Gl\u00fccksspiele sind nach Lesart des Staatsvertrags \u00fcber das Gl\u00fccksspielwesen in Deutschland Spiele, bei denen f\u00fcr den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die Entscheidung \u00fcber den Gewinn ganz oder \u00fcberwiegend vom Zufall abh\u00e4ngt. Hierzu z\u00e4hlen neben Lotterien, Wetten jedweder Art gegen Entgelt (meist in Form von Sportwetten), Lotterien, Angebote innerhalb staatlicher Spielbanken (Tischspiele und Automaten) sowie Automaten-spiele au\u00dferhalb staatlicher Casinos (z. B. in Gastst\u00e4tten und Spielhallen) und eine Anzahl weniger bekannter Gl\u00fccksspiele wie das Gewinnsparen, das von \u00f6ffentlich-rechtlichen und genossenschaftlichen Kreditinstituten angeboten wird. Nach \u00c2\u00a7 4 dieses Staatsvertrags ist f\u00fcr das Betreiben jeglicher Art eines \u00f6ffentlichen Gl\u00fccksspiels eine Genehmigung der zust\u00e4ndigen Beh\u00f6rde des jeweiligen (Bundes-)Landes erforderlich.<\/p>\n
<\/p>\n
Im Bereich der Lotterien f\u00fchrt eine restriktive Praxis der Konzessionsvergabe zu einer Absicherung des de facto-Monopols des Deutschen Lotto-Blocks:\u00c2\u00a0 W\u00e4hrend privaten Unternehmen der Zugang zum Lotteriemarkt bislang verwehrt wurde, erhielten die Blockunternehmen in den letzten Jahren vermehrt die M\u00f6glichkeit, ihr Angebot etwa durch die Einf\u00fchrung des \u201eLotto ohne Grenzen\u201c (1985), der Superzahl (1991), von Oddset (2000) und von KENO (2004) auszuweiten (Adams & Tolkemitt 2001).<\/p>\n
Aus ordnungs\u00f6konomischer Sicht stellt sich nun die Frage, ob eine derartig intensive Marktregulierung notwendig ist.<\/p>\n
In einem marktwirtschaftlichen System ist prinzipiell einem reinen Markt mit funktionierendem Preismechanismus zur Koordination von Angebot und Nachfrage der Vorzug zu geben. Staatliche Intervention bedarf daher einer Legitimation etwa in Form des Vorliegens von Marktversagen. Die Interventionsma\u00dfnahmen m\u00fcssen dabei ziel- und ordnungskonform ausgestaltet sein.<\/p>\n
Im Bereich des Lotteriemarktes spielen die folgenden Aspekte, die als Marktversagen aufgefa\u00dft werden k\u00f6nnen, als Legitimationsgrundlage staatlicher Intervention eine Rolle:
\n(1)\u00c2\u00a0Spielsucht als externer Effekt,
\n(2)\u00c2\u00a0die Gefahr eines nat\u00fcrlichen Monopols und
\n(3)\u00c2\u00a0Informationsm\u00e4ngel.<\/p>\n
ad (1): Spielsucht kann zum finanziellen Ruin der Spieler und zu einer erheblichen Belastung seines Umfeldes f\u00fchren. Neben den Aufwendungen f\u00fcr die Behandlung der S\u00fcchtigen fallen vor allem die Kosten durch Arbeitsausf\u00e4lle ins Gewicht. Zudem resultieren aus der St\u00f6rung geordneter Lebensverh\u00e4ltnisse sog. soziale Kosten im Umfeld (Familie, Freunde) des Betroffenen. Sch\u00e4tzungen des Bundesministeriums f\u00fcr Gesundheit gehen davon aus, da\u00df es in Deutschland insgesamt ca. 110.000 bis 180.000 pathologische Spieler gibt. Den gr\u00f6\u00dften Anteil pathologischer Spieler findet man dabei unter den Nutzern von Spielautomaten (8 %), gefolgt von den Teilnehmern an Pferdewetten (6 %). Unter den Lottospielern k\u00f6nnen hingegen nur 0,33 % der Spieler als spiels\u00fcchtig klassifiziert werden; Zahlenlotto weist also nur ein geringes Potential zur Entstehung von Sucht auf (St\u00f6ver 2006). Klinisch treten Lotteriespieler daher nur in Einzelf\u00e4llen als Spiels\u00fcchtige in Erscheinung, obwohl es sich um das in Deutschland dominierende Gl\u00fccksspiel handelt (Petry 2003).<\/p>\n
ad (2): Als Beleg f\u00fcr die Existenz eines nat\u00fcrliches Monopols auf dem Lotteriemarkt wird das Vorhandensein einer entsprechenden Kostenstruktur, wie sie bei nat\u00fcrlichen Monopolen vorherrscht (sinkende Durchschnittskosten), und die gro\u00dfe Bedeutung des \u201eH\u00f6chstgewinns\u201c (Jackpot) f\u00fcr die Kaufentscheidung der Konsumenten angef\u00fchrt. So \u00fcbt ein gr\u00f6\u00dferer Jackpot tendenziell eine gr\u00f6\u00dfere Anziehungskraft auf die Spieler aus (Young 2007; Daffern 2004). Tats\u00e4chlich sind die beiden Argumente f\u00fcr das vermeintliche Vorliegen eines nat\u00fcrlichen Monopols jedoch kritisch zu beurteilen: Eine zum Nachweis degressiver Kostenstrukturen bem\u00fchte empirische Studie weist erhebliche M\u00e4ngel auf (Viren, 2008). Dar\u00fcber hinaus konnte bislang kein empirischer Nachweis gef\u00fchrt werden, ob tats\u00e4chlich die H\u00f6he des Hauptgewinns oder nicht vielmehr die Anzahl der Gewinner die Attraktivit\u00e4t einer Lotterie ausmacht (Young 2007).<\/p>\n
ad (3): Bei einem Lotterielos handelt es um ein Vertrauensgut (Miers 2003). Der Anbieter hat verschiedene M\u00f6glichkeiten zum Betrug etwa in Form der Manipulation der Ziehungen. Kommt es auf einem unregulierten Markt zu Betrugsf\u00e4llen, so ist mit einem Vertrauensverlust der Spieler zu rechnen. Da die Nachfrager bef\u00fcrchten m\u00fcssen, auf betr\u00fcgerische Angebote hereinzufallen, zumal man diese nicht durch blo\u00dfe Inaugenscheinnahme erkennt (Informationsasymmetrie), werden sie sich sukzessive zur\u00fcckziehen, was zu einem Zusammenbruch des gesamten Marktes f\u00fchren kann. Dieses Argument erweist sich als begrenzt stichhaltig, weil marktliche Mechanismen (signaling, reputation etc.) durchaus f\u00fcr eine Beseitigung der Informationsasymmetrien sorgen k\u00f6nnen.<\/p>\n
Eine staatliche Intervention kann sich demzufolge allenfalls auf die negativen Externalit\u00e4ten im Zusammenhang mit der Spielsucht und auf die Informationsasymmetrie (betr\u00fcgerisches Angebot) st\u00fctzen. L\u00e4\u00dft man diese beiden Argumente als Rechtfertigung gelten, stellt sich die Frage nach geeigneten Instrumenten zur Regulierung dieses Marktes, deren Ziel darin bestehen mu\u00df, zum einen die Spielsucht zu vermindern und zum anderen ein betr\u00fcgerisches Angebot zu unterbinden. Aus der Vielzahl an denkbaren Instrumenten sollen im folgenden
\n(1)\u00c2\u00a0die Aufkl\u00e4rung der Konsumenten durch eine Informationspflicht der Anbieter,
\n(2)\u00c2\u00a0die Lizenzierung des Angebots (der Marktzugang w\u00e4re dabei an eine Lizenz gekn\u00fcpft, die jeder Anbieter erh\u00e4lt, der f\u00fcr das Gesch\u00e4ft relevante Voraussetzungen wie etwa die pers\u00f6nliche Zuverl\u00e4ssigkeit der Gesch\u00e4ftsf\u00fchrung oder die wirtschaftliche Zuverl\u00e4ssigkeit gemessen mit Hilfe von Bilanzkennzahlen erf\u00fcllt),
\n(3)\u00c2\u00a0die Fortf\u00fchrung des staatlichen Monopols sowie
\n(4)\u00c2\u00a0das vollst\u00e4ndige Verbot von Lotterien betrachtet werden.<\/p>\n
Bei diesen Ma\u00dfnahmen ist zun\u00e4chst eine Zielkonformit\u00e4tspr\u00fcfung durchzuf\u00fchren, also eine \u00dcberpr\u00fcfung, inwieweit diese Ma\u00dfnahmen geeignet sind, die beiden Ziele Verminderung der Spielsucht und Schutz vor betr\u00fcgerischem Angebot zu erreichen. Im Anschlu\u00df erfolgt die \u00dcberpr\u00fcfung der Ordnungskonformit\u00e4t.<\/p>\n
Eine Aufkl\u00e4rung des Konsumenten \u00fcber die Folgen der Spielsucht ist sicherlich nicht geeignet, pathologisches Spielen g\u00e4nzlich zu unterbinden, doch zeigen die gegenw\u00e4rtig eingesetzten Aufkl\u00e4rungsma\u00dfnahmen durchaus Erfolge. Im Falle der Lizenzierung ist ein h\u00f6herer Absatz an Lotterielosen (bei gleichzeitig verringertem Preis bzw. h\u00f6heren Aussch\u00fcttungsquoten) gegen\u00fcber dem derzeitigen Stand zu erwarten. Damit d\u00fcrfte sich die Anzahl an Suchtkranken ebenfalls erh\u00f6hen. Aber auch die derzeitige Regelung (das staatliche de facto-Monopol) gew\u00e4hrleistet offensichtlich keinen vollst\u00e4ndigen Schutz vor Spielsucht. Am wirkungsvollsten scheint man die Suchtproblematik durch ein v\u00f6lliges Verbot von Gl\u00fccksspielangeboten in den Griff zu bekommen. Doch bei einem Verbot d\u00fcrften die sog. Cross-Border-Sales, also die \u00fcber das Internet \u00fcber Staatsgrenzen hinweg durchgef\u00fchrten Transaktionen, erheblich zunehmen, die bislang lediglich 1 % des gesamten Umsatzes ausmachen (Viren 2008). Als Zwischenergebnis bleibt somit festzuhalten, da\u00df die in Form von Spielsucht auftretenden negativen Externalit\u00e4ten mit keinem der hier dargestellten Instrumente vollst\u00e4ndig beseitigt werden k\u00f6nnen.<\/p>\n
Zur Eingrenzung von Betrugsf\u00e4llen \u2013 eine Aufkl\u00e4rung des Konsumenten ist hierf\u00fcr nicht geeignet \u2013 versprechen die Ma\u00dfnahmen (2) bis (4) ein hohes Ma\u00df an Zielerreichung, sofern man ausschlie\u00dflich den inl\u00e4ndischen Markt betrachtet. So kann im Falle einer Lizenzierung durchaus mit einer hinreichenden Seriosit\u00e4t der Anbieter gerechnet werden, gleiches gilt f\u00fcr das staatliche Monopol. Im Falle eines Verbots schlie\u00dflich ist jedwede Grundlage im Rahmen eines legalen Angebots ausgeschlossen. Da jedoch inl\u00e4ndische Nachfrager nach wie vor auf ausl\u00e4ndische Anbieter zugreifen k\u00f6nnen und zudem ein entsprechender Schwarzmarkt entstehen d\u00fcrfte, stiege die Betrugsgefahr bei einem vollst\u00e4ndigen Verbot von Lotterien zweifelsfrei an. Insofern d\u00fcrften die Lizenzierung und das staatliche Monopol besser als das Verbot geeignet sein, die Nachfrager vor betr\u00fcgerischen Anbietern zu sch\u00fctzen.<\/p>\n
Dem Kriterium der Ordnungskonformit\u00e4t kann eine Lizenzierung dann gen\u00fcgen, wenn die Marktzugangskriterien einen weitgehend freien Zugang zum Lotteriemarkt gew\u00e4hren. Das staatliche Monopol hingegen widerspricht g\u00e4nzlich dem freien Marktzutritt und ist daher unter dem Aspekt der Ordnungskonformit\u00e4t abzulehnen. Auch ein Verbot des Lotteriespiels schr\u00e4nkt die Freiheit der Individuen zu stark ein und ist daher mit der marktwirtschaftlichen Ordnung nicht vereinbar. Eine Informationspflicht der Lotteriebetreiber \u00fcber potentielle Suchtgefahren des Lotteriespiels dagegen lie\u00dfe nicht nur die Preisbildung auf dem Lotteriemarkt unber\u00fchrt, sondern erhielte dar\u00fcber hinaus die Handlungsfreiheit der Konsumenten. Die Anforderungen der Ordnungskonformit\u00e4t erf\u00fcllen daher die Lizenzierung und die Aufkl\u00e4rung der Konsumenten durch eine Informationspflicht der Anbieter.<\/p>\n
Insgesamt kann damit folgendes Ergebnis festgehalten werden: Sofern das Auftreten einer sich aus dem Lottospiel ergebenden Suchterkrankung verringert oder gar beseitigt werden soll, ist eine Informations- und Aufkl\u00e4rungspflicht der Anbieter zweckm\u00e4\u00dfig. Zur Gew\u00e4hrleistung eines nachhaltigen, seri\u00f6sen Lotteriemarktes empfiehlt sich die Einf\u00fchrung einer Lizenzierung, deren Kriterien so auszugestalten w\u00e4ren, da\u00df sie jedem seri\u00f6sen Anbieter den Marktzugang erm\u00f6glichen.<\/p>\n
Zudem hat sich gezeigt, da\u00df das staatliche Quasi-Monopol auf dem Lotteriemarkt \u2013 wie es derzeit besteht \u2013 aus ordnungs\u00f6konomischer Sicht nicht gerechtfertigt werden kann.<\/p>\n
\u00c2\u00a0 Gl\u00fccksspiele sind nach Lesart des Staatsvertrags \u00fcber das Gl\u00fccksspielwesen in Deutschland Spiele, bei denen f\u00fcr den Erwerb einer Gewinnchance ein Entgelt verlangt wird und die … <\/p>\n
\nLiteratur
\n<\/strong>Adams, M., Tolkemitt, T. (2000), Verkauf von Hoffnung und Jagd auf die Armen. Eine \u00f6konomische Analyse des Gewinnsparens, Zeitschrift f\u00fcr Bank- und B\u00f6rsenrecht, S. 163-168.
\nDaffern, P. (2004), Assessment of the effects of competition on the National Lottery, dcms Technical Paper No. 6.
\nMiers, D. (2003), The Gambling Review Report: Redefining the Social and Economic Regulation of Commercial Gambling, The Modern Law Review, Bd. 66 (4), S. 604-622.
\nPetry, J. (2003), Gl\u00fccksspielsucht \u2013 Entstehung, Diagnostik und Behandlung, G\u00f6ttingen et al.
\nSt\u00f6ver, H. (2006), Gl\u00fccksspiele in Deutschland \u2013 Eine repr\u00e4sentative Untersuchung zur Teilhabe und Problemlage des Spielens um Geld, Bremen.
\nViren, M. (2008), The case for government lotto monopoly, in: ders. (Hrsg.), Gaming in the Changing Market Environment, Basingstoke\/Hampshire et al., S. 160-183.
\nYoung, R. (2007), Gambling in the EU internal market: aspects of the micro-economics and socio-economics of gambling, abrufbar unter: http:\/\/www.eer.co.uk\/download\/2007bobspeech.pdf<\/a>.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"