Die Europ\u00e4ische Abwicklungsrichtlinie verfolgt einen doppelten Zweck: Sie vereinheitlicht in \u00a0der EU das Instrumentarium zur Bek\u00e4mpfung von Finanzkrisen und \u00fcbertr\u00e4gt f\u00fcr die Mitgliedsstaaten der Eurozone die Befugnisse teilweise auf die supranationale Ebene. Das neue Instrumentarium er\u00f6ffnet die Pflicht f\u00fcr alle Gesch\u00e4ftsbanken in der EU, ein Abwicklungskonzept (\u201eliving will\u201c) zu erstellen, und erm\u00f6glicht es den Aufsichtsbeh\u00f6rden, unter bestimmten Bedingungen eine Bankenabwicklung zu betreiben. Anders als bei einer Liquidation in einem herk\u00f6mmlichen Insolvenzverfahren, das den Schutz der Gl\u00e4ubiger in den Vordergrund stellt und mehrere Monate erfordert, bleibt die Bank bei einer Abwicklung im Kern bestehen (\u201cgoing concern\u201c) und wird mittels vorgegebener Verfahren saniert, deren Umsetzung in kurzer Zeit m\u00f6glich ist.<\/p>\n
Zur Abwicklung stehen der Bankenaufsicht mehrere Befugnisse und Instrumente zur Verf\u00fcgung: Die Ausgliederung von Verm\u00f6genswerten auf ein Zweckgesellschaft bzw. eine \u201ebad bank\u201c (\u201easset separation tool\u201c), die Gr\u00fcndung eines Br\u00fcckeninstituts (\u201ebridge institution tool\u201c), der Verkauf der Bank in toto an einen anderen Interessenten (\u201esale of business tool\u201c). Zudem kann die Abwicklung seit 1. Januar 2016 auch unter Einsatz einer Gl\u00e4ubigerbeteiligung \u00a0(\u201ebail-in\u201c) erfolgen, bei dem Fremd- in Eigenkapital umgewandelt und zur Verlustabdeckung eingesetzt wird; dabei ist eine Reihenfolge einzuhalten und sicherzustellen, dass kein Fremdkapitalgeber sich im Vergleich zu einer Liquidation im Insolvenzverfahren schlechter stellt (\u201eNo-creditor-worse-off Prinzip\u201c). Durch den nationalen Sicherungsfonds gesch\u00fctzte Einlagen (in H\u00f6he von 100.000 EURO pro Einleger) sowie Interbankeneinlagen mit einer Ursprungslaufzeit von weniger als sieben Tagen u.a. bleiben vom \u201ebail-in\u201c ausgenommen (Lintner et al. 2017). Umgekehrt ist der bail-in eine notwendige Voraussetzung f\u00fcr die Gew\u00e4hrung \u00f6ffentlicher Finanzhilfen, die nur geleistet werden k\u00f6nnen, sofern zuvor mindestens acht Prozent der Bankverbindlichkeiten (incl. Eigenmittel) zur Verlustabdeckung eingesetzt worden sind.<\/p>\n
F\u00fcr die Mitgliedsl\u00e4nder der Eurozone besteht ein gemeinsames Abwicklungsregime, der \u201eSingle Resolution Mechanism (SRM)\u201c, der ein Hybrid aus nationalen und supranationalen Kompetenzen darstellt. F\u00fcr alle Banken, die der Aufsicht durch die Europ\u00e4ische Zentralbank unterliegen (d.h. die alle Gro\u00dfbanken sowie grenz\u00fcberschreitend t\u00e4tige Banken) erfolgt die Durchf\u00fchrung des Abwicklungsverfahrens durch den \u201eSingle Resolution Board (SRB)\u201c, dem dabei auch Mittel aus dem \u201eSingle Resolution Fund (SRF)\u201c zur Verf\u00fcgung stehen. F\u00fcr alle anderen Gesch\u00e4ftsbanken in der Eurozone sind die nationalen Aufsichts- und Abwicklungsbeh\u00f6rden zust\u00e4ndig. Der SRB kann f\u00fcr die von der EZB beaufsichtigten Banken nur t\u00e4tig werden, wenn folgende Bedingungen erf\u00fcllt sind: Die Bank muss von der zust\u00e4ndigen Aufsichtsbeh\u00f6rde als \u201eausfallend oder wahrscheinlich ausfallend\u201c (\u201efailing or likely to fail, FLTF)\u201c erkl\u00e4rt werden, eine privatwirtschaftliche L\u00f6sung (in Form einer Fusion oder Verkaufs) ist ausgeschlossen und die Abwicklung und Fortf\u00fchrung der Bank liegen im \u201e\u00f6ffentlichen Interesse\u201c, weil ein normales Insolvenzverfahren keinen fortlaufenden Bankbetrieb garantiert, die Erf\u00fcllung der \u201ekritischen Funktionen\u201c der Bank infrage stellt und die Finanzmarktstabilit\u00e4t gef\u00e4hrdet.<\/p>\n
Bisherige Erfahrungen<\/strong><\/p>\n Seit Inkrafttreten der BRRD hat es in der Europ\u00e4ischen Union zehn[1]<\/a> Bankenabwicklungen gegeben, wobei der SRB bislang lediglich einmal t\u00e4tig geworden ist, n\u00e4mlich bei der Abwicklung der spanischen \u201eBanco Popular Espa\u00f1ol (BPE)\u201c im Juni 2017. Die Abwicklung der BPE wurde ausgel\u00f6st durch die EZB, die BPE als \u201eFLTF\u201d einstufte. Daraufhin verf\u00fcgten der Single Resolution Board und die spanische Abwicklungsbeh\u00f6rde die Ver\u00e4u\u00dferung der Bank an eine andere spanische Bank (\u201eBanco Santander S.A.\u201c), wobei das Eigenkapital der BPE zur Verlustabdeckung verwendet und nachrangige Verbindlichkeiten in Aktien umgewandelt wurden, die zu einem Preis von 1 Euro auf \u201eSantander\u201c \u00fcbertragen wurden. Der Gesch\u00e4ftsbetrieb wurde ohne Unterbrechung beibehalten. Staatliche Beihilfen oder Mittel aus dem Europ\u00e4ischen Abwicklungsfonds sind nicht geflossen.<\/p>\n In allen anderen seit Anfang 2015 durchgef\u00fchrten Abwicklungsverfahren waren die nationalen Abwicklungsbeh\u00f6rden zust\u00e4ndig (World Bank Group, 2017). Der erste Fall war die \u00a0Abwicklung der portugiesischen \u201eBanco Esp\u00edrito Santo (BES)\u201c, der drittgr\u00f6\u00dften Bank Portugals, deren Eigenkapitalquote sich erheblich verschlechtert hatte und die mangels geeigneter Sicherheiten keinen Zugang mehr zu den regul\u00e4ren Kreditfazilit\u00e4ten des Eurosystems erhalten konnte. In Konsequenz er\u00f6ffnete die Banco de Portugal, als zust\u00e4ndige Aufsichtsbeh\u00f6rde, am 3. August 2014 ein Abwicklungsverfahren auf Basis der nationalen Gesetzgebung, die bereits gro\u00dfe Teile der BRRD vorweggenommen hatte, aber noch keinen bail-in vorsah. Die Aktiva von BES wurden auf eine Br\u00fcckeninstitut (mit Namen \u201eNovo Bank\u201c) \u00fcbertragen, die mit Eigenkapital aus Mitteln des portugiesischen Abwicklungsfonds ausgestattet wurde. \u201eNovo Bank\u201c wurde anschlie\u00dfend weiterverkauft. Die toxischen Aktiva zusammen mit den nicht einlagegesicherten Verbindlichkeiten wurden auf eine \u201ebad bank\u201c (mit dem alten Namen \u201eBanco Esp\u00edrito Santo\u201c) \u00fcbertragen, deren Eigent\u00fcmer die bisherigen Aktion\u00e4re sind.<\/p>\n Im Oktober 2015 verf\u00fcgten die D\u00e4nischen Bankenaufsichtsbeh\u00f6rden (\u201eDanish Financial Supervisory Authority\u201c und \u201eFinansiel Stabilitet\u201c) die Abwicklung von \u201eAndelskassen J.A.K. Slagelse\u201c, deren Solvenz infrage stand und als \u201elikely to fail\u201c eingestuft wurde. Die Bank wurde nationalisiert, und die nicht-toxischen Aktiva wurden auf ein Br\u00fcckeninstitut \u00fcbertragen, das im Eigentum des d\u00e4nischen Bankenabwicklungsfonds steht. Alle bisherigen Aktion\u00e4re und nicht einlagengesicherten Fremdkapitalgeber verloren ihre Anspr\u00fcche, w\u00e4hrend die gesicherten Einlagen durch den d\u00e4nischen Einlagensicherungsfonds abgedeckt wurden. Im Januar 2016 begann die d\u00e4nische Abwicklungsbeh\u00f6rde den Verkaufsprozess f\u00fcr das Br\u00fcckeninstitut, f\u00fcr das sich ein norwegisches Institut (\u201eNetfonds Holding\u201c) interessierte. Da der Verkauf scheiterte, wurde die Bank geordnet liquidiert.<\/p>\n Im November 2015 ordnete die Banca d`Italia als zust\u00e4ndige Abwicklungsbeh\u00f6rde die Abwicklung von vier kleineren italienischen Genossenschaftsbanken (\u201eBanca Marche\u201c, \u201eCassa di Risparmino die Ferrara\u201c, \u201ePopolare Eturia\u201c und \u201eCassa di Risparmio di Chieti\u201c) an, die \u00fcber ein betr\u00e4chtliches Portfolios an non-performing loans (NPLs) verf\u00fcgten. Teile der Verluste wurden mit Eigenkapital und nachrangigen Verbindlichkeiten finanziert; anschlie\u00dfend wurde die Aktiva der vier Banken auf vier \u201egood banks\u201c und eine gemeinsame Zweckgesellschaft (\u201ebad bank\u201c, die die verbleibenden NPLs \u00fcbernahm)\u00a0 \u00fcbertragen. Der italienische Abwicklungsfonds deckte die verbleibenden Verluste ab und rekapitalisierte die vier \u201egood banks\u201c; ferner \u00fcbernahm er Garantien f\u00fcr die \u201ebad bank\u201c.<\/p>\n Im Dezember 2015 ver\u00f6ffentlichte die EZB die Ergebnisse des Stresstests f\u00fcr die vier gr\u00f6\u00dften griechischen Banken und stellte eine betr\u00e4chtliche Kapitall\u00fccke fest. Diese wurde f\u00fcr zwei der vier Banken (\u201eAlpha Bank\u201c und \u201eEurobank\u201c) geschlossen, indem mit den Fremdkapitalgebern eine freiwillige \u00dcbereinkunft getroffen wurde, ihr Fremd- in Eigenkapital umwandeln. F\u00fcr die beiden anderen Banken, n\u00e4mlich der \u201eNational Bank of Greece\u201c und der \u201ePiraeus Bank\u201c, erfolgte im Rahmen einer \u201evorsorglichen Kapitalisierung\u201c eine Eigenkapitalzuf\u00fchrung aus \u00f6ffentlichen Mitteln. Eine \u201evorsorgliche Kapitalisierung\u201c ist mit der Europ\u00e4ischen Abwicklungsrichtlinie tats\u00e4chlich vereinbar, sofern eine Bank von der EZB als weiterhin solvent eingesch\u00e4tzt (und nicht als FLTF eingeordnet) wird und die Kapitalhilfe dazu dient, pr\u00e4ventiv den Kapitalbedarf zu decken, der bei einer unerwarteten Verschlechterung der wirtschaftlichen Bedingungen entstehen k\u00f6nnte. Bei einer \u201evorsorglichen Kapitalisierung\u201c m\u00fcssen allerdings die Beihilfe-Regelungen der EU aus der Bankenmitteilung von 2013 beachtet werden, die ein angemessenes \u201eburden-sharing\u201c mit den Kapitalgebern verlangen (European Commission, 2013).<\/p>\n Im Juni 2017 erkl\u00e4rte die EZB zwei kleinere italienische Gesch\u00e4ftsbanken (\u201eBanca Populare di Vicenza\u201c und \u201eVeneto Banca\u201c) als FLTF, nachdem diese mehrfach die regulatorische Mindesteigenkapitalquote unterschritten hatten und deshalb durch die EZB beaufsichtigt wurden. Die EZB informierte \u00fcber den FLTF-Status den SRB, der allerdings das Public-interest-Kriterium als nicht erf\u00fcllt ansah, sodass keine Abwicklung eingeleitet wurde. Vielmehr wurden beide Banken in einem normalen Insolvenzverfahren nach italienischem Recht liquidiert, allerdings ebenfalls unter Gew\u00e4hrung finanzieller Beihilfen, die von der EU-Kommission bewilligt wurden. Solche Hilfen sind gem\u00e4\u00df Bankenmitteilung von 2013 zul\u00e4ssig, sofern die Mitgliedstaaten eine \u00f6ffentliche Finanzhilfe f\u00fcr notwendig halten, um die Auswirkungen des Marktaustritts einer Bank zu mildern. Anders war das Vorgehen bei der \u201eMonte dei Paschi di Siena (MPS)\u201c, der viertgr\u00f6\u00dfte italienischen Bank, die im Juli 2017 von der EZB als weiterhin solvent eingestuft wurde, aber ebenfalls im Rahmen einer \u201evorsorglichen Kapitalisierung\u201c eine von der Europ\u00e4ischen Kommission genehmigte staatliche Finanzhilfe durch die italienische Regierung erhielt. Im Unterschied zu den beiden anderen italienischen Banken war solch eine \u201evorsorgliche Kapitalisierung\u201c m\u00f6glich, weil die \u201eMonte dei Paschi\u201c \u00a0von der EZB nicht als FLTF eingestuft worden war (Bodellini ,2017). Begr\u00fcndet wurde die Kapitalisierung mit dem Argument, dass vielen Kleinsparer missbr\u00e4uchlich nachrangige, bail-in-f\u00e4hige Anleihen verkauft worden waren.<\/p>\n Tabelle 1 zeigt wichtige Charakteristika der seit Anfang 2015 auf Grundlage der BRRD in der Europ\u00e4ischen Union durchgef\u00fchrten Bankenabwicklungsverfahren (einschlie\u00dflich der vorsorglichen Kapitalisierung). Sie verdeutlicht, dass \u00a0ein \u201easset separation tool\u201c (\u201ebad bank\u201c) am h\u00e4ufigsten angewendet wurde. Fast immer wurden betr\u00e4chtliche finanzielle Hilfen eingesetzt, die aus den jeweiligen\u00a0 nationalen Abwicklungsfonds stammen, wenngleich stets ein Bail-in durchgef\u00fchrt wurde. Dies verwundert nicht, weil seit dem 1. Januar 2016 gem\u00e4\u00df BRRD die Inanspruchnahme von Mitteln aus dem Abwicklungsfonds ein Bail-in zwingend voraussetzt, denn Mittel aus dem Abwicklungsfonds sind erst abrufbar, nachdem zuvor mindestens 8% der Bankpassiva (incl. Eigenkapital) einem Bail-in unterzogen wurden. Zumeist sind die vom Resolutionsfonds eingesetzten Finanzmittel sehr viel gr\u00f6\u00dfer als die Bail-in-Betr\u00e4ge, sodass bestenfalls von einem Hybrid aus Bail-in und Bail-out gesprochen werden kann. Allein die Abwicklung von \u201eBanco Popular Espa\u00f1o\u201cl durch den SRB bildet da eine Ausnahme.<\/p>\n – zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken – <\/small><\/p>\n \u00a0<\/strong>Probleme bei der Bankenabwicklung<\/strong><\/p>\n Die griechischen und italienischen Erfahrungen offenbaren mit der Abwicklungsrichtlinie verbundene Probleme, die einem bail-in entgegenstehen und ein staatliches bail-out weiterhin beg\u00fcnstigen. Bis zum 1. Januar galten allein die weicheren Beihilfe-Regeln der Europ\u00e4ischen Kommission aus dem Jahre 2013, die Staatshilfen an Banken zulassen und daf\u00fcr lediglich ein angemessenes \u201eburden-sharing\u201c mit den Kapitalgebern verlangen, worauf allerdings verzichtet werden kann, sofern die Finanzmarktstabilit\u00e4t in Gefahr ist. Seit 1. Januar 2016 gelten zus\u00e4tzlich die strikteren Bail-in-Regeln der BRRD, die eine mindestens 8-prozentige Selbstbeteiligung der Kapitalgeber verlangen, bevor externe Mittel vom Resolutionsfonds zugef\u00fchrt werden k\u00f6nnen. Dies kann bedeuten, dass nicht nur nachrangige Anleihen, sondern auch vorrangige Schulden oder sogar ungesicherte Einlagen einem bail-in unterworfen werden m\u00fcssen, bevor eine Bank externe finanzielle Mittel aus dem Abwicklungsfonds erh\u00e4lt. Um dies zu vermeiden, hatte \u201eMonte dei Paschi\u201c m\u00f6glicherweise die \u201evorsorgliche Kapitalisierung\u201c beantragt, bevor sie von der EZB als FLTF erkl\u00e4rt werden konnte. Es steht zu bef\u00fcrchten, dass das Beispiel \u201eMonte dei Paschi\u201c Schule bei anderen Banken machen wird und Aufsichtsbeh\u00f6rden die Ergebnisse des Stresstests zum Anlass nehmen, um auch bei anderen Banken eine vorsorgliche Kapitalisierung auf Kosten des Steuerzahlers durchzuf\u00fchren, weil sie die Konsequenzen einer Gl\u00e4ubigerbeteiligung f\u00fcrchten.Tats\u00e4chlich gibt es Argumente daf\u00fcr, dass ein bail-in Ansteckungseffekte ausl\u00f6st, die die Bankenstabilit\u00e4t infrage stellen und systemische Risiken begr\u00fcnden k\u00f6nnen. Folgende \u00dcbertragungskan\u00e4le (Beck et al., 2017; H\u00fcser et al., 2017) sind dabei m\u00f6glich:<\/p>\n Damit hat ein bail-in beinahe dieselben Wirkungen, wie bei einer Liquidation, die durch die Abwicklung der Bank gerade verhindert werden sollen, was erheblichen Druck auf die Aufsichtsbeh\u00f6rden aus\u00fcbt, den bail-in m\u00f6glichst zu vermeiden.<\/p>\n Fazit<\/strong><\/p>\n Die bisherigen Erfahrungen verdeutlichen, dass das neue Europ\u00e4ische Abwicklungsregime nicht in jedem Fall geeignet ist, Finanzmarktstabilit\u00e4t ohne Einsatz \u00f6ffentlicher Gelder zu garantieren. Richtig ist, dass die Abwicklungsrichtlinie die Gew\u00e4hrung \u00f6ffentlicher Finanzhilfen an den zuvor erfolgten bail-in in H\u00f6he von mindestens acht Prozent der Gesamtverbindlichkeiten (incl. Eigenkapital) kn\u00fcpft. Dies ist eine recht hohe H\u00fcrde, die eine Inanspruchnahme von Mittel aus dem Abwicklungsfonds erschwert. Allerdings muss diese H\u00fcrde dann nicht \u00fcbersprungen werden, wenn i.) eine Bank rechtzeitig (bevor sie FLTF erkl\u00e4rt wurde) eine vorsorgliche Kapitalisierung beantragt oder ii.) die Aufsichtsbeh\u00f6rde eine Bank zwar FLTF erkl\u00e4rt, aber der Abwicklungsfonds kein \u00f6ffentliches Interesse an einer Abwicklung feststellt und ein Insolvenzverfahren nach nationalem Recht anordnet. In beiden F\u00e4llen sind \u00f6ffentliche Beihilfen gem\u00e4\u00df BRRD und Bankenmitteilung von 2013 m\u00f6glich, sofern ein angemessenes \u201eburden sharing\u201c mit Eigen- und Fremdkapitalgebern erfolgt, das aber nicht mindestens acht Prozent der Bankverbindlichkeiten ausmachen muss.Um den bail-out mittels \u00f6ffentlicher Mitte zu verhindern, f\u00fchrt daher wohl kein Weg daran vorbei, die Haftungsmittel von Banken zu erh\u00f6hen und sie zu zwingen, mehr Eigenkapital und nachrangige Anleihen auszugeben, die sich leicht in Eigenkapital umwandeln lassen. In diese Richtung geht der Vorschlag des Finanzstabilit\u00e4tsrats, ab 2016 f\u00fcr global systemrelevante Banken eine \u201eTotal Loss-Absorbing Capacity\u201c in H\u00f6he von 16 % bis 20 % ihrer risikogewichteten Aktiva und 6 % ihrer ungewichteten Aktiva vorzuschreiben. Eine h\u00f6here TLAC bedeutet aber, dass Banken Einlagengesch\u00e4ft reduzieren und sich st\u00e4rker mit teuren Anlageformen refinanzieren, die wirklich bail-in-f\u00e4hig sind. Damit wird das Bankgesch\u00e4ft sich verteuern und an Bedeutung verlieren. Wer das Risiko \u00f6ffentlicher Finanzhilfen wirklich abbauen will, muss bereit sein hinzunehmen, dass Banken weniger stark wachsen.<\/p>\n Literatur<\/strong><\/p>\n Bodellini, M. (2017), Greek and Italian \u2018Lessons\u2019 on Bank Restructuring: Is Precautionary Recapitalisation the Way Forward?, in: Cambridge Yearbook of European Legal Studies, Vol. 19<\/a>, S. 144-164.<\/p>\n Dell`Ariccia, G., Martinez Peria, M. S., Igan, D., Awadzi, E. A., Dobler, M., Sandri, D. (2017), Trade-offs in Bank Resolutiuon, IMF Staff Discussion Note, Washington, DC.<\/p>\n European Commission (2013), State Aid: Commission Adapts Crisis Rules for Banks, Brussels, 10 July 2013, http:\/\/europa.eu\/rapid\/press-release_IP-13-672_en.htm<\/p>\n H\u00fcser, A.-C., Ha?aj, G., Kok, C., Perales, C., Van der Kraaij, A. (2017), The Systemic Implications of Bail-in: A Multi-layered Network Approach, European Central Bank, Working Paper Series, Frankfurt\/Main.<\/p>\n Lintner, P., Lincoln, N., Marie, A. J.,\u00a0 Pyziak, P., Godwin, A. J. , Schroeder, S. C. ,<\/p>\n Irsalieva, N.\u00a0 (2016), Understanding Bank Recovery and Resolution in the EU: A Guidebook to the BRRD, Washington, DC: World Bank Group. http:\/\/documents.worldbank.org\/curated\/en\/ 100781485375368909\/Understanding-bank-recovery-and-resolution-in-the-EU-a-guidebook-to-the-BRRD.<\/p>\n World Bank Group (2017), Bank Resolution and \u201cBail-In\u201d in the EU: Selected Case Studies Pre and Post BRRD, Washington DC.<\/p>\n — — —<\/p>\n![\"claschabb1\"](\"\/wordpress\/bilder\/voll2.png\" "\\"claschabb1\\"")
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