{"id":28977,"date":"2021-04-18T00:00:27","date_gmt":"2021-04-17T23:00:27","guid":{"rendered":"http:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=28977"},"modified":"2021-04-22T15:22:58","modified_gmt":"2021-04-22T14:22:58","slug":"gastbeitrag-ein-ordnungspolitischer-rahmen-fuer-den-lobbyismus","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/?p=28977","title":{"rendered":"Gastbeitrag <\/font>Ein ordnungspolitischer Rahmen f\u00fcr den Lobbyismus"},"content":{"rendered":"

Damit Interessengruppeneinfluss der Allgemeinheit zugutekommt, sind geeignete Rahmenbedingungen zu setzen. Dieser Beitrag argumentiert aus \u00f6konomischer und juristischer Sicht, welche Rolle Lobbyismus im Gesetzgebungsverfahren spielt, wo er ansetzt, und dass ein geeigneter Ordnungsrahmen notwendig ist, um Lobbyismus in geeignete Bahnen zu lenken.<\/p>\n

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Alle wollen Gesetze zum Lobbyregister und zum legislativen Fu\u00dfabdruck. Nach dem Aufschlag von Lobby Control und Abgeordneten Watch (2017) sowie der einzigartigen Allianz von Verband der chemischen Industrie, Greenpeace, Verband der Familienunternehmen, Transparency International, Verbraucherzentrale Bundesverband und NABU (2019), auch Bundesregierung und Regierungsfraktionen sowie jeweils mit eigenen Entw\u00fcrfen FDP, Die Linke, B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen und die AfD.<\/p>\n

Beteiligung der Allgemeinheit<\/strong><\/p>\n

Gem\u00e4\u00df Art.\u00a020 Abs.\u00a02 GG \u00fcbt das Staatsvolk durch Wahlen und Abstimmungen Staatsgewalt aus. Das ist nicht alles. Die Zivilgesellschaft kann durch Personen, Unternehmen oder Verb\u00e4nde neben den Parteien grundrechtlich gesch\u00fctzte konkurrierende Interessen in das \u00e4u\u00dfere und innere Gesetzgebungsverfahren einbringen.<\/p>\n

Damit der Interessengruppeneinfluss der Allgemeinheit zu Gute kommt, sind die Rahmenbedingungen so zu setzen, dass die Verfolgung von Eigeninteressen zum Wohle aller kanalisiert wird. Es bedarf eines ordnungspolitischen Rahmens, innerhalb dessen Lobbyismus stattfindet und seine positive Wirkung entfalten kann.<\/p>\n

Die Rolle des Sachverstands<\/strong><\/p>\n

Sachverst\u00e4ndige sollen sich durch Sachkunde, Unparteilichkeit und Unabh\u00e4ngigkeit auszeichnen. Sachverstand und Interessenvertretung sind innig verschr\u00e4nkt und nicht trennscharf zu scheiden. Der faktisch unumg\u00e4ngliche Einfluss eines Beraters auf die Entscheidung des Beratenden ist inhaltlich eine Mitentscheidung. Die prinzipiell nicht aufhebbare Spannung zwischen Sachbezug und Machtbezug politischen Handelns (R. Mayntz) markiert eine bewegliche Grenze der Politikberatung. Sie ist durch demokratische Transparenz und rechtsstaatliche Rationalit\u00e4t zu kontrollieren. Dazu dienen Vorschriften des Grundgesetzes, der gemeinsamen Gesch\u00e4ftsordnung der Bundesregierung, der Gesch\u00e4ftsordnung des Bundestages und des Bundesrates.<\/p>\n

Expertise und Expertenwissen<\/strong><\/p>\n

Schon vor Beginn des inneren und \u00e4u\u00dferen Gesetzgebungsverfahrens werden h\u00e4ufig unabh\u00e4ngige Expertenkommissionen von der Bundesregierung eingesetzt, die Leitlinien f\u00fcr das Gesetzesvorhaben erarbeiten sollen. Die Vorschl\u00e4ge werden dann vom federf\u00fchrenden Bundesministerium ausgearbeitet und eingebracht. Gem\u00e4\u00df \u00a7\u00a047 GGO ist der von dem jeweiligen Bundesministerium erarbeitete Referentenentwurf eines Gesetzes den kommunalen Spitzenverb\u00e4nden, den Fachkreisen, z. B. den Verb\u00e4nden der Bauwirtschaft, den Gewerkschaften, der Bundesarchitektenkammer und den zentral- und gesamtwirtschaftlichen Verb\u00e4nden, BDI, DOHT zur Stellungnahme vorzulegen. W\u00e4hrend der Ausschussberatungen im Bundestag werden h\u00e4ufig gem\u00e4\u00df Art. 70 GO-BT Sachverst\u00e4ndige zu Anh\u00f6rungen eingeladen, nicht selten aufgrund einer doppelt kodierten Proporzentscheidung. Offiziell schlagen alle im Ausschuss vertretenen Fraktionen gemeinsam die Sachverst\u00e4ndigen vor. Tats\u00e4chlich aber schl\u00e4gt jede Fraktion jeweils ein oder zwei Sachverst\u00e4ndige vor, in der Regel nach Absprache mit dem Verband, z. B. CDU und BDI oder SPD und DGB-Gewerkschaften oder B\u00fcndnis 90\/Die Gr\u00fcnen und NABU.<\/p>\n

Gesetzgebungskommissionen und Outsourcing: Ein demokratischer Zwischenfall<\/strong><\/p>\n

Ein eher seltener Sonderfall ist die sogenannte paktierte Gesetzgebung. Vor einem f\u00f6rmlichen \u00e4u\u00dferen Gesetzgebungsverfahren und in der Regel auch ohne ein f\u00f6rmlich eingeleitetes inneres Gesetzgebungsverfahren werden Vereinbarungen zwischen Ministerien und Verb\u00e4nden und\/oder Unternehmen getroffen. Erst nach Abschluss der Gespr\u00e4che, z. B. zum Atomausstieg unter der Regierung Schr\u00f6der, kann es zu einem f\u00f6rmlichen Gesetzgebungsverfahren kommen. M\u00f6glich sind auch Vereinbarungen, die wie z. B. zwischen den Wirtschafts- und Gewerkschaftsvertretern und dem damaligen Bundesumweltminister T\u00f6pfer ausgehandelt worden sind, um ein Gesetzgebungsverfahren zum Dosenpfand durch Selbstverpflichtung der Wirtschaft zu verhindern.<\/p>\n

Kritisch gesehen wird der Extremfall des sogenannten Gesetzgebungs-Outsourcings, also die Mandatierung einer Kanzlei durch ein Ministerium mit dem Auftrag, einen Gesetzesentwurf zu erstellen, um ihn dann durch die Bundesregierung in das \u00e4u\u00dfere Gesetzgebungsverfahren einzubringen, wie z. B. anl\u00e4sslich der Erg\u00e4nzung des Kreditwesengesetzes durch die Kanzlei Linklaters f\u00fcr das Bundeswirtschaftsministerium.<\/p>\n

Bedeutende Rolle der Exekutive<\/strong><\/p>\n

Regelm\u00e4\u00dfig werden Gesetze von der Exekutive durch Rechtsverordnungen oder Verwaltungsverordnungen konkretisiert. Entgegen den Vorgaben von Art.\u00a080 GG kann es vorkommen, dass Unwichtiges im Gesetz steht, Wichtiges aber in der Verordnung. Der Erlass von Rechtsverordnungen und Verwaltungsverordnungen ist weniger normiert als Gesetzgebungsverfahren. An der Vorbereitung wirken aber die sogenannten \u201ebeteiligten Kreise\u201c mit, also Wirtschaft, Gewerkschaften, NGOs und spezialisierte Fachverb\u00e4nde, z. B. der VDI. Letztere verstehen sich h\u00e4ufig in erster Linie als unpolitische Experten. Tats\u00e4chlich treffen sie aber z. B. bei der Festlegung von Grenzwerten von Immissionen nicht blo\u00df sachlogisch technische Festlegungen, sondern handeln wertende politische Kompromissentscheidungen aus.<\/p>\n

Mehrebenensystem EU<\/strong><\/p>\n

Im europ\u00e4ischen Mehrebenen-System spielt die Normgebung durch die Organe der EU eine \u00fcberragende Rolle, sowohl qualitativ wie auch in den meisten Rechtsgebieten quantitativ. Trotz der etwas besseren Kontrolle des Lobbyings durch das Lobbyregister der EU d\u00fcrfte der Einfluss von Lobbyisten auf die unionale Gesetzgebung im Vergleich zur deutschen eher st\u00e4rker als schw\u00e4cher sein. Einer nach Kopfzahl eher kleinen unionalen B\u00fcrokratie steht eine personell und fachlich starke Lobby gegen\u00fcber. Der europ\u00e4ische Rat hat zwar das letzte Wort, aber seine Vorgaben f\u00fcr das Gesetzgebungsverfahren sind in der Regel eher grobmaschig und oft durch Formkompromisse verunklart – ein Anreiz f\u00fcr Lobbying. Das gilt auch f\u00fcr das abschlie\u00dfende Verfahren der Komitologie, ein System von Verwaltungs- und Expertenaussch\u00fcssen f\u00fcr den Erlass der Durchf\u00fchrungsbestimmungen zu EU-Rechtsakten, insbesondere von Richtlinien.<\/p>\n

Andere L\u00e4nder machen vor, wie es geht<\/strong><\/p>\n

Der Lobbyismus in Br\u00fcssel gleicht in mancher Hinsicht mehr dem in den USA als dem in Deutschland. Dabei ist zu bedenken, dass die ausgefallensten und strengsten Lobbyregeln in den USA gelten. Oft wird \u00fcbersehen, dass in den USA eine deutlich andere politische und gesellschaftliche Kultur herrscht als in Deutschland. Nicht zuletzt auch deshalb, weil mit jeder neuen Pr\u00e4sidentschaft tausende Angeh\u00f6rige der Exekutive ausgetauscht werden, aber in der Regel in Washington als Lobbyisten bleiben. Wer sich um ein Mandat oder ein \u00f6ffentliches Amt in den USA bewirbt, muss schon vor der Wahl nach dem Prinzip der gl\u00e4sernen Taschen seine finanziellen Verh\u00e4ltnisse komplett offenlegen.<\/p>\n

In Deutschland hingegen hat das Bundesverfassungsgericht in einer 4 : 4-Entscheidung \u2013 also mit der knappst m\u00f6glichen Mehrheit \u2013 die sehr gro\u00dfz\u00fcgigen Verhaltensregeln nach \u00a7\u00a044b gebilligt, wonach Abgeordnete zur Angabe von Nebeneink\u00fcnften verpflichtet sind. Nebeneink\u00fcnfte galten bis dahin als m\u00f6gliches Einfallstor f\u00fcr Lobbyismus. Die Offenlegung der Zahlen zeigt aber, dass hier nicht die Musik spielt \u2013 ein Beispiel daf\u00fcr, wie mehr Transparenz das Vertrauen in die politischen Institutionen st\u00e4rken kann. Ein Gro\u00dfteil der Abgeordneten gibt zwar Nebent\u00e4tigkeiten an, die meisten aber unbezahlt und ehrenamtlich, bspw. in Vereinen. Nur ca. ein Drittel der Abgeordneten weist bezahlte Nebent\u00e4tigkeiten aus, und dort entf\u00e4llt ein Gro\u00dfteil der Eink\u00fcnfte auf einige wenige Gro\u00dfverdiener. Es gibt problematische Einzelf\u00e4lle, insgesamt weisen die Zahlen aber darauf hin, dass wir uns auf unsere Abgeordneten verlassen k\u00f6nnen. In einer gesunden Demokratie obliegt es den W\u00e4hlern zu entscheiden, wer sie repr\u00e4sentieren soll. Die Offenlegungspflichten tragen zur Sachkenntnis bei.<\/p>\n

Ein weiteres potentielles Element zur Einflussnahme sind Parteispenden. W\u00e4hrend diese in den USA aufgrund der irrelevanten staatlichen Parteienfinanzierung eine besondere Rolle spielen, sollten man zur\u00fcckhaltend sein, die dortigen Erkenntnisse auf Deutschland zu \u00fcbertragen. Die Parteienfinanzierung fu\u00dft auf drei wichtigen S\u00e4ulen: Mitgliedsbeitr\u00e4gen und Mandatstr\u00e4gerabgaben, der staatlichen Komponente und den Spenden von privaten Personen und Unternehmen bzw. Verb\u00e4nden. Es zeigen sich deutliche Unterschiede in Spendenh\u00f6he, Spendenart und Aufkommen. Als wirtschaftsnah geltenden Parteien (CDU, CSU und FDP) haben einen h\u00f6heren Anteil an Unternehmensspenden, Individualspenden spielen bei anderen eine gr\u00f6\u00dfere Rolle.<\/p>\n

Motive f\u00fcr Parteispenden<\/strong><\/p>\n

Die Spendenstruktur deutet zum Teil auf ideologische Motive hin, d.h. Spender unterst\u00fctzen die Parteien, die ihre Interessen am besten repr\u00e4sentieren. Dies kann\u2013 sofern der Umfang nicht \u00fcberhandnimmt\u2013 durchaus Ausdruck w\u00fcnschenswerter demokratischer Partizipation sein. Auch zeigt sich bei manchen Unternehmensspendern ein Zugangsmotiv: Gespendet wird an Parteien mit Entscheidungskompetenz, unabh\u00e4ngig ihrer politischen Couleur. Spenden fungieren als T\u00fcr\u00f6ffner, sie unterst\u00fctzen um Anliegen vorzutragen. W\u00fcnschenswert ist, dass Entscheidungstr\u00e4ger alle Interessen zur Kenntnis nehmen, unabh\u00e4ngig ihrer Spendent\u00e4tigkeit. Ob dies so ist, ist aber unbekannt, es gibt keine Offenlegungspflichten dar\u00fcber, wer sich wann mit wem trifft. Die Spendenstruktur wei\u00dft zumindest darauf hin, dass T\u00fcr\u00f6ffner eine Rolle spielen. Hinweise darauf, dass Parteispenden systematisch politische Positionen beeinflussen (Einflussmotiv), Politik also \u201ekaufen\u201c, gibt es trotz einzelner Verdachtsf\u00e4lle bislang nicht.<\/p>\n

Die Dreht\u00fcr und Einflussnahme<\/strong><\/p>\n

Ein weiteres Einfallstor f\u00fcr Interessengruppeneinfluss ist die politische Dreht\u00fcr in die Politik hinein und aus der Politik hinaus. Problematisch ist die Dreht\u00fcr insbesondere dann, wenn sie geeignet ist, politische Entscheidungen zu beeinflussen. Denkbar sind drei Szenarien: Die Dreht\u00fcr ins Amt f\u00fchrt dazu, dass Abgeordnete als Interessenvertreter agieren. Verdachtsf\u00e4lle sind nicht von der Hand zu weisen, hier besteht aber ein Spannungsfeld zwischen einem f\u00fcr jedermann offenen Parlament und der Tatsache, dass Abgeordnete Denkweisen aus ihrer fr\u00fcheren T\u00e4tigkeit mitbringen. Zweitens k\u00f6nnte die Dreht\u00fcr geeignet sein, gegenw\u00e4rtige Politikentscheidungen zu belohnen, indem zuk\u00fcnftige Karrieren in Aussicht gestellt werden. Einzelne Verdachtsf\u00e4lle existieren, systematisch ist ein Nachweis bisher nicht gelungen.<\/p>\n

Bleibt drittens der regelm\u00e4\u00dfige Kauf von Kontakten durch das Anheuern ehemaliger Politiker. Schwierig ist es hier, zwischen dem Wunsch nach Expertise und dem Wunsch nach Kontakten zu unterscheiden. Forschung, die sich allerdings auf die USA bezieht, deutet darauf hin, dass es Kontakte sind, die nachgefragt werden, weniger Expertise. Umso wichtiger ist die Frage nach einer effektiven Karenzzeitregelung. Die bestehenden Regelungen sind einerseits zu durchl\u00e4ssig \u2013 wichtige Teil der Exekutive werden nicht erfasst – und ihre Durchsetzung ist wenig effektiv.<\/p>\n

Bedeutung des informationellen Lobbyismus<\/strong><\/p>\n

Der informationelle Lobbyismus, also die Interessenvertretung durch Informationsweitergabe, ist der \u00fcbliche Kanal, \u00fcber den Interessengruppeneinfluss ausge\u00fcbt wird. Neben Unternehmen, Verb\u00e4nden und NGOs spielen Lobbyagenturen eine zentrale Rolle. Ihr Kapital besteht darin, Netzwerke in die Politik zu pflegen, die bei Bedarf und im Interesse der Mandanten aktiviert und mit Informationen gespeist werden. Auch Rechtsanwaltskanzleien k\u00f6nnen diese Funktion \u00fcbernehmen. Grunds\u00e4tzlich ist daran nichts auszusetzen, kritisch sind aber zwei Problemfelder in der Interessenvertretung.<\/p>\n

Problemfeld: Inh\u00e4rente Asymmetrie im Lobbyismus<\/strong><\/p>\n

Dies ist zum einen die dem Lobbyismus inh\u00e4rente Asymmetrie in der Interessenvertretung. Die pluralistische Sichtweise, dass sich alle Interessen, die in der Gesellschaft vorhanden sind, im politischen Spiel artikulieren, ist falsch (M. Olson). Da die Individuen auch die Teilnahme am politischen Engagement zumindest zu einem gewissen Grade einem Kosten-Nutzen-Kalk\u00fcl unterwerfen, greift das Trittbrettfahrerproblem: Individuen sind zur\u00fcckhaltend sich selbst zu engagieren, wenn das Interesse an dem politischen Thema viele teilen und nur ein kleiner Teil des Alltags ist (bspw. Umweltschutz, Kampf gegen Fremdenfeindlichkeit und Antisemitismus, Einsatz f\u00fcr Tierwohl). Politisches Engagement ist aufwendig, damit besteht ein Anreiz, sich auf die Aktivit\u00e4t anderer zu verlassen. Tun dies viele, findet zu wenig Engagement statt.<\/p>\n

Das Trittbrettfahrerproblem tritt besonders dann in den Vordergrund, wenn viele Individuen das Interesse teilen, es im Alltag aber untergeht. Im Gegenteil dazu finden Interessen, die nur von einer Randgruppe verfolgt werden, f\u00fcr diese aber sehr wichtig sind, leichter Artikulation (bspw. Industrieinteressen, aber auch extremistisch eingestellte Menschen). Die Coranapandemie, in der sich eine laute Minderheit politisch in den Vordergrund spielt, veranschaulicht diese Problematik eingehend. Hier sind letztendlich alle gefragt, die \u00f6ffentliche Wirkung dieser Randgruppe nicht zus\u00e4tzlich zu verst\u00e4rken. Die inh\u00e4rente Asymmetrie ist ein zentrales und ungel\u00f6stes Problem des Lobbyismus, denn sie widerspricht der Idee des ausgeglichenen politischen Wettbewerbs.<\/p>\n

Transparenz und Ordnungspolitik<\/strong><\/p>\n

F\u00fcr diese Schieflage gibt es keine einfache L\u00f6sung. Umso wichtiger ist es, dass die \u00d6ffentlichkeit erf\u00e4hrt, wer in welchem Interesse Einfluss nimmt. Der gegenw\u00e4rtige Mangel an Transparenz ist ein Problem.<\/p>\n

Das geplante Lobbyregister geht einen Schritt in die richtige Richtung, aber es greift zu kurz. Geplant ist, dass Interessenvertreter ihre finanziellen Aufwendungen f\u00fcr die Einflussnahme ver\u00f6ffentlichen. Dies bezieht auch Lobbyagenturen mit ein, die offenbaren m\u00fcssen, f\u00fcr welche Auftraggeber sie sprechen und welche H\u00f6he das Auftragsvolumen umfasst. Wesentliche Akteure des informationellen Lobbyismus unterl\u00e4gen damit endlich einer \u00f6ffentlichen Kontrolle, zumindest teilweise. Dieses Mehr an Transparenz ist zu bef\u00fcrworten.<\/p>\n

Ein Lobbyregister mit M\u00e4ngeln<\/strong><\/p>\n

Die Vorschl\u00e4ge gehen aber nicht weit genug. Es bleiben Schlupfl\u00f6cher, manche Gruppen m\u00fcssen \u00fcberhaupt nicht oder nur sehr eingeschr\u00e4nkt berichten (bspw. Kirchen, Arbeitnehmer- und Arbeitgeberverb\u00e4nde). Der Begriff des Lobbyisten ist zu eng definiert. Die Berichtspflichten \u00fcber die finanziellen Aufwendungen sind so grob gehalten, aus den Angaben wird sich nur wenig lernen lassen. Eine j\u00e4hrliche Aktualisierung ist unangemessen, viertelj\u00e4hrliche Zyklen w\u00e4ren w\u00fcnschenswert. In vielen F\u00e4llen wird so verhindert, dass die \u00d6ffentlichkeit zu laufenden Gesetzgebungsverfahren Kenntnis \u00fcber Einflussnahme erlangt.<\/p>\n

Positiv ist zu bewerten, dass das Lobbyregister \u00fcberhaupt kommt, auch wenn Deutschland kein Musterbeispiel ist. Andere L\u00e4nder haben l\u00e4ngst vorgemacht, wie es geht. Ein effektives Lobbyregister muss den f\u00fcr Deutschland zentralen informationellen Lobbyismus umfassend abbilden. Ein gro\u00dfer Teil des Interessengruppendrucks findet auf Arbeitsebene in den Referaten statt, und vor der Regierungsbildung bei den Koalitionsverhandlungen. Wenn das Lobbyregister nur die Exekutive bis zu Ebene der Unterabteilungsleiterinnen einbezieht, bleibt die wichtigste Arbeitsebene ausgespart. Auch m\u00fcssen Kontakte und Treffen namentlich auf Seiten der Lobbyisten abgebildet werden, damit Netzwerke der Einflussnehmer abbildbar sind, auch f\u00fcr Abgeordnete mit besonderen Funktionen in Aussch\u00fcssen, z.B. analog wie in Br\u00fcssel Berichterstatter. Davon darf die Aus\u00fcbung des Aus\u00fcbung des freien Mandats nicht beeintr\u00e4chtigt werden. Das geplante Lobbyregister leistet all das nicht. Damit verspielen es die Regierungsparteien, ein starkes Statement gegen Politikverdrossenheit zu setzen.<\/p>\n

Legislativer Fu\u00dfabdruck<\/strong><\/p>\n

Ein weiterer Aspekt der Lobbytransparenz ist der legislative Fu\u00dfabdruck. Als Ex-post-Dokumentation hat sie aber auch nur eine eher bescheidene Aussagekraft, von datenschutzrechtlichen Restriktionen ganz zu schweigen. Ein Gesetz zur Einf\u00fchrung eines legislativen Fu\u00dfabdrucks ist, wie Th\u00fcringen, Baden-W\u00fcrttemberg oder auch Hamburg (Transparenzgesetz) zeigen, relativ leicht auf Landesebene machbar. In Aus\u00fcbung genuiner Landeskompetenz sollten die Landtage auch kommunalverfassungsrechtliche Regelungen zum (nicht nur vom Mittelstand gepr\u00e4gten) Lobbyismus in den Kommunen erweitern.<\/p>\n

Lobbyismus geh\u00f6rt zu einer offenen Demokratie dazu. Entscheidungsfindung ohne politische Teilhabe ist wohlfahrtshemmend und demokratiefeindlich. Das zentrale Problem der inh\u00e4renten Asymmetrie ist nicht ohne weiteres heilbar, wohl aber die mangelnde Transparenz. Eine ordnungspolitische Denkweise sollte den Rechtsrahmen anleiten um das politische und wirtschaftliche Geschehen in w\u00fcnschenswerte Bahnen zu lenken. Der Gesetzgeber ist von seinem Handeln selbst betroffen, also Schiedsrichter und Spieler in einer Person. Dies erschwert die saubere Definition der Rahmenbedingungen, macht sie aber nicht unm\u00f6glich. Eine Teilhabe der \u00d6ffentlichkeit ist umso wichtiger.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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\u201eGastbeitrag <\/font>
Ein ordnungspolitischer Rahmen f\u00fcr den Lobbyismus\u201c <\/span>weiterlesen<\/a><\/p>\n

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