{"id":26596,"date":"2020-01-18T00:01:32","date_gmt":"2020-01-17T23:01:32","guid":{"rendered":"http:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=26596"},"modified":"2020-01-17T18:31:56","modified_gmt":"2020-01-17T17:31:56","slug":"gastbeitrag-der-planungswertausgleich-mehr-geisterdebatte-als-substantieller-vorschlag","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=26596","title":{"rendered":"Gastbeitrag <\/font>Der Planungswertausgleich Mehr Geisterdebatte als substantieller Vorschlag<\/font>"},"content":{"rendered":"

Bild: Pixabay<\/p>\n

Der Ko-Vorsitzende der SPD, Norbert Walter Borjans, hat j\u00fcngst eine Steuer auf Bodenwertsteigerungen vorgeschlagen und damit eine hitzige Debatte ausgel\u00f6st. Nach anf\u00e4nglicher Verwirrung hat die SPD klargestellt, dass sie keine allgemeine Bodenwertzuwachssteuer, sondern einen Planungswertausgleich anstrebt. Angestrebt wird also eine einmalige Absch\u00f6pfung von planungsbedingten Wertzuw\u00e4chsen bei der Umwandlung von Ackerland in Bauland. Im Folgenden werde ich zeigen, dass dieser auf den ersten Blick einleuchtend erscheinende Vorschlag bei einer tiefergehenden Analyse gro\u00dfe Fallstricke beinhaltet.<\/p>\n

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Was soll mit dem Planungswertausgleich erreicht werden?<\/strong><\/p>\n

Die SPD m\u00f6chte mit dem Planungswertausgleich Spekulation bek\u00e4mpfen und Wohnen billiger machen. Die Einnahmen sollen in den sozialen Wohnungsbau flie\u00dfen, um Mietpreissteigerungen abzuschw\u00e4chen. In der Diskussion werden zudem Baulandmobilisierung und das Absch\u00f6pfen \u201eleistungsloser Gewinne\u201c als weitere Ziele eines Planungswertausgleichs genannt.<\/p>\n

Die Formulierung der Ziele beinhaltet zumindest implizit normative Setzungen und ist vage. So wird nicht klar, wo die Grenze zwischen gesellschaftlich unerw\u00fcnschter Bodenspekulation und dem normalen Grundst\u00fcckshandel verl\u00e4uft. Das Zur\u00fcckhalten potenzieller Baulandfl\u00e4chen kann eine wichtige Allokationsfunktion erf\u00fcllen, indem es die zeitliche Struktur der Bebauung steuert. Die \u201eSpekulation\u201c mit Freifl\u00e4chen sichert, dass auch morgen Fl\u00e4chen f\u00fcr m\u00f6gliche h\u00f6herwertige Nutzungen vorhanden sind. Gerade vor dem Hintergrund der langen Kapitalbindung bei Immobilieninvestitionen kommt der zeitlichen Steuerung der Fl\u00e4chennutzung eine gro\u00dfe Bedeutung zu. Anderseits kann Spekulation eine sinnvolle Bebauung heute verhindern, wenn sie nicht auf realistischen Erwartungen \u00fcber die Entwicklung der Immobilienm\u00e4rkte, sondern auf \u00dcbertreibungen und Herdenverhalten beruht. Es ist verst\u00e4ndlich, dass die Politik angesichts der angespannten Wohnungsmarktsituation gegen gesellschaftlich unerw\u00fcnschte Spekulation vorgehen m\u00f6chte. Allerdings ist eine pauschale Verurteilung von Bodenhaltung wenig zielf\u00fchrend. Es gilt die \u201eschlechte\u201c Spekulation zu verhindern, ohne die sinnvolle zeitliche Steuerung des Fl\u00e4chenangebots auszuschalten.<\/p>\n

Auch der Begriff der \u201eleistungslosen Gewinne\u201c oder \u201ewindfall profits\u201c muss im Kontext der Baulandausweisung n\u00e4her pr\u00e4zisiert werden. Durch die Umwandlung von Ackerland in Bauland kann der Wert des Grundst\u00fccks aus zwei Gr\u00fcnden steigen: Erstens sind mit der Ausweisung von Bauland kommunale Investitionen etwa in die Versorgungsnetze oder die Verkehrsinfrastruktur verbunden. Es ist wohl unstreitig, dass diese Investitionen unmittelbar auch dem Grundst\u00fcckseigent\u00fcmer zugutekommen. Daher werden die anfallenden Kosten in Form von Erschlie\u00dfungsbeitr\u00e4gen (zumindest anteilig) auf die Grundst\u00fcckseigent\u00fcmer umgelegt. Dar\u00fcber hinaus muss die Kommune stadtplanerische Ressourcen aufwenden und m\u00f6gliche Folgekosten ber\u00fccksichtigen (z.\u00a0B. Infrastrukturma\u00dfnahmen au\u00dferhalb des neu ausgewiesenen Baugebiets). Auch diese Kosten k\u00f6nnen im Rahmen von st\u00e4dtebaulichen Vertr\u00e4gen (anteilig) auf den Grundst\u00fcckseigent\u00fcmer verlagert werden. In dem Umfang, in dem die Kommune den Eigent\u00fcmer an den Investitionskosten beteiligt, handelt es sich nicht um \u201eleistungslose Wertsteigerungen\u201c f\u00fcr den Eigent\u00fcmer. Zweitens steigt der Wert eines Grundst\u00fccks durch die Ausweitung der Nutzungsrechte an sich, weil dadurch Verwendungen mit h\u00f6heren Ertragsstr\u00f6men m\u00f6glich werden. Allein die M\u00f6glichkeit einer intensiveren Nutzung erh\u00f6ht den Wert des Bodens, unabh\u00e4ngig davon, ob der Eigent\u00fcmer diese Nutzung realisiert. Insofern handelt es sich bei diesem Teil der Wertsteigerung um \u201ewindfall profits\u201c. Der Umfang der Wertsteigerung kann je nach Lage des Grundst\u00fccks unterschiedlich ausfallen. Empirisch sind die beiden Bestimmungsgr\u00f6\u00dfen der planungsbedingten Wertsteigerung nur schwer zu trennen.<\/p>\n

Bestimmung des planungsbedingten Wertzuwachses schwierig<\/strong><\/p>\n

Die folgende Darstellung des Planungswertausgleichs orientiert sich stark an den Vorschl\u00e4gen aus den 1970er und 1990er Jahren, die im Wesentlichen auch der aktuellen Diskussion zugrunde liegen. Die Idee des Planungswertausgleiches ist einfach. Durch einen Vergleich des Bodenwerts vor und nach Plan\u00e4nderung wird die planungsbedingte Wertsteigerung ermittelt und vollst\u00e4ndig oder anteilig abgesch\u00f6pft. Der Endwert ist in der Regel der Verkehrswert des baureifen Grundst\u00fccks, der in den meisten F\u00e4llen auch ohne Ver\u00e4u\u00dferung mit \u00fcberschaubarem Aufwand \u2013 etwa \u00fcber die Bodenrichtwerte der Gutachteraussch\u00fcsse \u2013 bestimmt werden kann.<\/p>\n

Wesentlich schwieriger ist die Bestimmung des Anfangswertes. Hierf\u00fcr muss der kontrafaktische Wert des Grundst\u00fccks festgelegt werden, der sich ohne Plan\u00e4nderung eingestellt h\u00e4tte. Allerdings wird Ackerland nicht \u00fcber Nacht zu Bauland. Der Umwandlung geht ein langwieriges Planverfahren voraus. In einem ersten Schritt werden m\u00f6gliche Neubaugebiete im Fl\u00e4chennutzungsplan ausgewiesen. Der Fl\u00e4chennutzungsplan dient als vorbereitende Bauleitplanung und umfasst das gesamte Gemeindegebiet. Er entfaltet aber noch keine unmittelbare Wirksamkeit. Die Schaffung von Baurecht erfolgt erst, wenn das ein Grundst\u00fcck im Bebauungsplan (B-Plan) ber\u00fccksichtigt wird. Ein B-Plan umfasst nur Ausschnitte des Gemeindegebiets, so dass aus einem Fl\u00e4chennutzungsplan mehrere B-Pl\u00e4ne resultieren k\u00f6nnen. Die Entwicklung eines B-Plans beginnt mit dem Aufstellungsbeschluss und endet mit dem rechtsverbindlichen Satzungsbeschluss. Erste Wertsteigerungen des Ackerlandes treten sp\u00e4testens mit der Aufnahme als Bauerwartungsland in den Fl\u00e4chennutzungsplan ein. Bis die Umwandlung durch einen Satzungsbeschluss zum B-Plan abgeschlossen ist, vergehen in der Regel mehrere Jahre, in denen der Wert mit n\u00e4her r\u00fcckendem Satzungsbeschluss steigt. Hier w\u00e4re zun\u00e4chst zu kl\u00e4ren, welches Ereignis den Anfangswert bestimmt. Der Termin an dem erstmals \u00fcber die Aufnahme in den Fl\u00e4chennutzungsplan spekuliert wird oder die Ausweisung als Bauerwartungsland im Fl\u00e4chennutzungsplan? Meist wird als Anfangswert der Verkehrswert von Bauerwartungsland vor dem Aufstellungsbeschluss genannt. Meist liegen viele Jahre zwischen der Erhebung des Anfangs- und Endwertes. Die Berechnung des planungsbedingten Wertzuwachses m\u00fcsste daher mit Hilfe \u00f6konometrischer Verfahren um sonstige Einfl\u00fcsse bereinigt werden. Die notwendigen Annahmen sind kaum standardisierbar und streitanf\u00e4llig.<\/p>\n

Kein Preisvorteil f\u00fcr Bauherrn<\/strong><\/p>\n

Der Planungswertausgleich hat keinen unmittelbaren Einfluss auf die Nutzungskosten von Bauland. Unterstellt, der Anfangswert des Bodens betr\u00e4gt 100 Euro\/qm und steigt durch die Umwandlung in Bauland auf 400 Euro\/qm (siehe die folgende Grafik), dann f\u00fchrt dies ohne Planungswertausgleich zu einem Verm\u00f6genszuwachs von 300 Euro\/qm beim Eigent\u00fcmer. Wenn durch einen Planungswertausgleich 2\/3 des Gewinns abgesch\u00f6pft werden, stellt sich die Situation f\u00fcr den Eigent\u00fcmer wie folgt dar: Wenn er den Planungswertausgleich aus eigener Tasche zahlt, kann er das Bauland f\u00fcr 400 Euro\/qm verkaufen. Sein Nettowertzuwachs betr\u00e4gt jedoch nur 100 Euro\/qm, weil er 200 Euro\/qm an die Kommune abf\u00fchren muss. Alternativ kann er das Bauland f\u00fcr 200 Euro\/qm verkaufen und die Verpflichtung zur Zahlung des Planungswertausgleichs an den K\u00e4ufer \u00fcbertragen. Wiederum verbleibt ihm ein Wertzuwachs von 100 Euro\/qm. Ein Bauherr muss aber in jedem Fall 400 Euro\/qm f\u00fcr das Bauland zahlen. Welche Anteile davon er an den Alteigent\u00fcmer und die Kommune zahlt, hat keine Auswirkungen auf seine Kosten.<\/p>\n

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– zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken – <\/small><\/p>\n

Unmittelbare Auswirkungen hat der Planungswertausgleich auf den Anfangswert, weil dieser auch durch die m\u00f6glichen planungsbedingten Gewinne bestimmt wird. Wenn die planungsbedingten Gewinnerwartungen bei der Umwandlung von Bauerwartungs- in Bauland durch die Einf\u00fchrung eines Planungswertausgleichs sinken, sinkt der Wert des Bauerwartungslands. In der folgenden Grafik wird zur Illustration unterstellt, dass der Anfangswert durch die Einf\u00fchrung eines Planungswertausgleichs um 30 Euro\/qm sinkt. Wie zuvor bleiben die Nutzungskosten unver\u00e4ndert bei 400 Euro\/qm. Der planungsbedingte Wertzuwachs steigt auf 330 Euro\/qm, wovon bei der unterstellten Absch\u00f6pfungsquote 110 Euro\/qm beim Eigent\u00fcmer verbleiben und 220 Euro\/qm an die Kommune flie\u00dfen. Die Einf\u00fchrung eines Planungswertausgleichs f\u00fchrt somit einmalig zu h\u00f6heren planungsbedingten Wertsteigerungen.<\/p>\n

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– zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken – <\/small><\/p>\n

Kein R\u00fcckgang spekulativer Nachfrage bei Bauland<\/strong><\/p>\n

Die Unterscheidung zwischen Anfangs- und Endwert ist wesentlich und macht deutlich, warum auch die Verdr\u00e4ngung von \u201eSpekulanten\u201c durch einen Planungswertausgleich nicht zu sinkenden Baulandpreisen f\u00fchrt. \u201eSpekulanten\u201c treten vor Umwandlung in Bauland als Nachfrager auf dem Markt f\u00fcr Agrar- oder Bauerwartungsland auf. Richtig ist, dass der Anreiz zur Spekulation auf planungsbedingte Wertsteigerungen durch einen Planungswertausgleich sinkt. Dadurch sinkt die Nachfrage nach Acker- und Bauerwartungsland, so dass es dort zu Preisr\u00fcckg\u00e4ngen kommt. Der Preis f\u00fcr Bauland bleibt hiervon jedoch unber\u00fchrt, weil sich weder das Angebot an Bauland noch die Zahlungsbereitschaft der Nachfrager in diesem Marktsegment ge\u00e4ndert haben. Auch auf dem Markt f\u00fcr Bauland k\u00f6nnen \u201espekulative\u201c Nachfrager auftreten. Dann jedoch ist der Planungswertausgleich f\u00fcr die Nachfrage irrelevant, weil er versunkene Kosten darstellt.<\/p>\n

Baulandangebot ist nicht v\u00f6llig unelastisch<\/strong><\/p>\n

Bislang wurde implizit davon ausgegangen, dass das Angebot an Bauland v\u00f6llig unelastisch ist. Das entspricht jedoch nicht den praktischen Erfahrungen im kommunalen Alltag. Viele Kommunen versuchen Landwirte dazu zu bewegen, ihr Ackerland als Bauland zur Verf\u00fcgung zu stellen. Oftmals ist die Bereitschaft hierzu bereits im Status quo gering. Die landwirtschaftlichen Fl\u00e4chen werden meist im Betriebsverm\u00f6gen gehalten, wodurch bei einem Verkauf nach Umwandlung Steuern auf den Ver\u00e4u\u00dferungsgewinn anfallen. Zwar kann der Gewinn nach \u00a7\u00a06\u00a0b EStG in den Betrieb reinvestiert werden, das setzt aber entsprechenden Investitionsbedarf voraus. Bauerwartungsland im Privatverm\u00f6gen kann steuerfrei ver\u00e4u\u00dfert werden, wenn die Haltefrist mindestens 10 Jahre betr\u00e4gt und nicht mehr als 3 Objekte innerhalb von 5 Jahren ver\u00e4u\u00dfert werden. Aber auch in diesem Fall ist eine gewisse Preissensibilit\u00e4t plausibel. Beispielsweise haben einige Eigenheimbesitzer angrenzende Grundst\u00fccke erworben, um eine Verbauung der Aussicht zu verhindern. Diese Grundst\u00fccke kommen nur dann auf den Markt, wenn der Erl\u00f6s den Nachteil der schlechteren Aussicht aufwiegt. Das Baulandangebot reagiert also in bestimmten Grenzen durchaus preiselastisch (bis P1<\/sub> in der Grafik unten). Wenn nun ein Planungswertausgleich eingef\u00fchrt wird, sinkt im preiselastischen Bereich das Angebot und der Preis steigt (A2<\/sub> statt A1<\/sub> in der Grafik unten). Das Angebot bleibt nur dort unver\u00e4ndert, wo der Marktpreis h\u00f6her als P2<\/sub> liegt.<\/p>\n

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– zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken – <\/small><\/p>\n

Verh\u00e4ltnis von Planungswertausgleich und kostenorientierten Beitr\u00e4gen\/st\u00e4dtebaulichen Vertr\u00e4gen<\/strong><\/p>\n

Weitere Fragen stellen sich bei der konkreten Ausgestaltung des Planungswertausgleichs. Ein wesentlicher Punkt ist, ob die Kommunen auch weiterhin kostenorientierte Beitr\u00e4ge f\u00fcr planungsbedingte Investitionen nehmen k\u00f6nnen. In der radikalsten Form ersetzt der Planungswertausgleich die kostenorientierten Beitr\u00e4ge. Allerdings k\u00f6nnten sich dadurch gerade Kommunen in strukturschwachen Gebieten aufgrund der geringen Wertsteigerungen schlechter stellen. Daher erscheint ein Nebeneinander von Planungswertausgleich und kostenorientierten Beitr\u00e4gen realistischer. Um verfassungsrechtlich bedenkliche Doppelbelastungen zu vermeiden, m\u00fcssten die gezahlten Beitr\u00e4ge von der Bemessungsgrundlage des Planungswertausgleichs abgezogen werden, wodurch die Einnahmen entsprechend geringer ausfallen. Dar\u00fcber hinaus w\u00e4re zu kl\u00e4ren, wie hoch die Absch\u00f6pfungsrate sein soll. Nicht zuletzt wegen der skizzierten Problem bei der Bestimmung der H\u00f6he des planungsbedingten Wertzuwachses d\u00fcrften insbesondere hohe Absch\u00f6pfungsquoten die Streitanf\u00e4lligkeit erh\u00f6hen.<\/p>\n

Ebenfalls offen ist, ob die Kommunen den Planungswertausgleich zwingend erheben m\u00fcssen, ob sie stattdessen auch alternative Instrumente wie st\u00e4dtebauliche Vertr\u00e4ge anwenden k\u00f6nnen oder ob sie auch ganz auf die Erhebung verzichten k\u00f6nnen. Viele St\u00e4dte nutzen bereits st\u00e4dtebauliche Vertr\u00e4ge im Rahmen des Planungsverfahrens, in denen die \u00dcbernahme planungsbedingter Kosten durch den Grundst\u00fcckseigent\u00fcmer vereinbart wird. Dabei geht die Kostenanlastung zum Teil deutlich \u00fcber die \u00fcblichen Erschlie\u00dfungsbeitr\u00e4ge hinaus und umfasst zum Beispiel auch Investitionen in soziale Infrastruktur, Fl\u00e4chenabtretungen oder verbindliche Anteile an gef\u00f6rdertem Wohnungsbau. Insbesondere in Gro\u00dfst\u00e4dten ist der Abschluss eines st\u00e4dtebaulichen Vertrags im Rahmen sogenannter kommunaler Bodennutzungsmodell h\u00e4ufig zwingende Voraussetzung f\u00fcr die Erstellung eines B-Plans. Letztlich bestimmt der st\u00e4dtebauliche Vertrag ebenso wie ein m\u00f6glicher Planungswertausgleich \u00fcber die Aufteilung des planungsbedingten Wertzuwachses zwischen Investor und Kommune. Im Gegensatz zum Planungswertausgleich bietet der st\u00e4dtebauliche Vertrag mehr Flexibilit\u00e4t. Die Erfahrungen zeigen, dass eine erfolgreiche Umsetzung viel Fingerspitzengef\u00fchl und Wissen vor Ort erfordert. Auch deshalb ist es fraglich, wie erfolgreich ein allgemein verbindlicher Planungswertausgleich w\u00e4re.<\/p>\n

Fazit<\/strong><\/p>\n

Die Idee eines Planungswertausgleichs klingt einleuchtend, d\u00fcrfte aber schwer umzusetzen sein. Nicht zuletzt an den Umsetzungsschwierigkeiten ist eine Einf\u00fchrung in der Vergangenheit gescheitert. F\u00fcr die Nutzer von Bauland wird ein Planungswertausgleich keine Erleichterung bringen. Der Planungswertausgleich beeinflusst nur die Aufteilung des planungsbedingten Wertzuwachses zwischen Investor und Kommune. Die Nutzerkosten bleiben hiervon unber\u00fchrt. Eine Verdr\u00e4ngung von \u201espekulativer\u201c Nachfrage und damit sinkende Preise sind nur bei Bauerwartungs- bzw. Ackerland zu erwarten. Planungsbedingte kommunale Investitionen werden bereits heute kostenorientiert dem Grundst\u00fcckseigent\u00fcmer angelastet. Viele Gro\u00dfst\u00e4dte nutzen zudem die M\u00f6glichkeit, im Rahmen st\u00e4dtebaulicher Vertr\u00e4ge weitere Kosten \u2013 etwa f\u00fcr soziale Infrastruktur \u2013 an den Eigent\u00fcmer weiterzureichen. Ein nicht unerheblicher Teil der planungsbedingten Wertsteigerung stellt insofern keinen leistungslosen Gewinn dar. Weiter w\u00e4re zu kl\u00e4ren, inwiefern ein Planungswertausgleich mit diesen bew\u00e4hrten Instrumenten vereinbar ist. Die h\u00f6here Flexibilit\u00e4t spricht f\u00fcr vertragliche L\u00f6sungen vor Ort. Zumal bei einem reinen Planungswertausgleich die Einnahmen in strukturschwachen Regionen nicht ausreichen d\u00fcrften, die planungsbedingten Investitionskosten zu decken. Diese Kommunen k\u00f6nnten sich gegen\u00fcber dem Status quo verschlechtern. Auch im Hinblick auf eine F\u00f6rderung des sozialen Wohnungsbaus durch die Einnahmen aus einem Planungswertausgleich k\u00f6nnte sich der Vorschlag als wenig ergiebig erweisen. Zum einen m\u00fcssen die Kommunen zun\u00e4chst die notwendigen Investitionskosten decken. Nur dar\u00fcber hinaus gehende Einnahmen k\u00f6nnten f\u00fcr die F\u00f6rderung des sozialen Wohnungsbaus eingesetzt werden. Und zum anderen erlegen bereits heute viele Gro\u00dfst\u00e4dte den Grundst\u00fcckseigent\u00fcmern Verpflichtungen f\u00fcr gef\u00f6rderten Wohnungen im Rahmen der B-Planerstellung auf. Die planungsbedingten Wertsteigerungen k\u00f6nnen nur einmal verteilt werden.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

Bild: Pixabay Der Ko-Vorsitzende der SPD, Norbert Walter Borjans, hat j\u00fcngst eine Steuer auf Bodenwertsteigerungen vorgeschlagen und damit eine hitzige Debatte ausgel\u00f6st. Nach anf\u00e4nglicher Verwirrung … <\/p>\n

\u201eGastbeitrag <\/font>
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