<\/p>\n
Wieder schliesst die Rechnung des Bundes besser ab als geplant: Mit 3,1 Milliarden Franken ist das f\u00fcr die Schuldenbremse relevante Finanzierungsergebnis fast 2 Milliarden besser als geplant. Und dies trotz neuer Sch\u00e4tzmethoden und seit 2017 angepasster Buchungspraxis bei R\u00fcckstellungen. Denn ohne diese w\u00fcrde der \u00dcberschuss sogar 5,1 Milliarden Franken betragen. Die Haushaltssteuerung des Bundes wird entsprechend von verschiedenen Seiten kritisiert. Die einen monieren, die Finanzierungsrechnung bilde trotz der mehrmaligen Anpassungen nicht die tats\u00e4chliche Ertragslage ab und vermittle ein zu optimistisches Bild des Bundeshaushalts. Andere wiederum beklagen, dass trotz wiederholt hohen \u00dcbersch\u00fcssen und dem kontinuierlichen Schuldenabbau weiterhin Spar\u00fcbungen unternommen werden. Die Kritik wirft Fragen auf: Wie steht es denn nun wirklich um die finanziellen Verh\u00e4ltnisse des Bundes? Ist die Haushalsteuerung \u00fcber die Schuldenbremse noch zeitgem\u00e4ss?<\/p>\n
Steuerungsgrundlage des Bundeshaushalts heute<\/strong><\/p>\n Die Grundlage der finanzpolitischen Haushaltssteuerung ist beim Bund die Finanzierungsrechnung. Sie ist das Bindeglied zur im Jahr 2003 eingef\u00fchrten Schuldenbremse. Diese soll den Ausgleich von Ausgaben und Einnahmen \u00fcber einen Konjunkturzyklus hinweg sicherstellen und den Bundeshaushalt vor einem strukturellen Ungleichgewicht bewahren. Sie weist historisch nur geldflusswirksame Vorg\u00e4nge einer Rechnungsperiode aus, entsprach somit einer Geldflussrechnung und ist ein Konzept der Kameralistik \u2013 einem bei Staaten immer noch weit verbreiteten Rechnungsstil.<\/p>\n Seit der Einf\u00fchrung des Neuen Rechnungsmodells Bund (NRM) mit dem Voranschlag 2007 folgt der Bundeshaushalt dem Prinzip der doppelten Buchf\u00fchrung \u2013 auch als Doppik bekannt \u2013 nach internationalen Standards (IPSAS). Analog zu privatwirtschaftlichen wie auch nicht gewinnorientierten Organisationen verf\u00fcgt er damit als eines der diesbez\u00fcglich weitest entwickelten L\u00e4nder \u00fcber allgemein anerkannte F\u00fchrungsinstrumente wie eine Erfolgsrechnung und eine Bilanz. Die Erfolgsrechnung bildet nicht die Geldfl\u00fcsse, sondern den tats\u00e4chlichen Wertverzehr im Verlauf einer Rechnungsperiode ab. Die Bilanz erg\u00e4nzt die Sicht mit Bestandswerten: Sie stellt alle angesammelten Verm\u00f6genswerte den Verbindlichkeiten gegen\u00fcber.<\/p>\n F\u00fcr die Schuldenbremse und damit auch die finanzpolitische Steuerung durch das Parlament blieb trotz angepasster Rechnungslegung die Finanzierungsrechnung relevant. Der Bund hat aber in den letzten Jahren verst\u00e4rkt Elemente der Periodengerechtigkeit in der Finanzierungssicht verwendet (Abb. 1). Wenn zum Beispiel Anfang Januar Antr\u00e4ge auf R\u00fcckerstattung von Verrechnungssteuern des Vorjahrs eingehen, wird die absehbare R\u00fcckerstattung noch dem alten Jahr belastet. Seit dem Abschluss 2017 hat der Bund nebst der Abgrenzung konkret absehbarer F\u00e4lle auch eine allgemeine R\u00fcckstellung in der Finanzierungsrechnung verbucht und damit ein weiteres Element aus der Erfolgsrechnung \u00fcbernommen.<\/p>\n – zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken – <\/small><\/p>\n W\u00e4hrend mit Unsicherheit behaftete R\u00fcckstellungen in der Erfolgsrechnung zwingend sind, bleiben sie in der geldflussorientierten Finanzierungsrechnung sachfremd. Darum hat die Eidgen\u00f6ssische Finanzkontrolle (EFK), das oberste Finanzaufsichtsorgan des Bundes, diese Praxis ger\u00fcgt. Der Bundesrat plant im Rahmen der Motion Hegglin nun das Finanzhaushaltsgesetz anzupassen und zeitliche Abgrenzungen und R\u00fcckstellungen in der Finanzierungsrechnung zu erlauben.<\/p>\n Nachhaltigkeit von Entscheidungen mithilfe der Bilanz verbessern<\/strong><\/p>\n Das wirft die Frage auf, wie sich die finanziellen Verh\u00e4ltnisse einer grossen staatlichen Organisation am besten darstellen und beurteilen lassen. Staaten sollten \u00fcber die j\u00e4hrlichen Budgets und Schuldenst\u00e4nde hinaus nachweisen k\u00f6nnen, dass sie ihren langfristigen Verpflichtungen nachkommen k\u00f6nnen und finanziell dauerhaft nachhaltig aufgestellt sind. Nur eine umfassende \u00dcbersicht erm\u00f6glicht es dem Parlament, der Verwaltung und der Regierung transparent und klar ihrer treuh\u00e4nderischen Aufgabe nachzukommen.<\/p>\n Dabei kommt der Bilanz in den aktuellen Diskussionen eine besonders wichtige Funktion zu. Denn die Abw\u00e4gung, ob der Schuldenabbau eingestellt oder mehr Investitionen kreditfinanziert werden sollen, kann nicht alleine auf Basis der Finanzierungs- oder Erfolgsrechnung getroffen werden. Deren Aussagekraft beschr\u00e4nkt sich auf ein Jahr. Der Einbezug der l\u00e4ngerfristig orientierten Bilanz ist zentral: Sie unterscheidet zwischen Verm\u00f6gen (Aktiven) und Schulden (Passiven). Der \u00dcberschuss des Verm\u00f6gens \u00fcber die Schulden bezeichnet man als Eigenkapital. Je geringer die Kapitalintensit\u00e4t und solider die Eigenkapitalfinanzierung, umso besser ist die Bilanz.<\/p>\n Das Eigenkapital des Staates ist nicht nur f\u00fcr Investitionsentscheide wichtig. L\u00e4nder mit h\u00f6herem Eigenkapital sind nachhaltiger finanziert, sie haben geringere Finanzierungskosten und sind besser in der Lage, mit einer diskretion\u00e4ren Fiskalpolitik auf wirtschaftliche Schocks zu reagieren.[1]<\/a> Gerade hinsichtlich dieser Resilienz ist ein Eigenkapitalpuffer wichtig. Der Bund wies noch im Jahr 2015 ein negatives Eigenkapital von fast 21 Milliarden Franken aus (Abb. 2). Ob damals eine Lockerung der Schuldenbremse \u2013 ungeachtet der hohen \u00dcbersch\u00fcsse \u2013 sinnvoll gewesen w\u00e4re, ist deshalb aus Bilanzsicht mehr als fraglich. Die \u00f6ffentliche Debatte dar\u00fcber ist aber bisher ausgeblieben.<\/p>\n – zum Vergr\u00f6\u00dfern bitte auf die Grafik klicken – <\/small><\/p>\n Eine Faustregel aus der Privatwirtschaft besagt, dass ein Unternehmen solide finanziert ist, wenn die Eigenkapitalquote \u2013 also das Eigenkapital im Verh\u00e4ltnis zur Bilanzsumme \u2013 gr\u00f6sser als 35 Prozent ist. Dabei sollten Unternehmen mit zyklischen Gesch\u00e4ftsmodellen eher \u00fcber hohe Quoten verf\u00fcgen, Unternehmen mit stabilen Gesch\u00e4ftsmodellen k\u00f6nnen sich tiefere Quoten leisten. Das Ausmass des Eigenkapitals zeigt damit auf, wieviel Handlungsspielraum eine Organisation in der Zukunft hat, was gerade in der Nachhaltigkeitsdiskussion eine herausragende Bedeutung erh\u00e4lt. Auch f\u00fcr Staaten gewinnt das Konzept laufend an Bedeutung: OECD und IWF weisen darauf hin, dass finanziell nachhaltige Staaten positives Eigenkapital ausweisen sollten. Einige Kantone machen bereits solche Vorschriften. In Bezug auf einen Grenzwert gibt es aber f\u00fcr Staaten bisher bez\u00fcglich der H\u00f6he noch keine klaren Standards. F\u00fcr die Resilienz eines Staates, f\u00fcr die Berechenbarkeit f\u00fcr die B\u00fcrger und im Kontext des Handlungsspielraums zuk\u00fcnftiger Generationen, ist ein positives Eigenkapital aber eine notwendige Voraussetzung. Die Werte und Erfahrungen mit unterschiedlichen Zyklen aus der Privatwirtschaft k\u00f6nnten dabei einen Referenzwert darstellen. Es liesse sich zwar argumentieren, dass die Solvenz eines Staats weniger schnell gef\u00e4hrdet ist als bei einem Unternehmen und daher die Eigenkapitalausstattung auch tiefer sein k\u00f6nnte. Demgegen\u00fcber zeigte gerade die letzte Finanzkrise, dass Staaten durch \u00dcbernahme von notleidenden Krediten in die eigene Bilanz schnell an Glaubw\u00fcrdigkeit und Nachhaltigkeit verlieren und damit ihre Refinanzierungsm\u00f6glichkeiten leiden, zumal ein starker Zusammenhang zwischen der Ertragsvolatilit\u00e4t des Staates und seiner lokalen Wirtschaftsstruktur besteht.<\/p>\n Entscheidungsqualit\u00e4t verbessern mit Steuerung \u00fcber verschiedene Gr\u00f6ssen<\/strong><\/p>\n Doch wie soll ein moderner Staatshaushalt gef\u00fchrt werden und welche Regeln sind hierf\u00fcr zweckm\u00e4ssig? Die Schuldenbremse bezieht sich heute auf die Finanzierungsrechnung. Als urspr\u00fcnglich geldflussorientierte Gr\u00f6sse hat sie damit nicht immer einen offensichtlichen Bezug zur Erfolgsrechnung, da sie Ergebnisse nicht unterschiedlichen Perioden zuweist. Durch die Mechanik des Ausgleichskontos werden kurzfristige kleinere Schwankungen zwar absorbiert, doch ungew\u00f6hnliche Ausschl\u00e4ge im Finanzierungsergebnis sind jeweils erkl\u00e4rungsbed\u00fcrftig.<\/p>\n Die vom Bundesrat vorgeschlagene Ann\u00e4herung der Finanzierungsrechnung an die Erfolgsrechnung bietet dabei eine M\u00f6glichkeit, das Problem zu adressieren. Die moderne Rechnungslegung und Finanzf\u00fchrungspraxis bieten aber auch andere Optionen. Bei privaten \u2013 \u00a0aber gerade auch bei gemeinn\u00fctzigen \u2013 Organisationen ist es \u00fcblich, zus\u00e4tzlich zur Mittelflussbetrachtung Vorgaben zur Erfolgsrechnung und zur Bilanz und dabei insbesondere zum Eigenkapital zu formulieren. In den Schweizer Kantonen derzeit am verbreitetsten sind zum Beispiel Vorgaben hinsichtlich der Erfolgsrechnung.[2]<\/a><\/p>\n Beim Bund k\u00f6nnte ebenso, erg\u00e4nzend zur heutigen Finanzierungsrechnung, eine Regelung bez\u00fcglich des Eigenkapitals eingef\u00fchrt werden. Vor allem bezogen auf aktuelle Forderungen den Schuldenabbau zu stoppen, erg\u00e4be der Bilanzbezug eine gute Entscheidungsgrundlage. Man k\u00f6nnte festhalten, ab welchem Stand des Eigenkapitals relativ zur Bilanzsumme eine Lockerung der Ausgabenregel m\u00f6glich w\u00e4re. Dies liesse sich voraussichtlich auch ohne Anpassung der Finanzierungsrechnung bewerkstelligen. Im Weiteren ist auch eine an die heutige Regelung angelehnte weitergehende Vorgabe betreffend die Erfolgs- und Investitionsrechnung denkbar.<\/p>\n Internationale Entwicklung: Breitere Abst\u00fctzung der Haushaltssteuerung<\/strong><\/p>\n Zweifelsohne ist aktuell Neuseeland bez\u00fcglich finanzpolitischer Steuerung f\u00fchrend. Seit rund 30 Jahren wendet Neuseeland die internationalen Rechnungslegungsstandards konsequent an, sowohl in der Berichterstattung als auch in der F\u00fchrung.[3]<\/a> Neuseeland konzentriert sich unter anderem auf die langfristige St\u00e4rkung seiner Bilanz. Zu den Zielen ihrer Politik geh\u00f6rt ausdr\u00fccklich die Verbesserung des Nettoverm\u00f6gens (Net Worth) zus\u00e4tzlich zum Abbau der Verschuldung und dem Erreichen oder Aufrechterhalten von \u00dcbersch\u00fcssen. Um dies zu operationalisieren, werden mehrj\u00e4hrige Szenarien berechnet. Die Bilanzprognosen erstrecken sich \u00fcber einen Zeitraum von 6 bis 10 Jahren und decken alle wichtigen Aggregate ab: Aktiva, Passiva und Nettowert. Die Erfolgsrechnung reicht ebenfalls weiter. Die Beh\u00f6rden verwenden diese Prognosen, um die Auswirkungen von Rentenreformen, Steuer\u00e4nderungen oder \u00f6ffentlichen Investitionen aufzuzeigen.<\/p>\n Auch in der Schweiz finden erhebliche Aktivit\u00e4ten ausserhalb der ordentlichen Staatshaushalte statt. Diese k\u00f6nnen im eigentlichen Konsolidierungs- und Verantwortungsbereich des Bundes sein oder von diesem nur treuh\u00e4nderisch verwaltet werden. Fakt ist jedenfalls, dass die Schuldenbremse zum Beispiel nicht f\u00fcr die Sozialversicherungen des Bundes oder f\u00fcr \u00f6ffentliche Unternehmen gilt. Eine gewisse \u00dcbersicht bietet zwar die konsolidierte Rechnung des Bundes (KRB), welche aber ausserhalb der ordentlichen Staatsrechnung gef\u00fchrt wird.<\/p>\n Es w\u00e4re auch f\u00fcr den Bund denkbar, mithilfe eines Vergleichs der derzeitigen \u00f6ffentlichen Verm\u00f6gen und Verbindlichkeiten mit langfristigen Haushaltsprognosen, das heisst langfristigen Planbilanzen und -erfolgsrechnungen aufzuzeigen, wie gut und nachhaltig die \u00f6ffentlichen Finanzen aufgestellt sind, um dem demographischen Druck im Hinblick auf die schnell alternden Gesellschaften zu begegnen. Ein umfassender Ansatz, welcher die heute bestehenden Langzeitperspektiven auch bilanziell und in der Erfolgsrechnung abbildet und miteinbezieht, erscheint jedenfalls sinnvoll.<\/p>\n Schuldenbremse bleibt zentrales Element der Steuerung<\/strong><\/p>\n Der Bund verf\u00fcgt heute bereits \u00fcber wichtige Instrumente f\u00fcr eine erfolgreiche Haushaltssteuerung. International schneidet er zudem bez\u00fcglich seines breiten Rechnungsmodells sehr gut ab. F\u00fcr eine zukunftsgerichtete Politik w\u00e4re es deshalb w\u00fcnschenswert, diese Gr\u00f6ssen nicht nur aus Reporting- und buchhalterischer Sicht zu nutzen, sondern auch st\u00e4rker in finanzpolitische Entscheide einzubeziehen und gem\u00e4ss diesen Bed\u00fcrfnissen zu erweitern und weiterzuentwickeln.<\/p>\n Aufgrund komplexer Kausalit\u00e4ten sind buchhalterische Gr\u00f6ssen und Kennzahlen aber immer mit Unsch\u00e4rfe verbunden, was wiederum zu Fehlentscheidungen f\u00fchren kann. Finanzzahlen sind nicht die Wirklichkeit, sie sind aber, je breiter sie abgest\u00fctzt sind, die bestm\u00f6gliche Ann\u00e4herung an die Wirklichkeit. [4]<\/a> Dies gilt umso mehr, wenn international g\u00fcltige Buchf\u00fchrungsstandards eingehalten werden und eine lesitungsf\u00e4hige Aufsicht das Zahlenwerk begutachtet.<\/p>\n Ein st\u00e4rkerer Fokus auf eine bilanzorientierte Haushaltsteuerung w\u00fcrde deshalb f\u00fcr finanzpolitische Entscheide mehr Transparenz und eine bessere Informationsgrundlage schaffen, ohne dass bew\u00e4hrte Gr\u00f6ssen wie die Ausgaben und Einnahmen, Budget\u00fcbersch\u00fcsse oder Bruttoschulden vernachl\u00e4ssigt werden m\u00fcssten. Denn es braucht einen j\u00e4hrlichen Mechanismus, der die Bundesfinanzen sch\u00fctzt. Ein Ausgabeplafond \u2013 basierend auf einer klar definierten und umfassenden Rechnungsgr\u00f6sse \u2013 ist dabei kein Hindernis, sondern ein notwendiges Instrument. Das zeigt nicht nur die Schweizer Erfahrung, sondern ist auch die theoretisch wie empirisch gut gest\u00fctzte Erkenntnis der Finanzwissenschaften.<\/p>\n Literatur<\/strong><\/p>\n Bergmann, A., Augustin, L. und Fuchs, S. (2019). Bilanzorientierte Haushaltssteuerung – Versta?rkter Fokus auf die Bilanz ist notwendig, Expert Focus<\/em> (5).<\/p>\n Center for Public Impact (2019). New Zealand\u2019s public financial management reforms, https:\/\/www.centreforpublicimpact.org\/case-study\/new-zealands- public-financial-management-reforms\/<\/a>.<\/p>\n Compton, M.E., and Hart, P. (2019).\u00a0Great Policy Successes<\/em>. Oxford: Oxford University Press.<\/p>\n International Monetary Fund (2018). Managing Public Wealth. Fiscal Monitor Report, October 2018. Washington, D.C.: International Monetary Fund.<\/p>\n Schaltegger, C. A. und Salvi, M. (2020). Risiken und Auswirkungen der vorgeschlagenen \u00abVereinfachung und Optimierung der Haushaltssteuerung\u00bb unter Ber\u00fccksichtigung der Schuldenbremse. Gutachten im Auftrag der EFK.<\/p>\n Waldmeier, D., Ma?der, B., Schaltegger, C. A., Vallender, K. A. und Angelini, T. (2015). Handbuch der Schuldenbremsen der Schweiz: Regeln der Insolvenzvorsorge im Zusammenspiel mit dem geltenden Haushaltsrecht, Bern: Haupt.<\/p>\n Weckherlin, P. (2003). Kann man heute den Zahlen noch trauen? In Siegwart , H. (Hrsg.), Finanz und Rechnungswesen \u2013 Jahrbuch 2003<\/em>. Z\u00fcrich: Weka.<\/p>\n — — —<\/p>\n [1]<\/a> IWF (2018)<\/p>\n [2]<\/a> Waldmeier et al. (2015)<\/p>\n [3]<\/a> Center for Public Impact (2019) \/ Compton und Hart (2019)<\/p>\n![\"claschabb1\"](\"\/wordpress\/bilder\/schalt3.png\" "\\"claschabb1\\"")
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