{"id":21616,"date":"2017-10-10T06:35:54","date_gmt":"2017-10-10T05:35:54","guid":{"rendered":"http:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=21616"},"modified":"2019-03-27T12:43:53","modified_gmt":"2019-03-27T11:43:53","slug":"die-schuldenbremse-lebt-von-der-stabilitaetskultur","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=21616","title":{"rendered":"Die Schuldenbremse lebt von der Stabilit\u00e4tskultur"},"content":{"rendered":"<p>Am 13. Dezember 1996 beschloss der Europ\u00e4ische Rat in Dublin, die geltenden Konvergenzkriterien im Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakt zu verankern. Der langj\u00e4hrige deutsche Finanzminister Theo Waigel (CSU) \u2013 auf dessen Initiative die Regel des maximal zul\u00e4ssigen Haushaltsdefizits von 3% des Bruttoinlandprodukts (BIP) bei normalem Konjunkturverlauf \u00fcber den Euro-Eintritt hinaus festgeschrieben wurde \u2013 erkl\u00e4rte vor der Presse: \u201eNun zu dem Punkt, der besonderes Interesse gefunden hat, n\u00e4mlich die Sicherung der Haushaltsdisziplin [\u2026], zum Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakt: [\u2026]. Er ist ein ganz wichtiges Signal f\u00fcr die Glaubw\u00fcrdigkeit, f\u00fcr die M\u00e4rkte, f\u00fcr die Akzeptanz. Dies ist auch ein glaubw\u00fcrdiges Signal, da\u00df der Euro eine Hartw\u00e4hrung sein wird und da\u00df keine Aufweichung erwartet werden kann oder eintreten wird. Der Euro wird nur dann eine erfolgreiche und geachtete W\u00e4hrung sein, wenn er eine stabile W\u00e4hrung ist. Stabilit\u00e4t liegt deshalb im Interesse aller Mitgliedstaaten, gerade auch als Voraussetzung f\u00fcr Wachstum, [\u2026]. In dieser Frage kann es keine spezifischen nationalen Interessen geben. Wir alle brauchen klare und eindeutige Spielregeln, die f\u00fcr alle gleichermassen G\u00fcltigkeit haben. Diese Spielregeln werden auch der schon bestehenden, gesamtwirtschaftlichen \u00dcberwachung auf EU-Ebene eine pr\u00e4zise und dauerhafte Orientierung geben, und zwar st\u00e4ndig und lange, bevor hypothetische Testf\u00e4lle eintreten k\u00f6nnen\u201c.<\/p>\n<p><!--more--><\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Bruch der Stabilit\u00e4tskultur \u2026<\/strong><\/p>\n<p>Schon 2003 war von diesem Bekenntnis zur Stabilit\u00e4tskultur nicht mehr viel zu h\u00f6ren. Die deutsche Volkswirtschaft k\u00e4mpfte mit schwachem Wirtschaftswachstum, steigender Arbeitslosigkeit und steigenden Haushaltsdefiziten. In dieser Situation entschied sich die deutsche Regierung unter Bundeskanzler Gerhard Schr\u00f6der (SPD) gegen Haushaltsk\u00fcrzungen und damit gegen die Einhaltung des Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts. Innenpolitisch war die Lage durchaus angespannt: Schr\u00f6ders \u00abAgenda 2010\u00bb-Reformen waren gerade bei der eigenen W\u00e4hlerschaft unpopul\u00e4r \u2013 und mit dem Einleiten eines Defizitverfahrens der EU-Kommission gegen Deutschland stand ein Imageschaden vor der T\u00fcr. Der Ausweg wurde also in einer \u00abFlexibilisierung\u00bb des Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts gesucht, damit \u201eauch bei \u00dcberschreitung der 3-Prozent-Defizitgrenze notwendige Wachstumsimpulse gesetzt werden k\u00f6nnen\u201c. Zusammen mit Frankreich, Italien und Griechenland wurde nach diplomatischem Ringen erreicht, dass die Verletzung der Stabilit\u00e4tskriterien f\u00fcr Deutschland sanktionslos blieb. Die Einigung wurde mit den folgenden Worten ger\u00fchmt: \u201eWir haben den Stabilit\u00e4tsanker des Pakts verst\u00e4rkt[.] [I]n guten Zeiten wird mehr gespart, und die Nachhaltigkeit und Qualit\u00e4t der \u00f6ffentlichen Finanzen wird st\u00e4rker in den Vordergrund ger\u00fcckt\u201c.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>\u2026 und seine Wirkung<\/strong><\/p>\n<p>Eine Illusion, wie sich herausstellen sollte. Der Stabilit\u00e4ts- und W\u00e4hrungspakt war nachhaltig besch\u00e4digt. Als im Nachgang zur \u00abgrossen Rezession\u00bb ab 2010 die Verschuldungsproblematik in den Fokus der Politik vieler EU-Staaten geriet, wurden die Aufweichungen von 2005 zwar wieder zur\u00fcckgenommen und 2011 mit dem \u00abSixpack\u00bb sogar eine H\u00e4rtung der Regeln angestrebt, indem Sanktionen bei Regelverletzungen versch\u00e4rft und ein Verfahren gegen makro\u00f6konomische Ungleichgewichte eingef\u00fchrt wurden. Die Wirkung auf die Finanzpolitik blieb allerdings nachhaltig besch\u00e4digt. Das Regelwerk kann heute kaum mehr als Ausdruck einer soliden Stabilit\u00e4tskultur in der Euro-Zone bezeichnet werden.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Sinnvolle Architektur der Schweizer Schuldenbremse<\/strong><\/p>\n<p>Diese Episode zeigt eindr\u00fccklich, welche erodierende Dynamik f\u00fcr die Stabilit\u00e4tskultur von einer Lockerung einmal eingef\u00fchrter Fiskalregeln ausgehen kann. Dies gilt auch bei den aktuellen Diskussionen um eine Lockerung der Schuldenbremse in der Schweiz durch die symmetrische Bewirtschaftung des Ausgleichskontos. Betrachtet man die Architektur der Schuldenbremse, so entfaltet sich deren Wirkung aus f\u00fcnf S\u00e4ulen.<\/p>\n<ul>\n<li>In der Grundregel wird der Ausgleich der Finanzierungsrechnung \u00fcber den Konjunkturzyklus im ordentlichen Haushalt angestrebt. Budget sowie Rechnung m\u00fcssen den Vorgaben der Schuldenbremse gen\u00fcgen. Eine sinnvolle Koppelung, welche den Anreiz zu \u00fcbertrieben optimistischen Budgetprognosen effektiv verhindert. Die Abdeckung der finanzpolitischen Risiken bleibt allerdings beschr\u00e4nkt, denn ausserhalb des ordentlichen Haushalts entfalten insbesondere die Sozialversicherungen eine \u00fcberdurchschnittliche Ausgabendynamik.<\/li>\n<li>Zweitens deckt die Erg\u00e4nzungsregel den ausserordentlichen Haushalt \u00fcber eine Amortisation der eingegangenen Verpflichtungen ab und steuert damit deren Finanzierung regelgebunden.<\/li>\n<li>Die Steuerungsregel erlaubt drittens die Ber\u00fccksichtigung der konjunkturellen Schwankungen des Wirtschaftsverlaufs und garantiert damit, dass die Schuldenbremse \u00fcber die Plafonierung und Verstetigung der Ausgaben an die konjunkturbereinigten Einnahmen weder zu restriktiv, noch zu expansiv wirkt.<\/li>\n<li>Viertens kennt die Schuldenbremse einen sanften Sanktionsmechanismus, der bei Regelverletzungen die K\u00fcrzung des Ausgabenplafonds in den Folgejahren vorsieht.<\/li>\n<li>Letztlich kennt die Schuldenbremse auch eine Ausnahmebestimmung. Nicht steuerbare Eventualit\u00e4ten wie schwere Rezessionen, Naturkatastrophen, kriegerische Ereignisse oder besondere Entwicklungen im Asylwesen k\u00f6nnen vom Parlament durch ein qualifiziertes Mehr zu einer Erh\u00f6hung des Ausgabenplafonds f\u00fchren.<\/li>\n<\/ul>\n<p>Theoretisch ist die Schuldenbremse mit diesem Design insgesamt ein sinnvolles Regelwerk, das die finanz- und konjunkturpolitisch relevanten Aspekte ber\u00fccksichtigt. Neben dem engen Anwendungsbereich bleibt zwar auch der Sanktionsmechanismus eine Schwachstelle. Beim Sanktionsmechanismus geht es um die grunds\u00e4tzliche und staatspolitisch wichtige Frage: wer wacht \u00fcber die W\u00e4chter? Heute wacht das gleiche Parlament \u00fcber die Regeln der Schuldenbremse als auch \u00fcber deren Anwendung im Budgetprozess. Im Sinne von Checks and Balances w\u00e4re eine von Regierung und Parlament unabh\u00e4ngige Instanz zur \u00dcberpr\u00fcfung der Regeleinhaltung denkbar. Im Weiteren w\u00e4re der Rechtssicherheit zutr\u00e4glich, den Grundkonsens in der Schuldenbremse durch qualifizierte Mehrheiten zu sch\u00fctzen und so den kurzfristig wechselnden Mehrheiten in der Tagespolitik zu entziehen. Wichtiger als die Theorie ist allerdings, ob sich die Schuldenbremse in der Praxis bew\u00e4hrt hat.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Schuldenbremse mit Wirkung<\/strong><\/p>\n<p>Es stellt sich nun \u2013 nach \u00fcber 10 Jahren Erfahrung \u2013 die Frage nach der Wirksamkeit der Schuldenbremse zur Stabilisierung der Bundesverschuldung. Bekannt ist: die finanzpolitische Lage des Bundeshaushaltes hat sich seit der Einf\u00fchrung der Schuldenbremse markant verbessert \u2013 die Zahlen sind beeindruckend. Seit Inkrafttreten wurden die Bruttoschulden des Bundes von 124 auf 104 Mrd. Fr. abgebaut. Gemessen am BIP verminderten sich die Bundesschulden sogar deutlich st\u00e4rker \u2013 von gut 26% auf rund 17%. Nichtsdestotrotz gab es gerade in der politischen Diskussion immer wieder Zweifel an der tats\u00e4chlichen Wirksamkeit der Schuldenbremse. Das Wachstum des realen BIPs betrug im Zeitraum von 2003 bis 2013 etwa 24%, w\u00e4hrend es in der Periode von 1993 bis 2003 lediglich rund 16% betrug. Einige argumentieren daher, dass die positive Entwicklung des Schuldenstandes prim\u00e4r auf die gesamtwirtschaftlichen Umst\u00e4nde zur\u00fcckzuf\u00fchren ist. Demensprechend monieren Kritiker, dass es falsch w\u00e4re, die verbesserte Haushaltssituation der Einf\u00fchrung der Schuldenbremse zuzurechnen und stellen deren Wirksamkeit in Frage.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>17 Prozentpunkte weniger Schulden dank Schuldenbremse<\/strong><\/p>\n<p>Eine von den Autoren durchgef\u00fchrte konterfaktische Analyse zeichnet allerdings ein klares Bild: die Schuldenquote des Bundes wurde im Zeitraum von 2003 bis 2010 mithilfe der Schuldenbremse um 17 Prozentpunkte gesenkt. Die Abbildung illustriert dabei die effektive Entwicklung der Schuldenquote und vergleicht diese mit der hypothetischen Entwicklung ohne Schuldenbremse \u2013 die Differenz bildet also den kausalen Effekt der Schuldenbremse. Die hypothetische Schweiz wurde dabei \u2013 anteilsm\u00e4ssig gewichtet \u2013 aus den OECD-Staaten konstruiert. Hohe Gewichte wies der Algorithmus Australien, Japan und Luxemburg zu. Gesamthaft wurde die Schuldenquote durch die Schuldenbremse urs\u00e4chlich um durchschnittlich 2.6 Prozentpunkte pro Jahr verringert. Unterstrichen wird das Resultat durch die analoge Analyse des strukturellen Defizits. Im gleichen Zeitraum hat die Anwendung der Schuldenbremse das strukturelle Defizit durchschnittlich um rund 3 Prozentpunkte pro Jahr verbessert. Alles in allem spricht die empirische Evidenz f\u00fcr eine urs\u00e4chliche Senkung der Bundesschuldenquote mithilfe der Schuldenbremse \u2013 sie war entscheidender Erfolgsfaktor der Haushaltsentwicklung.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><a href=\"\/wordpress\/bilder\/sss.png\"><img decoding=\"async\" class=\"centered\" title=\"claschabb1\" src=\"\/wordpress\/bilder\/sss.png\" alt=\"claschabb1\" width=\"400\" \/><\/a><\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><small>&#8211; zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken &#8211; <\/small><\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Antizyklische Wirkung<\/strong><\/p>\n<p>Ein wichtiger Erfolgsfaktor der Schuldenbremse ist ausserdem, dass ihr Regelwerk eine antizyklische Wirkung entfaltet. Die Budgetpolitik der Neunzigerjahre ohne Schuldenbremse war n\u00e4mlich gepr\u00e4gt von einem prozyklischen Ausgabeverhalten. Dies resultierte in einer tendenziell destabilisierenden Wirkung auf die Konjunktur, da die Fiskalpolitik in Zeiten des wirtschaftlichen Abschwungs tendenziell restriktiv und in Zeiten des wirtschaftlichen Aufschwungs tendenziell expansiv war. Wie mehrere Studien aufzeigen konnten, hat sich seit 2003 die antizyklische Wirkung des Fiskalimpulses stark verbessert. Die Schuldenbremse hatte tats\u00e4chlich zu einer stabilisierenden Wirkung der Finanzpolitik auf die Konjunkturlage gef\u00fchrt.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Schuldenbremse unterst\u00fctzt Haushaltskonsolidierung<\/strong><\/p>\n<p>Die Schuldenbremse ist im Wesentlichen eine Ausgabenregel, die Budget und Jahresrechnung auf eine langfristig tragf\u00e4hige Finanzpolitik konditionieren. Damit wird der Zielkorridor \u2013 nicht jedoch das Erreichen desselben \u2013 vorgeben. Infolgedessen entfaltet sie keine Wirkung in guten Phasen mit strukturellen Haushalts\u00fcbersch\u00fcssen \u2013 deren Einhaltung also ohne Konsolidierungsbedarf erreicht wird. In schlechten Zeiten allerdings, wenn ein strukturelles Defizit droht, entsteht ein Konsolidierungsbedarf. Hat die Schuldenbremse einen Effekt darauf, wie die Politik den Konsolidierungsbedarf adressiert? Internationale Untersuchungen st\u00fctzen die Vermutung, dass eine Fiskalregel als glaubw\u00fcrdige Selbstverpflichtung zur fr\u00fchzeitigen Einleitung von Haushaltskonsolidierungen dienen k\u00f6nnen. Betrachtet man die Entstehungsgeschichte der Schuldenbremse der Schweiz, so erscheint dies plausibel. Mit dem Haushaltsziel 2001 \u2013 der so deklarierten Vorg\u00e4ngerregelung der Schuldenbremse \u2013 konnte der damalige Vorsteher des Eidgen\u00f6ssischen Finanzdepartements, Kaspar Villiger (FDP), ab 1997 das strukturelle Defizit eingrenzen. Mit dem \u00abRunden Tisch\u00bb folgte eine weitere Konsolidierungsrunde, die als Haushaltsziel 1998 durch eine Volksabstimmung mit besonderer Legitimation ausgestattet zu weiteren Sparanstrengungen f\u00fchrte. Es folgte das Finanzleitbild 1999 und daraufhin die Volksabstimmung zur Schuldenbremse im Jahr 2001.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Malt die Schuldenbremse schwarze Zahlen rot?<\/strong><\/p>\n<p>Die Wirkung von Fiskalregeln wurde in der internationalen Forschung noch zu Beginn der 1990er Jahre stark angezweifelt. Tats\u00e4chlich zeigte sich damals insbesondere in den USA, dass Schuldenbremsen auf Staatenebene vor allem eines bewirkten: eine Verschiebung der Verschuldung in Bereiche, wo die Schuldenbremse nicht mehr wirkt. Der Effekt auf die tats\u00e4chliche Verschuldung blieb dagegen aus. Grund daf\u00fcr war neben den Ausweichm\u00f6glichkeiten und Schlupfl\u00f6chern im \u00f6ffentlichen Haushalt eine Fehlkonstruktion der Regeln selbst. Oft forderte die Schuldenbremse zwar ein ausgeglichenes Budget, machte aber keine Vorschriften zur Rechnung. Damit stieg der Anreiz, die Budgetprognosen besonders optimistisch zu gestalten. Im Ergebnis war die Rechnung aber kaum mehr betroffen, so dass die Budgetgenauigkeit unter der Schuldenbremse litt.<\/p>\n<p>Die Schweizer Schuldenbreme kennt diese Fehlkonstruktion nicht und ist insofern klug ausgestaltet. Mit dem Ausgleichskonto besitzt sie ein Ged\u00e4chtnis. Prognosefehler werden verbucht und m\u00fcssen bei einem negativen Kontostand dem kommenden Budget belastet werden. Ein positiver Kontostand dient faktisch dem Schuldenabbau. Kritiker wenden ein, das Ausgleichskonto wirke asymmetrisch und f\u00fchre zu einer \u00fcberm\u00e4ssigen Einschr\u00e4nkung der Ausgaben. Betrachtet man jedoch die Entwicklung der Staatsquote seit Einf\u00fchrung der Schuldenbremse zeigt sich, dass sich die Staatsquote des Bundes auch mit der Schuldenbremse nicht zur\u00fcckbildete und damit keinen \u00fcberm\u00e4ssigen Sparzwang ausl\u00f6ste. Eine symmetrische Bewirtschaftung des Ausgleichskontos zur Erh\u00f6hung des Ausgabenspielraum im ordentlichen Haushalt scheint unter diesem Blickwinkel nicht zwingend. Kreditreste im Rechnungsabschluss sind dem Budgetprozess geschuldet, bei dem die Departemente mit vorsichtigen Budgeteingaben ihren Anteil am Budget reservieren wollen. Kreditreste entstehen demzufolge mit und ohne Schuldenbremse und k\u00f6nnten nur durch eine Ver\u00e4nderung des Budgetprozesses vermieden werden.<\/p>\n<p style=\"text-align: center;\"><strong>Auch die Schweizer Schuldenbremse lebt von Stabilit\u00e4tskultur<\/strong><\/p>\n<p>Die Schuldenbremse wurde am 22. Juni 2001 mit einem Ja-Stimmenanteil von knapp 85% in die Schweizerische Bundesverfassung aufgenommen. Der geistige Vater der Schuldenbremse, Bundesrat Kaspar Villiger (FDP) meinte sp\u00e4ter: \u201eDas war ein Paukenschlag, der auch dem ahnungslosesten Hinterb\u00e4nkler klar machte, dass es wie fr\u00fcher nicht mehr weitergehen konnte\u201c. Tats\u00e4chlich darf man davon ausgehen, dass die Wirkung der Schuldenbremse nicht in geringem Ausmass von diesem deutlichen direktdemokratischen Bekenntnis zur Stabilit\u00e4tskultur ausgeht. Denn ohne Stabilit\u00e4tskultur ist die Gefahr gross, dass jedes Konsolidierungsprogramm im Gestr\u00fcpp der politischen Partikularinteressen h\u00e4ngen bleibt.<\/p>\n<p>Was die R\u00fcckkehr zu einer diskretion\u00e4ren Finanzpolitik bedeuten w\u00fcrde, illustriert das folgende Zitat und kann exemplarisch in der aktuellen Rentendebatte verfolgt werden. Der ehemalige Bundesrat und Vorsteher des Eidgen\u00f6ssischen Finanzdepartements Willi Ritschard (SP) hielt im Oktober 1980 vor den Schweizer Bankiers in Z\u00fcrich eine Rede mit dem Titel \u00abFlickwerk in der Referendumsfalle\u00bb: \u201eDie \u00f6ffentlichen Finanzen bilden gewissermassen das Scharnier zwischen Staat und Wirtschaft. Wenn sie aus dem Gleichgewicht geraten, so ist davon nicht nur der Staat betroffen. Solche Krisen der Staatsfinanzen zeigen vielmehr, dass etwas im Verh\u00e4ltnis zwischen Staat und Wirtschaft nicht mehr stimmt. Und wenn es w\u00e4hrend Jahren nicht gelingt, die \u00f6ffentlichen Finanzen auf politischem Wege wiederum ins Lot zu bringen, so k\u00fcndet sich damit eine Krise der Gesellschaft an. Und eine solche Krise zu verhindern, d\u00fcrfte auch ein zentrales Interesse der Wirtschaft sein.\u201c Danach legte Bundesrat Ritschard seinen Sparplan vor und meinte in n\u00fcchterner Erwartungsbildung: \u201eAuf die Bl\u00fctenpracht dieser Planung ist aber bereits viel Rauhreif gefallen. Die Reaktionen auf das Konzept sind wenig hoffnungsvoll. Eine Organisation nach der andern meldet Sonderw\u00fcnsche. Von allen Seiten drohen gesenkte H\u00f6rner. Auch die Bankiers l\u00e4uten diesmal Sturm und schliessen ihre Schalter, wenn sie von der Besteuerung der Treuhandzinsen h\u00f6ren. Schon bevor sie beschlossen ist, finanzieren sie mit teurem Geld die Kampagnen gegen diese neue Abgabe. Grossz\u00fcgig wie sie sind, bieten sie aber eine Alternative an. Man solle den Konsum st\u00e4rker belasten, fordern sie. So einfach ist das. Der Gewerbeverband wird die Bankiervereinigung sicher zum Ehrenmitglied machen.\u201c<\/p>\n<p>Das Zitat zeigt: es braucht in der Finanzpolitik einen Mechanismus, der den sklerotischen Abn\u00fctzungskrieg der Interessengruppen \u00fcberwindet. Die Schuldenbremse konnte dies bisher leisten. Die Schuldenbremse ist eine der wichtigsten finanzpolitischen Innovationen der Schweiz in der j\u00fcngeren Geschichte. Sie ist ein wesentliches Element f\u00fcr langfristig tragf\u00e4hige \u00f6ffentliche Finanzen. Die Schuldenbremse pr\u00e4gt die Stabilit\u00e4tskultur der Schweiz und lebt von dieser Kultur. Auch in Zukunft sind wir aufgerufen, uns gegen Verf\u00fchrungen zu wappnen. Die Schuldenbremse gibt den Rahmen vor \u2013 gute Politik wird deswegen nicht unn\u00f6tig.<\/p>\n<p>Eine Flexibilisierung der Schuldenbremse zur symmetrischen Bewirtschaftung der Ausgleichskontos ist daher unn\u00f6tig und zugleich gef\u00e4hrlich. Regeln wie die Schuldenbremse leben nicht vom Buchstaben des Gesetzes alleine. Die rechtliche, \u00abde jure\u00bb, Verankerung muss \u00abde facto\u00bb auch gelebt werden. Die stabilit\u00e4tsorientierte Tradition verschafft der Regel politische Nachachtung. Die politischen Bem\u00fchungen sollten daher in erster Linie auf eine ad\u00e4quate Anwendung der Schuldenbremse in den Sozialversicherungen gelegt werden, um den Verdr\u00e4ngungseffekt in den Bundesausgaben einzugrenzen und die Stabilit\u00e4tskultur effektiv zu st\u00e4rken.<\/p>\n<!-- AddThis Advanced Settings generic via filter on the_content --><!-- AddThis Share Buttons generic via filter on the_content --><!-- AddThis Related Posts generic via filter on the_content -->","protected":false},"excerpt":{"rendered":"<p>Am 13. Dezember 1996 beschloss der Europ\u00e4ische Rat in Dublin, die geltenden Konvergenzkriterien im Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakt zu verankern. 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