt und bis wenigstens 2060 auch in etwa auf diesem Niveau verharrt. Projektionsrechnungen von Werding[3]<\/a> zeigen, dass selbst bei weiterer Absenkung des Rentenniveaus auf nur noch 41% des Standardeinkommens im Jahr 2060 der Beitragssatz dann auf rund 27% steigen muss, um die Finanzierung der laufenden Rentenzahlungen zu sichern. Selbst eine deutliche Zunahme der Geburtenrate, die Anwerbung qualifizierter Zuwanderer oder eine Erh\u00f6hung des allgemeinen Bildungsniveaus in Deutschland w\u00fcrden hieran nur wenig zu \u00e4ndern verm\u00f6gen \u2013 denn die Ursachen f\u00fcr die zu erwartenden Schwierigkeiten der umlagefinanzierten Rente liegen allesamt in einer weit entfernten Vergangenheit und sind daher heute kaum mehr zu beheben.<\/p>\n Welche Kombination aus h\u00f6herem Beitragssatz und geringerem Rentenniveau in den Jahren nach 2030 realisiert werden soll, ist letzten Endes eine politische Entscheidung. Tats\u00e4chlich wird man aber wohl auch eine weitere Verl\u00e4ngerung der Lebensarbeitszeiten in Betracht ziehen m\u00fcssen, um die Finanzierbarkeit der GRV auch in Zukunft sichern zu k\u00f6nnen. Heutige Begr\u00fcndungen dazu lauten zumeist, dass mit steigender Lebenserwartung auch das Verh\u00e4ltnis zwischen Arbeits- und Rentenzeiten proportional angepasst werden m\u00fcsse, was zwar intuitiv plausibel erscheint, aber in einem umlagefinanzierten System zumindest dann nicht zwangsl\u00e4ufig ist, wenn der Anteil der erwerbsf\u00e4higen Bev\u00f6lkerung an der Gesamtbev\u00f6lkerung w\u00e4chst. Zu der gleichen Schlussfolgerung f\u00fchrt aber auch die Argumentation, dass es im Interesse eines Lastenausgleichs zwischen Beitragszahlern und Rentenbeziehern notwendig ist, das zahlenm\u00e4\u00dfige Verh\u00e4ltnis beider Gruppen im Gleichgewicht zu halten: Will man den Altenkoeffizienten auf dem Niveau des Jahres 2030 stabilisieren (d.h., bei einem Wert von 40 Rentnern je 100 Erwerbsf\u00e4higen), so m\u00fcsste das Renteneintrittsalter in den Jahren bis 2040 sukzessive auf 70 Jahre steigen, kann dann aber bis zum Jahr 2060 auch auf diesem Wert verbleiben. Die Diskussion \u00fcber eine weitere Verl\u00e4ngerung der Lebensarbeitszeit wird dabei bald zu f\u00fchren sein, damit die Betroffenen \u2013 das sind alle Geburtsjahrg\u00e4nge ab 1970 \u2013 ihre weitere Lebensplanung darauf einstellen k\u00f6nnen.[4]<\/a><\/p>\n Die Absenkung des Rentenniveaus in der GRV kann zumindest bei individueller Betrachtung auch durch privates Vorsorgesparen kompensiert werden. Tats\u00e4chlich wird die private Altersvorsorge aus diesem Grund ja auch schon seit l\u00e4ngerem in erheblichem Ma\u00dfe beworben und staatlich gef\u00f6rdert. Allerdings deutet die Entwicklung der (gesamtwirtschaftlichen) Sparquote darauf hin, dass die Subventionierung der \u201eRiester-Rente\u201c wohl eher Mitnahmeeffekte provoziert hat und nur wenig zu einer zus\u00e4tzlichen Ersparnisbildung beigetragen hat \u2013 und hieran w\u00fcrde sich vermutlich auch nicht so sehr viel \u00e4ndern, wenn, wie j\u00fcngst von Vertretern der hessischen Landesregierung vorgeschlagen, privates Vorsorgesparen obligatorisch vorgeschrieben w\u00fcrde. Trotzdem ist eine vermehrte private Altersvorsorge aus \u00f6konomischer Sicht wohl der einzige Weg, wie auch bei sinkenden Rentenanwartschaften aus der GRV das individuelle Niveau der Alterseinkommen aufrechterhalten werden kann. Ein vollst\u00e4ndiger \u00dcbergang zu einer kapitalgedeckten Rentenversicherung, wie zuweilen postuliert, wird jedoch nicht mehr m\u00f6glich sein, da w\u00e4hrend des \u00dcbergangs die beitragszahlende Generation immer doppelt belastet w\u00e4re \u2013 kapitalgedeckte Elemente k\u00f6nnen insoweit das System der umlagefinanzierten Rente im Rahmen der GRV nur erg\u00e4nzen, nicht aber ersetzen.<\/p>\n L\u00f6sungsans\u00e4tze zur Bek\u00e4mpfung von Altersarmut <\/em><\/p>\n Als zweites Problem, das mit der zunehmenden Alterung der Gesellschaft in Deutschland verbunden ist, wird eine drohende Zunahme von Altersarmut identifiziert. Personen, die keine privaten Ersparnisse aufweisen und auch nicht anderweitig (zum Beispiel \u00fcber Familienangeh\u00f6rige) abgesichert sind, gelten dann als betroffen, wenn sie im Laufe ihres Erwerbslebens weniger als 30 Entgeltpunkte in der GRV erworben haben, zum Beispiel wegen l\u00e4ngerer Zeiten der Arbeitslosigkeit oder einer Besch\u00e4ftigung im Niedriglohnsektor. Die gesetzliche Rente liegt dann entsprechend der geltenden Rentenformel unterhalb des gesetzlich anerkannten Mindestbedarfs. In diesem Fall besteht, sofern Bed\u00fcrftigkeit nachgewiesen wird, ein Anspruch auf erg\u00e4nzende Sozialleistungen in Form der Grundsicherung im Alter. Diese entspricht dem Hartz-IV-Regelsatz zuz\u00fcglich Kosten der Unterkunft und Beitr\u00e4ge zur Kranken- und Pflegeversicherung; sonstige Einkommen und Verm\u00f6gen werden allerdings hierauf angerechnet.<\/p>\n Derzeit liegt der Anteil der Empf\u00e4nger von Grundsicherung im Alter bei nur rund 3% aller Personen im Rentenalter; dieser Anteil d\u00fcrfte in den kommenden Jahren zwar steigen, aber weiterhin nur im mittleren einstelligen Bereich liegen. Wesentlicher Grund f\u00fcr die doch eher geringe Betroffenheit ist, dass Einkommensarmut immer im Haushaltskontext gesehen werden muss \u2013 auf keinen Fall kann daher von einer hohen Zahl von Personen mit geringen Rentenanspr\u00fcchen an die GRV auch auf eine starke Verbreitung von Altersarmut geschlossen werden.<\/p>\n Auch wenn mit der Grundsicherung im Alter bereits eine Absicherung gegen (existenzbedrohende) Altersarmut besteht, scheint es politischer Wille zu sein, die Betroffenen zus\u00e4tzlich zu unterst\u00fctzen. Zumindest insoweit scheint dies auch gerechtfertigt, als dass bei ohnehin geringen Rentenanwartschaften (unterhalb der Grundsicherung) kein Anreiz zum Aufbau weiterer Altersvorsorgeanspr\u00fcche besteht, da diese vollst\u00e4ndig auf die Grundsicherung im Alter angerechnet werden \u2013 ob es dar\u00fcber hinaus auch aus sozialpolitischen Gr\u00fcnden gewollt ist, muss hingegen politisch entschieden werden.<\/p>\n Grunds\u00e4tzlich ist eine Besserstellung von Personen mit geringen Alterseink\u00fcnften durch Umverteilung innerhalb der GRV m\u00f6glich, indem beispielsweise niedrige Anwartschaften auf Kosten h\u00f6herer Anwartschaften aufgewertet werden.[5]<\/a> Die Besserstellung von Rentnern mit geringen Renteneink\u00fcnften w\u00fcrde in diesem Fall von den Rentnern mit h\u00f6heren Renteneink\u00fcnften bezahlt. Alternativ w\u00e4re es aber auch m\u00f6glich, Rentnern mit geringen Rentenanspr\u00fcchen zus\u00e4tzliche staatliche Transfers \u00fcber die bestehende Grundsicherung im Alter hinaus zu gew\u00e4hren; diese w\u00e4ren in diesem Fall durch die Gemeinschaft der Steuerpflichtigen zu finanzieren. In diese Richtung bewegen sich die vorliegenden Vorschl\u00e4ge der gro\u00dfen politischen Parteien in Deutschland, so auch die von der aktuellen Regierung verfolgte Idee einer \u201eLebensleistungsrente\u201c.<\/p>\n Dass in beiden F\u00e4llen die der GRV in Deutschland zugrundeliegenden Prinzipien der Teilhabe- und der Beitrags\u00e4quivalenz verletzt werden, erscheint dabei nachrangig; diese Prinzipien widerspricht auch schon durch die aus sozialstaatlichen Gr\u00fcnden gew\u00e4hrte Grundsicherung im Alter.[6]<\/a> Akzeptiert man also den politischen Willen, Altersarmut \u00fcber das bisherige Ausma\u00df hinaus zu bek\u00e4mpfen, so scheint es aus anreiztheoretischer Sicht sinnvoller, den Weg \u00fcber zus\u00e4tzliche (steuerfinanzierte) Einkommenstransfers zu gehen, h\u00f6here Renten also unangetastet zu lassen. Zudem kann auf diese \u2013 und nur auf diese \u2013 Weise weiterhin eine Bed\u00fcrftigkeitspr\u00fcfung durchgef\u00fchrt werden, die notwendig ist, um Altersarmut zielgenau zu bek\u00e4mpfen, denn niedrige Rentenanspr\u00fcche an die GRV allein f\u00fchren, wie gezeigt, nicht notwendigerweise auch zu geringen Eink\u00fcnften im Alter. Diese Transfers sollten dann aber so ausgestaltet werden, dass anders als bei der bisherigen Grundsicherung im Alter zus\u00e4tzlich erzielte Einkommen aus Erwerbst\u00e4tigkeit, Verm\u00f6gen oder gesetzlicher Rente nicht l\u00e4nger zu 100 % auf die Grundsicherungsleistung angerechnet werden, sondern nur zu einem geringeren Prozentsatz. Damit w\u00fcrde analog zum dem Modell des \u201eAufstockens\u201c beim Arbeitslosengeld II erreicht, dass bereits in der Erwerbsphase ein zus\u00e4tzlicher Anreiz zum Erwerb h\u00f6herer Rentenanspr\u00fcche durch h\u00f6here Einkommen oder durch private Vorsorge entst\u00fcnde, der heute wegen der Vollanrechnung s\u00e4mtlicher Zusatzeinkommen auf die Grundsicherung im Alter nicht besteht.[7]<\/a><\/p>\n Bei einer solchen Reform der Grundsicherung im Alter w\u00fcrden allerdings nicht nur die bisherigen Empf\u00e4nger von Grundsicherung beg\u00fcnstigt; vielmehr m\u00fcsste \u2013 um Sprungstellen im Tarifverlauf zu vermeiden \u2013 auch der Kreis der Anspruchsberechtigten ausgeweitet werden. Insoweit ist gegen\u00fcber dem heutigen System auf jeden Fall mit deutlichen Mehrausgaben zu rechnen. Deren genaue H\u00f6he h\u00e4ngt dabei von der konkreten Ausgestaltung ab und kann ohne ein explizites Simulationsmodell nicht bestimmt werden.<\/p>\n Selbst wenn man den hier skizzierten Weg w\u00e4hlt, muss klar sein, dass es dabei nur um die Reparatur von Entwicklungen handeln kann, deren Ursache in der Vergangenheit liegt \u2013 n\u00e4mlich in der ung\u00fcnstigen Erwerbsbiographie der Betroffenen. Auf lange Sicht wird sich Altersarmut nur bek\u00e4mpfen lassen, indem gerade auch Personen mit geringer Qualifikation und daraus resultierend niedrigen Einkommen bzw. hohen beitragslosen Zeiten besser in den Arbeitsmarkt integriert werden. Noch besser w\u00e4re es, durch verst\u00e4rkte Bildungsanstrengungen die Zahl der Geringqualifizierten zu verringern, da sich dann deren Arbeitsmarktchancen automatisch verbessern d\u00fcrften. F\u00fcr diejenigen, die in den kommenden Jahren in Rente gehen und dann von Altersarmut bedroht sind, kommt dieser Ratschlag allerdings zu sp\u00e4t.<\/p>\n [1]<\/a> Vgl. Schubert, A., Rente mit 67: Auswirkungen auf die H\u00f6he des Rentenanspruchs, in: ifo Dresden berichtet, Heft 6\/2012, S. 9-13.<\/p>\n [2]<\/a> Die Vorstellung, Leistungsverbesserungen zugunsten der Rentner k\u00f6nnten durch Produktivit\u00e4tssteigerungen abgefedert werden, \u00e4ndert nichts an diesem Zusammenhang.<\/p>\n [3]<\/a> Vgl. Werding, M., Alterssicherung, Arbeitsmarktdynamik und neue Reformen: Wie das Rentensystem stabilisiert werden kann, Studie im Auftrag der Bertelsmann-Stiftung, G\u00fctersloh 2013.<\/p>\n [4]<\/a> Das immer wieder angef\u00fchrte Gegenargument, dass man \u00e4lteren Arbeitnehmern schon aus gesundheitlichen Gr\u00fcnden ein l\u00e4ngeres Arbeiten nicht zumuten d\u00fcrfe, \u00fcberzeugt in diesem Zusammenhang gar nicht \u2013 immerhin sind die meisten Besch\u00e4ftigten heute im Dienstleistungssektor t\u00e4tig, wo das Argument abnehmender k\u00f6rperlicher Leistungsf\u00e4higkeit von eher geringer Relevanz ist. Wenn gesundheitliche Einschr\u00e4nkungen ein l\u00e4ngeres Arbeiten tats\u00e4chlich verhindern sollten, so ist dieses Problem im Rahmen der Erwerbsminderungsrente und nicht im Rahmen der allgemeinen Altersrenten zu l\u00f6sen.<\/p>\n [5]<\/a> Vgl. zu entsprechenden Vorschl\u00e4gen z.B. Fehr, H., M. Kallweit und F. Kindermann (2013), Should Pensions Be Progressive?, in: European Economic Review, vol. 63 (2013), S. 94 \u2013 116 oder auch Breyer, F. und S. Hupfeld (2009), Fairness of Public Pensions and Old-Age Poverty, in: Finanz-Archiv, vol. 65, S. 358 \u2013 380.<\/p>\n [6]<\/a> Man kann sogar argumentieren, dass die fehlende Ber\u00fccksichtigung unterschiedlicher Lebenserwartung bestimmter Gruppen von Versicherten den beiden genannten Prinzipien widerspricht; vgl. Breyer, F., Gesetzliche Rente: Bedeutet Teilhabe\u00e4quivalenz Verteilungsneutralit\u00e4t? \u2013 Ein weiterer Irrtum, in: Wirtschaftsdienst 2\/2013, S. 117-119.<\/p>\n