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Der Bundestag hat das Bundes-Klimaschutzgesetz der Bundesregierung vor wenigen Tagen beschlossen. Das Gesetz ist Teil eines gr\u00f6\u00dferen Klimapakets, das nun ebenfalls Schritt f\u00fcr Schritt umgesetzt wird. Aber was ist von diesem Klimapaket zu halten?<\/p>\n
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Zun\u00e4chst ist der Bundesregierung ausdr\u00fccklich zuzustimmen, wenn sie einen dringenden Handlungsbedarf beim Thema Klimaschutz konstatiert. Gerade die Dimension des Problems erfordert es aber, die zur Verf\u00fcgung stehenden politischen Instrumente so effizient wie m\u00f6glich zu nutzen. Es ist wichtig, die Kontrolle der globalen Erw\u00e4rmung zu so geringen gesellschaftlichen und \u00f6konomischen Kosten wie m\u00f6glich zu erreichen \u2014 nicht zuletzt auch, um die Akzeptanz der Politik in der Bev\u00f6lkerung so weit wie m\u00f6glich abzusichern.<\/p>\n
Das verabschiedete Gesetz und das Klimapaket in seiner aktuellen Form leisten dies aber bisher leider nicht in \u00fcberzeugender Weise. Die aus \u00f6konomischer Sicht bedeutenden Kritikpunkte werden in den folgenden Abschnitten kurz zusammengefasst.<\/p>\n
Einf\u00fchrung der CO2<\/sub>-Bepreisung<\/strong><\/p>\n Die Bundesregierung geht mit ihren Beschl\u00fcssen einen ersten Schritt in Richtung CO2<\/sub>-Bepreisung. Dies ist zu bef\u00fcrworten, da die \u00f6konomische Forschung eindeutig eine Bepreisung von negativen externen Effekten als effizientesten Weg identifiziert hat, um diese auf ein gesellschaftlich effizientes Niveau zu reduzieren.<\/p>\n Auf der Grundlage der naturwissenschaftlichen Modelle zu den Auswirkungen des anthropogenen Klimawandels, sowie auf der Grundlage einer \u00f6konomischen Bewertung dieser Effekte, sch\u00e4tzt das Umweltbundesamt einen Wert von rund 180 \u20ac pro t CO2<\/sub> als sinnvollen Zielwert f\u00fcr einen CO2<\/sub>-Preis. Selbstverst\u00e4ndlich sind solche Sch\u00e4tzungen immer mit einer gewissen Unsicherheit behaftet. Allerdings kommen auch andere plausible Berechnungen zu Ergebnissen in dieser Gr\u00f6\u00dfenordnung.<\/p>\n Die im Klimaschutzprogramm 2030 angegebenen Preispfade erscheinen verglichen mit diesem Zielwert deutlich zu flach. Der f\u00fcr 2021 avisierte Festpreis von 10 \u20ac pro t CO2<\/sub> kann als hom\u00f6opathische Symbolpolitik gelten, auch der Festpreis von 35 \u20ac pro t im Jahr 2025 erscheint noch deutlich zu niedrig, ebenso wie der f\u00fcr 2026 geplante H\u00f6chstpreis von 60 \u20ac. Die Anreizwirkung zur Vermeidung von CO2<\/sub>-Emissionen, die von diesen Preisen ausgeht, ist in den ersten Jahren vernachl\u00e4ssigbar und wird auch bei 60 \u20ac pro t noch gering sein. Ab 2027 ist weder eine Freigabe der Preisbestimmung am Markt, noch ein automatischer Anstieg von H\u00f6chstpreisen vorgesehen. Stattdessen beh\u00e4lt sich die Politik die erneute, diskretion\u00e4re Setzung eines Preiskorridors vor. Hier ist zu bef\u00fcrchten, dass auch nach 2027 die Wirkung der CO2<\/sub>-Bepreisung politisch gebremst wird.<\/p>\n Die Form der CO2<\/sub>-Bepreisung<\/strong><\/p>\n Die Bundesregierung sieht in ihrer Unterrichtung nominell einen CO2<\/sub>-Handel vor. Ein Emissionshandel mit Fixpreis wirkt jedoch \u00f6konomisch exakt wie eine Steuer. Hier handelt es sich letztlich um einen Etikettenschwindel; um die Bezeichnung als CO2<\/sub>-Steuer zu vermeiden, wird stattdessen von einem Emissionshandel mit Fixpreis gesprochen.<\/p>\n Aus einer grunds\u00e4tzlichen Perspektive ist die Frage zweitrangig, ob besteuert werden oder ob ein Emissionshandel etabliert werden soll. Beide Systeme k\u00f6nnen theoretisch \u00e4quivalent implementiert werden, sofern z.B. notwendige Informationen \u00fcber die Preiselastizit\u00e4ten vorliegen, die messen, wie stark die B\u00fcrgerinnen und B\u00fcrger mit ihrem Verhalten auf Preiserh\u00f6hungen reduzieren. In der aktuellen Situation w\u00fcrden allerdings einige Argumente daf\u00fcrsprechen, einen echten Emissionshandel zu installieren.<\/p>\n Das Pariser Klimaabkommen sieht einen Reduktionspfad der emittierten Menge von CO2<\/sub> vor. Gegeben eine unvollst\u00e4ndige Information \u00fcber empirische Preiselastizit\u00e4ten w\u00e4ren solche Mengenziele \u00fcber einen Emissionshandel leichter und eindeutiger durchzusetzen. Es k\u00f6nnte schlicht die Zielmenge eines Jahres festgelegt und die Preisbildung dem Marktmechanismus im Emissionshandel \u00fcberlassen werden. Dies w\u00fcrde gleichzeitig Effizienz in dem Sinne sicherstellen, dass die Emissionsrechte automatisch von denjenigen gekauft w\u00fcrden, die selbst relativ hohe Vermeidungskosten haben, w\u00e4hrend diejenigen, die geringe Vermeidungskosten haben, ihre Zertifikate verkaufen und Emissionen vermeiden. Das Ziel, eine m\u00f6glich kosteneffiziente Kontrolle des Klimawandels zu gew\u00e4hrleisten, w\u00fcrde automatisch erreicht.<\/p>\n Aus \u00f6konomischer Sicht w\u00e4re es zu pr\u00e4ferieren, eine zul\u00e4ssige Gesamtmenge von Zertifikaten f\u00fcr alle nicht im EU-ETS enthaltenen Sektoren zu definieren und diese in einem nationalen Emissionshandel ohne H\u00f6chstpreis zuzuteilen.<\/p>\n Die R\u00fcckerstattung von Einnahmen aus der CO2<\/sub>-Bepreisung<\/strong><\/p>\n Die Bundesregierung plant, unerw\u00fcnschte Verteilungseffekte der ausgeweiteten CO2<\/sub>-Bepreisung durch drei Ma\u00dfnahmen abzufedern: i) eine Senkung der EEG-Umlage und damit des Strompreises, ii) eine Erh\u00f6hung der Pendlerpauschale und iii) eine Erh\u00f6hung des Wohngeldes. Die erste Ma\u00dfnahme soll ausdr\u00fccklich aus den Einnahmen des Emissionshandels finanziert werden, bei den beiden anderen ist vermutlich eine Finanzierung aus allgemeinen Haushaltsmitteln vorgesehen.<\/p>\n Eine Senkung des Strompreises ist grunds\u00e4tzlich zu bef\u00fcrworten. Daf\u00fcr spricht neben im engeren Sinne \u00f6konomischen Gr\u00fcnden vor allem, dass CO2<\/sub>-sparende Technologien oft eine Elektrifizierung voraussetzen, wie etwa beim Umstieg von Verbrennungsmotoren auf E-Mobilit\u00e4t. Sinkt der Strompreis, so wird es f\u00fcr Verbraucher und Unternehmen attraktiver, in einen solchen Umstieg zu investieren. Es w\u00e4re aber w\u00fcnschenswert, wenn dies aus sonstigen Haushaltsmitteln finanziert w\u00fcrde, w\u00e4hrend die Mittel aus der CO2<\/sub>-Bepreisung direkt an die Haushalte zur\u00fcckverteilt werden sollten.<\/p>\n Dies w\u00e4re technisch einfach m\u00f6glich, indem etwa in jedem Jahr die Einnahmen durch die Einwohnerzahl geteilt und dann zu gleichen Betr\u00e4gen pro Kopf ausgesch\u00fcttet w\u00fcrden. Ein solcher, sehr einfacher Mechanismus w\u00fcrde dazu f\u00fchren, dass die unteren Dezile der Einkommensverteilung unmittelbar profitieren w\u00fcrden, w\u00e4hrend h\u00f6here Einkommensschichten, die typischerweise auch durch einen h\u00f6heren CO2<\/sub>-Aussto\u00df gekennzeichnet sind, netto belastet w\u00fcrden. Es ist au\u00dferdem zu vermuten, dass ein solcher einfacher und transparenter Mechanismus die Akzeptanz der CO2<\/sub>-Bepreisung in der Bev\u00f6lkerung steigern w\u00fcrde.<\/p>\n Indem der Umweg \u00fcber die EEG-Umlage gegangen wird, werden stattdessen gerade gutverdienende Haushalte mit hohem Stromverbrauch besonders stark entlastet. Es ist dabei wichtig zu sehen, dass die Alternative der pauschalen R\u00fcckerstattung immer noch mit starken Anreizwirkungen zur Vermeidung von CO2<\/sub>-Emissionen verbunden w\u00e4re. Die B\u00fcrger w\u00fcrden n\u00e4mlich sehen, dass der pauschale R\u00fcckerstattungsbetrag nicht vom eigenen Emissionsniveau abh\u00e4ngt und h\u00e4tten daher aufgrund des gestiegenen relativen Preises von CO2<\/sub>-intensiven Konsumoptionen weiterhin einen Anreiz, weniger stark belastete Optionen zu w\u00e4hlen.<\/p>\n Das fehlende Vertrauen in die Anreizwirkung von Preisen<\/strong><\/p>\n Wie oben beschrieben, w\u00e4re es unter Effizienzgesichtspunkten sinnvoll, einen einheitlichen CO2<\/sub>-Preis zu haben, der sich am Markt bildet und lediglich durch die zuvor erfolgte Festlegung einer Zielmenge gesteuert wird. Anstatt aber auf die effiziente Anreizwirkung von Preisen zu vertrauen, sieht der Gesetzentwurf des Bundes-Klimaschutzgesetzes Sektorziele vor. Dies bedeutet, dass die Politik das Gesamt-Reduktionsziel f\u00fcr die Emissionen auf einzelne Sektoren aufteilt. Dies ist aber bei einer CO2<\/sub>-Bepreisung schlicht unsinnig und sch\u00e4dlich, denn die B\u00fcrger und Unternehmen sollen ja gerade erst in Anpassung an den Preis herausfinden, wo sich Emissionen relativ kosteng\u00fcnstig vermeiden lassen. Sektorziele sind dagegen das Resultat einer ineffizienten Anma\u00dfung von Wissen durch die Politik; sie tut so, als w\u00fcsste sie schon im Vorhinein, wo eine besonders effiziente Emissionsvermeidung zu erreichen ist.<\/p>\n Je st\u00e4rker dieses politische Mikromanagement ausgepr\u00e4gt ist, desto mehr wird der Sinn eines Emissionshandels oder einer CO2<\/sub>-Steuer ad absurdum gef\u00fchrt. Man kann nicht sinnvoll beides tun. Entweder man \u00fcberl\u00e4sst es den Haushalten und Unternehmen, als Reaktion auf die CO2<\/sub>-Bepreisung selbst nach sinnvollen L\u00f6sungen zu suchen, oder man betreibt CO2<\/sub>-Planwirtschaft. Beides gleichzeitig zu tun funktioniert jedoch nicht. Insbesondere \u00a7 8 des Gesetzentwurfs ist vor diesem Hintergrund \u00e4u\u00dferst kritisch zu sehen.<\/p>\n Wiederum w\u00e4re es w\u00fcnschenswert, wenn die Bundesregierung stattdessen einen Emissionshandel ohne H\u00f6chstpreise installieren w\u00fcrde. Um es nochmals zu sagen: In diesem Fall w\u00e4re durch das strikte Mengenlimit eine Erreichung des angestrebten Emissionsziels garantiert. Der Umweg, stattdessen Ministerien zu beauftragen, innerhalb ihrer Ressorts politisch festgelegte Emissionsreduktionen durchzuf\u00fchren, kann nicht effizient sein und f\u00fchrt dazu, dass die Klimaziele (wenn \u00fcberhaupt) zu deutlich h\u00f6heren \u00f6konomischen und gesellschaftlichen Kosten erreicht werden, als es eigentlich n\u00f6tig w\u00e4re.<\/p>\n Die polit-\u00f6konomischen Probleme<\/strong><\/p>\n Die Politik legt offensichtlich viel Wert darauf, die direkte Kontrolle auch \u00fcber die Details der Entwicklungen zu haben. Es reicht nicht, es den Marktteilnehmern zu \u00fcberlassen, einen effizienten Weg zur Emissionsvermeidung zu finden. Stattdessen m\u00fcssen einzelnen Sektoren, gespiegelt durch die jeweiligen Ressortministerien, je eigene Emissionsziele zugewiesen werden. Auch in der politischen Rhetorik scheint dies oft auf, wenn etwa die Rede davon ist, dass dieser oder jener Sektor unbedingt eine bestimmte Leistung an CO2<\/sub>-Vermeidung erbringen solle und dazu bestimmte Regulierungen n\u00f6tig seien.<\/p>\n Einen Preis, oder noch besser: einen Emissionsdeckel zu setzen und abzuwarten widerspricht dagegen den vorherrschenden politischen Instinkten. Denn hier w\u00fcrden die Pfade f\u00fcr eine effiziente Anpassung von den B\u00fcrgern selbst gesucht. Wer gewohnt ist, Weisungen zu erteilen, wird mit einem solchen Vorgehen immer fremdeln. Es gibt allerdings noch zwei weitere Gr\u00fcnde, wieso der CO2<\/sub>-Preis nun eine untergeordnete Rolle spielt.<\/p>\n Ein Grund ist, dass das Klimaproblem als Hebel genutzt wird, um Detailregelungen durchzusetzen, die man sich schon immer gew\u00fcnscht hat. Wenn etwa im Verkehrssektor einmal das Emissionsziel gerissen wird, dann wird das allgemeine Tempolimit unausweichlich erscheinen. Wenn in der Landwirtschaft zu wenige Emissionen vermieden werden, dann k\u00f6nnte man doch Fleischproduktion und -konsum ordnungsrechtlich drosseln. Und so weiter. Das Abr\u00fccken vom CO2<\/sub>-Preis schafft in Kombination mit den Sektorzielen scheinbare Legitimationsgr\u00fcnde f\u00fcr zuk\u00fcnftiges regulatorisches Handeln. In all diesen F\u00e4llen w\u00e4re ein einheitlicher CO2<\/sub>-Preis effizienter. Aber er ist politisch weniger attraktiv.<\/p>\n Der zweite Grund ist, dass die Politik ein Problem damit hat, einen h\u00f6heren und tats\u00e4chlich wirksamen CO2<\/sub>-Preis gegen\u00fcber den W\u00e4hlern zu vertreten. Dies wiederum d\u00fcrfte vor allem am Unwillen liegen, eine pauschale R\u00fcckerstattung durchzuf\u00fchren. Dabei h\u00e4tte diese sogar politisch attraktive Verteilungseffekte. Aber hier wirkt der Fluch der b\u00f6sen Tat: Die katastrophal ineffiziente Gestaltung des EEG f\u00e4llt der Politik nun auf die F\u00fc\u00dfe. Eine Absenkung der EEG-Umlage erscheint auch \u00f6kologisch geboten, aber in Zeiten enger werdender Haushaltsspielr\u00e4ume m\u00fcssen nun die Einnahmen aus der CO2<\/sub>-Bepreisung daf\u00fcr herhalten \u2013 anstatt effizient zur\u00fcckverteilt zu werden.<\/p>\n Fazit<\/strong><\/p>\n Das Klimapaket der Bundesregierung ist in seiner aktuellen Form eine Entt\u00e4uschung. Der Einstieg in die Bepreisung f\u00e4llt zu flach aus, eine effiziente R\u00fcckverteilung der Einnahmen an die B\u00fcrger gibt es nicht und der Abh\u00e4ngigkeit von ordnungsrechtlichen Interventionen wird der Weg geebnet. Mit diesem Ansatz wird Deutschland kaum als Vorbild f\u00fcr effizienten Klimaschutz taugen. Stattdessen werden den B\u00fcrgern und Unternehmen deutlich h\u00f6here Anpassungskosten aufgeb\u00fcrdet, als dies eigentlich n\u00f6tig w\u00e4re. Die Politik m\u00fcsste direkte Kontrolle aufgeben, um mehr zu erreichen. Aber hierzu scheint sie nicht bereit.<\/p>\n Blog-Beitr\u00e4ge zum Thema:<\/strong><\/p>\n Manuel Frondel (WF): Das Klimapaket. Ein Schritt in die richtige Richtung, aber leider auch viele Fehltritte<\/span><\/a><\/p>\n