Die Schuldenbremse wird erst im n\u00e4chsten Jahr vollst\u00e4ndig, also auch f\u00fcr die L\u00e4nder, wirksam. F\u00fcr den Bund gilt sie dagegen bereits seit 2016, aber auch das ist keine lange Zeit. Eine echte Bew\u00e4hrungsprobe hat sie in Zeiten schnell wachsender Steuereinnahmen bisher noch nicht \u00fcberstehen m\u00fcssen. Dennoch h\u00f6rt man j\u00fcngst h\u00e4ufiger Kritik an der grundgesetzlichen Begrenzung der \u00f6ffentlichen Verschuldung. Ob diese Kritik berechtigt ist, soll in diesem Beitrag kurz diskutiert werden.<\/p>\n
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Nicht wenige Kritiker behaupten, die Schuldenbremse sei das Resultat einer typisch deutschen, ordnungspolitischen Obsession mit Regeln. Sie sei, so suggerieren diese Kritiker, reichlich provinziell, w\u00e4hrend weltl\u00e4ufige und international orientierte \u00d6konomen damit nichts anzufangen w\u00fcssten. Das ist jedoch nicht so. Ein Papier des IMF<\/a> gibt einen \u00dcberblick \u00fcber nationale und supranationale Fiskalregeln und zeigt, dass diese weltweit verbreitet sind. Nat\u00fcrlich sind diese sehr heterogen und es sind auch nicht immer Defizitregeln. In manchen L\u00e4ndern gibt es beispielsweise auch Ausgabenregeln, die H\u00f6chstgrenzen f\u00fcr \u00f6ffentliche Ausgaben festlegen. Ebenso sind nicht in allen L\u00e4ndern die Fiskalregeln in den Verfassungen verankert, so dass Regierungen sie auch mit einfacher Mehrheit \u00e4ndern k\u00f6nnen und die Bindungswirkung geringer sein d\u00fcrfte. Aber ein Blick ins IMF-Papier zeigt, dass Fiskalregeln verbreitet sind. Viele L\u00e4nder halten es f\u00fcr sinnvoll, solche Pfl\u00f6cke f\u00fcr ihre Finanzpolitik einzuschlagen, weil sie Zeitkonsistenzprobleme erwarten, also bef\u00fcrchten, dass die Politik kurzfristig immer wieder Anreize hat, von langfristig sinnvollen finanzpolitischen Entwicklungspfaden abzuweichen.<\/p>\n Ein weiterer Einwand gegen die Schuldenbremse ist, dass sie f\u00fcr demokratisch gew\u00e4hlte Parlamentarier den diskretion\u00e4ren Entscheidungsspielraum verengt. Darauf gibt es zwei Antworten, eine grunds\u00e4tzliche und eine, die speziell die deutsche Schuldenbremse betrifft. Die grunds\u00e4tzliche Antwort ist, dass es in fast jeder entwickelten Demokratie verfassungsm\u00e4\u00dfe Einschr\u00e4nkungen dessen gibt, was im tagespolitischen Gesch\u00e4ft entschieden werden kann. Das betrifft beispielsweise Grundrechte, die vor Zugriffen gesch\u00fctzt sind. Aber auch sonst k\u00f6nnen Verfassungsregeln sinnvoll sein, vor allem dann, wenn wir mit einer zeitinkonsistenten Politik rechnen m\u00fcssen. Die demokratische Politik bindet sich selbst an den Mast wie Odysseus, als er nicht den Sirenen folgen wollte. Aus einer verfassungs\u00f6konomischen Sicht bedeutet das: Wenn es gute Argumente daf\u00fcr gibt, dass eine Schuldenbremse f\u00fcr die B\u00fcrger zustimmungsf\u00e4hig ist, dann kann man sie als demokratisch legitimierte, politische Selbstbindung verstehen.<\/p>\n So abstrakt m\u00fcssen wir zur Schuldenbremse aber gar nicht argumentieren. Ihr stimmten 2009 im Bundestag 418 Abgeordnete zu, 109 stimmten dagegen und 48 enthielten sich. Im Bundesrat stimmten nur drei L\u00e4nder (Berlin, Mecklenburg-Vorpommern und Schleswig-Holstein) dagegen. Mehr tats\u00e4chliche demokratische Legimitation kann man sich f\u00fcr eine demokratische Selbstbindung qua Grundgesetz kaum w\u00fcnschen.<\/p>\n Und es kommt noch etwas hinzu. Nat\u00fcrlich schr\u00e4nkt die Schuldenbremse den normalen, tagespolitischen Entscheidungsspielraum von Regierungen bei der \u00f6ffentlichen Verschuldung zun\u00e4chst einmal ein. Das ist ihr Sinn und Zweck. Aber sie bindet die Politik nicht vollkommen. Der Art. 115 Abs. 2 des Grundgesetzes erlaubt es, im Fall von „Naturkatastrophen oder au\u00dfergew\u00f6hnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeintr\u00e4chtigen“ mit Kanzlermehrheit eine Anhebung der Verschuldungsgrenze des Bundes zu beschlie\u00dfen, wenn auch unter der Ma\u00dfgabe, dass ein Tilgungsplan mit beschlossen wird. Es gibt also durchaus die M\u00f6glichkeit f\u00fcr die Bundesregierung, sich in Ausnahmesituationen h\u00f6her zu verschulden, ohne dass dies einer verfassungs\u00e4ndernden Zweidrittelmehrheit bed\u00fcrfte.<\/p>\n Zugegeben, das sieht auf den ersten Blick so aus. Die L\u00e4nder d\u00fcrfen sich gar nicht mehr verschulden, der Bund nur noch mit strukturellen (also um konjunkturelle Einfl\u00fcsse korrigierten) 0,35%. Dies gibt der Bundesregierung durchaus die Flexibilit\u00e4t, nicht im Fall einer Rezession nicht in den Abschwung hinein sparen zu m\u00fcssen, sondern die automatischen Stabilisatoren spielen zu lassen und so einen fiskalischen Impuls zu setzen. In einer schlechten konjunkturellen Lage, die sich in einer stark negativen Produktionsl\u00fccke (einer gro\u00dfen negativen Differenz zwischen tats\u00e4chlichem BIP und Produktionspotential) zeigt, sind also auch deutlich h\u00f6here Defizite als 0,35% m\u00f6glich. Umgekehrt sorgt die strukturelle Sichtweise daf\u00fcr, dass in einer Hochkonjunktur mit \u00dcberauslastung und positiver Produktionsl\u00fccke das zul\u00e4ssige Defizit in einem Jahr auch deutlich unter 0,35% des BIP liegen kann.<\/p>\n Gleichzeitig existiert ein Kontrollkonto, auf dem Abweichungen von den jeweils f\u00fcr ein Jahr berechneten zul\u00e4ssigen Defiziten erfasst werden. Erreichen die auf dem Ausgleichskonto gesammelten Defizit\u00fcberschreitungen insgesamt einen Schwellenwert, der nach einfachgesetzlicher Regelung derzeit bei 1% des BIP liegt, so ist der Saldo des Kontos in konjunkturellen Aufschwungphasen zur\u00fcck zu f\u00fchren. Damit wird sichergestellt, dass Bundesregierungen nicht beliebig lang und folgenlos zu hohe Defizite verantworten k\u00f6nnen.<\/p>\n Ber\u00fccksichtigt man all dies, so macht die Schuldenbremse den Eindruck, durchdacht, aber nicht allzu streng zu sein. Sie stellt die Anreize in Rechnung, die Politiker im Tagesgesch\u00e4ft haben und setzt ihnen Grenzen, wo diese Anreize zu einem gesellschaftlich unerw\u00fcnschten Verhalten (also: zu permanenten und zu \u00fcberm\u00e4\u00dfigen Defiziten) f\u00fchren k\u00f6nnen. Dabei l\u00e4sst sie der Politik aber dennoch die Flexibilit\u00e4t, die n\u00f6tig ist, um auf konjunkturelle Entwicklungen angemessen reagieren zu k\u00f6nnen.<\/p>\n Nein, sollten wir nicht. Das Ausweichen auf die Finanzierung \u00f6ffentlicher Ausgaben durch \u00f6ffentliche Verschuldung ist kurzfristig immer wieder zu verlockend. Selbst in einem Land wie Deutschland, das sich immer fiskalisch konservativ gibt und von vermeintlichen Schuldenhochburgen in S\u00fcdeuropa abgrenzen will, zeigt die Zeitreihe ein eindeutiges Bild. Noch Mitte der 1970er-Jahre lang der Anteil der Schulden des Gesamtstaates am BIP knapp unter 20%, auf dem H\u00f6hepunkt im Jahr 2010 bei knapp unter 80%. Der Anstieg ging auf das Konto von Bund und L\u00e4ndern, w\u00e4hrend die anteilige Verschuldung der Gemeinden sogar gesunken ist.<\/p>\n Nat\u00fcrlich kann man argumentieren, dass auch eine Schuldenstandsquote von 80% kein Problem ist, schlie\u00dflich gibt es L\u00e4nder wie Japan, die mit Quoten \u00fcber 200% leben k\u00f6nnen. So einfach ist es aber nicht. Die Zinsausgabenquote des Bundes erreichte auf dem H\u00f6hepunkt 1999 einen Wert von 16,64%.<\/a> Fast jeder sechste Euro, den der Bund in diesem Jahr ausgab, wurde also f\u00fcr Zinszahlungen aufgewendet. Danach sank dieser Wert auf ein immer noch sehr hohes Plateau bei knapp 15%. Erst seit Deutschland von der Eurokrise und der damit einhergehenden sprunghaft gestiegenen Nachfrage nach deutschen Staatsanleihen profitiert, ist diese Quote auf rund 5% gesunken. Hier war aber schlicht das fiskalische Unverm\u00f6gen anderer Eurol\u00e4nder das Gl\u00fcck der Deutschen.<\/p>\n Deutschland hat also die Risiken steigender Staatsverschuldung selbst erlebt. Man muss ein kurzes Ged\u00e4chtnis haben, um dies bereits vergessen zu haben. Im Moment profitieren wir zwar vom Gl\u00fcck \u00e4u\u00dferer Umst\u00e4nde, aber diese m\u00fcssen nicht notwendig dauerhaft robust sein. Die gerade erst wirksam werdende Schuldenbremse gleich wieder auszuhebeln mag in einem Niedrigzinsumfeld kurzfristig verlockend erscheinen, aber es w\u00e4re nat\u00fcrlich gleichzeitig ein Signal, dass Deutschland seine gerade erst kultivierte schuldenpolitische Trendwende gleich wieder aufgeben will. Anders gesagt: K\u00f6nnte es nicht sein, dass die Nachfrage nach deutschen Staatsanleihen gerade deshalb so hoch ist, weil ein Land mit ernstzunehmender Schuldenbremse als Stabilit\u00e4tsanker erscheint? Und w\u00e4re Deutschland dies noch, wenn es die Schuldenbremse \u00fcber Bord werfen und sich wieder massiv verschulden w\u00fcrde, oder m\u00fcssten wir dann selbst wieder mit steigenden Zinsen rechnen?<\/p>\n Man sollte es vielleicht eher so sehen: Wir haben hier einen Mechanismus gefunden, der mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit die existierende Verschuldungsneigung von Regierungen kontrollieren wird. Dass es einen solchen deficit bias<\/i> gibt, ist \u00fcbrigens durch eine breite empirische Literatur untermauert.<\/a> Vielleicht ist die Schuldenbremse noch nicht perfekt und kann hier und da nachjustiert werden, aber um dies herauszufinden, sollte man nun erst einmal \u00fcber einen l\u00e4ngeren Zeitraum bei diesem Regelrahmen bleiben und beobachten, wie gut er funktioniert.<\/p>\n Der Anteil der \u00f6ffentlichen Investitionen am BIP ist keineswegs, wie oft unterstellt wird, auf einem Rekordtief. Dieses wurde vielmehr in den 2000er-Jahren erreicht, als von der Schuldenbremse noch \u00fcberhaupt keine Rede war und sich deutsche Regierungen f\u00fcr die Maastricht-Kriterien nicht wirklich interessierten. Die \u00f6ffentliche Investitionsquote befindet sich derzeit grob auf dem Niveau, auf dem sie unmittelbar vor der Wiedervereinigung in Westdeutschland schon einmal war.<\/a> Danach kam der Aufbau Ost mit entsprechend hohen Investitionsbedarfen, und schon Ende der 1990er-Jahre beobachteten wir eine Normalisierung mehr oder weniger auf das heutige Niveau. Einen kausalen Effekt der Schuldenbremse auf das Investitionsniveau wird man in dieser Zeitreihe beim besten Willen nicht finden k\u00f6nnen.<\/p>\n Wenn es hier ein Problem gibt, dann besteht es vielleicht darin, dass manche finanzschwache Kommunen nur einen geringen Spielraum f\u00fcr Investitionen haben. Dem kommt man aber nicht mit einer Lockerung der Schuldenbremse bei, es sei denn, man tr\u00e4umt davon, den deutschen F\u00f6deralismus durch massive vertikale Transfers an die Gemeinden noch etwas mehr auszuh\u00f6hlen. Sinnvoller w\u00e4re es vielleicht, die Finanzausstattung der Gemeinden systematisch zu verbessern und ihnen z.B. die M\u00f6glichkeit zu geben, autonome Zuschl\u00e4ge auf Einkommen- und K\u00f6rperschaftsteuer zu erheben. Dann w\u00e4ren finanzschwache Gemeinden mit Investitionsw\u00fcnschen in der Lage, diese dem \u00c4quivalenzprinzip entsprechend von ihren eigenen B\u00fcrgern finanzieren zu lassen.<\/p>\n Will man, dass der Bund mehr investiert, so findet man sicherlich bei den Transfers und den Konsumausgaben Spielr\u00e4ume. In den letzten Jahren wurde aber konsequent jeder neue Finanzierungsspielraum durch unerwartet hohe Steuereinnahmen genutzt, um zus\u00e4tzliche Sozialausgaben und \u00f6ffentlichen Konsum zu finanzieren. Es scheint also, als h\u00e4tten Investitionen unter den ma\u00dfgeblichen Bundespolitikern keine besonders hohe Priorit\u00e4t. Warum Bef\u00fcrworter einer Abschaffung der Schuldenbremse nun erwarten, dass die dann entstehenden Verschuldungsspielr\u00e4ume dann aber doch f\u00fcr Investitionen genutzt werden, bleibt r\u00e4tselhaft. Wahrscheinlicher ist es, dass neue Ausgabenspielr\u00e4ume genauso wenig priorit\u00e4r f\u00fcr Investitionen genutzt werden, wie es bei den alten Ausgabenspielr\u00e4umen der Fall war.<\/p>\n Die Schuldenbremse hat das Potential, ein Erfolgsmodell zu werden. Eine im Hinblick auf die Verschuldungsneigung berechenbare, kontrollierte Finanzpolitik, wie sie durch die Schuldenbremse gest\u00fctzt wird, sorgt daf\u00fcr, dass die Zinslasten in den \u00f6ffentlichen Budgets weiter sinken und gering bleiben. Sie schafft damit auch neue Ausgabenspielr\u00e4ume. Wie diese genutzt werden, bleibt weiterhin der Tagespolitik \u00fcberlassen.<\/p>\n Die Behauptung, dass eine Abschaffung der Schuldenbremse dazu f\u00fchren w\u00fcrde, dass Deutschland etwa durch eine Investitionsoffensive zukunftssicher gemacht werden kann, ist dagegen naiv und durch keine Erfahrung gest\u00fctzt. Sie basiert auf einer m\u00e4rchenhaften Vorstellung politischer Prozesse, die annimmt, dass von der Schuldenbremse befreite Politiker mit den neuen kurzfristigen Ausgabenspielr\u00e4umen pl\u00f6tzlich das tun, was man sich immer gew\u00fcnscht hat. Seri\u00f6s ist diese Vorstellung nicht.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Die Schuldenbremse wird erst im n\u00e4chsten Jahr vollst\u00e4ndig, also auch f\u00fcr die L\u00e4nder, wirksam. F\u00fcr den Bund gilt sie dagegen bereits seit 2016, aber auch … <\/p>\nIst die Schuldenbremse nicht undemokratisch?<\/h2>\n
Ist die Schuldenbremse trotzdem zu streng?<\/h2>\n
Aber wir sollten doch unseren Politikern trauen!<\/h2>\n
Aber die Investitionen!<\/h2>\n
Fazit<\/h2>\n