Der f\u00f6derale Staatsaufbau der Schweiz gilt weithin als Erfolgsmodell. Allerdings hinterl\u00e4sst die Corona-Krise tiefe Risse in diesem (Selbst)Bild. Scheitert der F\u00f6deralismus in der Krise? Ist Zentralisierung und Koordination das Modell in grossen Krisen?<\/p>\n
Krisen zeichnen sich durch hohe Unsicherheit und schnell ver\u00e4ndernde Rahmenbedingungen aus. Sie erfordern schnelles und entschiedenes Handeln. Dies bedingt ausserordentliche Reaktionsf\u00e4higkeit und kurze Entscheidungswege. Glaubt man dem medialen Kanon, so scheint die Uneinheitlichkeit der Massnahmen \u2013 beklagt als Kant\u00f6nligeist, Kakophonie und Gst\u00fcrm \u2013 und die institutionell bedingten Doppelspurigkeiten des F\u00f6deralismus ungeeignet in der Krise. Ist diese reflexartige Interpretation \u00a0zutreffend?<\/p>\n
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Die Theorie des F\u00f6deralismus<\/strong><\/p>\n F\u00f6deralismus grenzt sich von der Idee des Zentralismus dadurch ab, dass Aufgaben dezentral, auf nachgeordneter Ebene eigenverantwortlich erbracht werden k\u00f6nnen<\/em>. Das heisst freilich nicht, dass alle Aufgaben dezentral organisiert werden m\u00fcssen<\/em>. In einem f\u00f6deralen Staatswesen geht es prim\u00e4r um eine geeignete Aufgabenteilung zwischen den Staatsebenen. Das gilt auch in der Krise. Die Idee des F\u00f6deralismus ist von drei grossen Leitideen gekennzeichnet:<\/p>\n 1) Heterogenit\u00e4t: Die Pr\u00e4ferenzen und Gegebenheiten \u00fcber die Regionen hinweg k\u00f6nnen sehr unterschiedlich sein. Um dieser Heterogenit\u00e4t Rechnung zu tragen, k\u00f6nnen unterschiedliche Politikangebote und Interventionen angezeigt sein (Oates 1972\/1999, Tiebout 1956). Hierzu ist es wichtig, dass die relevanten Informationen zu lokalen Unterschieden m\u00f6glichst umfassend und rasch einfliessen. In Krisen geht es prim\u00e4r darum, die unterschiedliche Betroffenheit von und Rahmenbedingungen in der Krise effizient abzubilden. Da zentrale Entscheidungen kaum den n\u00f6tigen Spielraum f\u00fcr regionale Unterschiede erlauben und typischerweise nur unzureichend in der Lage sind, lokales Wissen zu aggregieren, sind dezentrale Entscheidungsstrukturen bei Heterogenit\u00e4t \u00fcberlegen (Hayek 1945).<\/p>\n 2) Risikoabsicherung und Lernen: Bei grosser Unsicherheit \u00fcber die angemessene Reaktion ist einheitliches Handeln mit Risiken verbunden. Denn bei grosser Unsicherheit w\u00e4re es rein zuf\u00e4llig, systematisch die richtigen Entscheide zu f\u00e4llen. Damit werden sich ex post<\/em> zwangsl\u00e4ufig viele Entscheidungen als Fehler entpuppen. In dezentralen Entscheidungsarchitekturen kann lokales Wissen zeitnah einfliessen und unterschiedliche L\u00f6sungsans\u00e4tze ausprobiert werden. Damit machen auch nicht immer alle den gleichen Fehler. Gleichzeitig f\u00fchren unterschiedliche Massnahmen zu einer Vielzahl von Experimenten, was es erlaubt, simultan und schneller zu lernen. Es ist dieser beschleunigte Such- und Entdeckungsprozess (Hayek 1945), der gerade in Krisen den entscheidenden Vorteil bringen kann.<\/p>\n 3) \u00abYardstick Wettbewerb\u00bb: Dezentrale Entscheidungen versetzen die B\u00fcrger in die Lage, das Verhalten und die Performance ihrer Regierenden in vergleichbaren Situationen zu evaluieren. Die M\u00f6glichkeit, relevante und aussagekr\u00e4ftige Vergleiche anzustellen, f\u00fchrt zu politischem Wettbewerb zwischen den Jurisdiktionen (Besley und Case 1995). Gescheiterte und erfolgreiche Politikmassnahmen und -ergebnisse k\u00f6nnen durch die bessere Vergleichbarkeit von den W\u00e4hlern schneller als solche erkannt und an der Urne honoriert oder abgestraft werden. Damit erh\u00f6ht sich der Druck schneller und besser zu lernen, um eine Krise zu bew\u00e4ltigen.<\/p>\n Aufgabenteilung im F\u00f6deralismus<\/strong><\/p>\n Die ebenengerechte Aufgabenteilung ist die Essenz des F\u00f6deralismus. Zentral verantwortete Aufgaben umfassen jene Bereiche, die sich durch grosse Skaleneffekte auszeichnen, regionale Aspekte und Unterschiede kaum eine Rolle spielen, und koordiniertes Vorgehen im Zentrum stehen. Dezentral verantwortete Aufgaben zeichnen sich durch regionale Unterschiede aus. Diese Unterschiede k\u00f6nnen viele Ursachen haben. Beispiele sind heterogene Pr\u00e4ferenzen, divergierende Wirtschafts-, Gesellschafts- und Siedlungsstrukturen, etc. Bei Aufgaben, die den Umgang mit Spillovers (bspw. durch Pendlerstr\u00f6me) regeln, ist die regionale Ausdehnung der Externalit\u00e4t von besonderem Interesse und kann daf\u00fcrsprechen, die Aufgabenteilung der r\u00e4umlichen Ausbreitung anzugleichen oder \u00fcber einen Finanzausgleich zu internalisieren. Allerdings gilt es zu ber\u00fccksichtigen, dass Externalit\u00e4ten nicht alle gleichm\u00e4ssig treffen m\u00fcssen und Internalisierungsstrategien sehr wohl geografisch differenziert ausfallen k\u00f6nnen. Des Weiteren, kann es bei grosser Unsicherheit \u00fcber die richtige Internalisierungsstrategie (z.B. in einer Pandemie) von Vorteil sein, regionale Experimente zuzulassen und das schnelle Lernen zu priorisieren. Nat\u00fcrlich gibt es auch zentralstaatliche Aufgaben, die erg\u00e4nzend zu prim\u00e4r dezentral angeordneten Aufgaben wirken. Beispielsweise liegt die medizinische Versorgung der Bev\u00f6lkerung haupts\u00e4chlich in der Kompetenz der Kantone. Allerdings gibt es auch hier Aufgaben, die sich durch hohe Skalenertr\u00e4ge auszeichnen und das Pooling von Ressourcen Effizienzvorteile hat. Beispiele sind die Lagerhaltung von essenziellen Materialien (wie Medikamente, medizinische Ausr\u00fcstung, Brennstoffe, etc.), der Aufbau von spezifischen Humanressourcen (wissenschaftliche Expertise, kritische IT-Expertise, etc.), oder die Bildung von Reserveeinheiten (wie medizinischem Personal, Logistik, etc.).<\/p>\n Fiskalische \u00c4quivalenz und Haftungsprinzip<\/strong><\/p>\n Die Aufteilung von Aufgaben bedingt die klare Zuordnung von Verantwortung und Handlungskompetenz. Handlungskompetenz und Verantwortung m\u00fcssen hierbei eine Einheit bilden. Wer entscheiden und handeln kann, ohne daf\u00fcr die Verantwortung und damit die politischen Kosten zu tragen, hat kaum Anreize die aus gesellschaftlicher Sicht optimalen Entscheidungen treffen. Die sozialen und privaten Grenzkosten und Grenznutzen der Entscheidung fallen so auseinander. Eine \u00e4hnliche Symmetrie gilt auch zwischen Ausgaben und Einnahmen. Das Prinzip der fiskalischen \u00c4quivalenz besagt, dass Ausgaben- und Einnahmenkompetenz symmetrisch auszugestalten sind: Ausgaben auf der einen Ebene eines f\u00f6deralen Staatsgebilde m\u00fcssen durch Einnahmen auf der gleichen Ebene bestritten werden (Olson, 1969). Ansonsten droht das Auseinanderfallen von Grenzkosten und Grenznutzen der politischen Entscheidung. Die beiden Aspekte, die Einheit von Kompetenz und Verantwortung und die Symmetrie zwischen Ausgaben und Einnahmen beschreiben das Haftungsprinzip, einem Kernelement der F\u00f6deralismustheorie und eine Voraussetzung f\u00fcr funktionierenden F\u00f6deralismus.<\/p>\n Keine Vergemeinschaftung der Kompetenzen und Verantwortung<\/strong><\/p>\n Es ist offenkundig, dass der Schweizer F\u00f6deralismus in vieler Hinsicht sehr wohl im Einklang mit der \u00f6konomischen Theorie aufgebaut ist, in mancher Dimension allerdings gegen wesentliche Grundvoraussetzungen verst\u00f6sst.<\/p>\n Ein wichtiges Problem ist die Verwischung und Vergemeinschaftung von Verantwortung und Handlungskompetenz. Gerade Verbundaufgaben werden seit Popitz (1927) als Treiber der schleichenden Zentralisierung gesehen. Sie f\u00fchren in die \u00abPolitikverflechtungsfalle\u00bb, bei der sich die Staatsebenen durch kooperative Konsultationsorgane und Vetopositionen derart blockieren, dass Reformen oder das effiziente Reagieren in der Krise kaum mehr m\u00f6glich sind (Scharpf, 1985). Dies wurde in der Coronakrise offenkundig. Die besondere Lage, welche dem Zentralstaat bei der Pandemiebek\u00e4mpfung viele Kompetenzen einr\u00e4umt, aber in der die Kantone umfangreich konsultiert werden m\u00fcssen, hat die Verantwortung vergemeinschaftet und es erlaubt, dass unangenehme Entscheidungen zwischen den Staatsebenen hin- und hergeschoben werden. Damit kamen wichtige Entscheidungen zu sp\u00e4t oder verloren sich vollends im Kompetenzgestr\u00fcpp zwischen den Staatsebenen. Ein Symptom dieser Entwicklung ist die Zunahme der Verbundaufgaben und -finanzierungen, die sich eindr\u00fccklich in der immer wichtiger werdenden Koordination in kantonalen Konferenzen manifestiert.<\/p>\n Diese Entwicklung hin zum st\u00e4rker unitarischen F\u00f6deralismus<\/em> hat mit der Pandemie neuen Schub erhalten: Die Konferenz der Kantonsregierungen KdK will einen weiteren Ausbau der zwischenstaatlichen Vergemeinschaftung und Koordination als Lehre aus der Pandemie. So soll die Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen k\u00fcnftig ein parit\u00e4tisch zusammengesetztes F\u00fchrungsgremium auf politischer Ebene eingesetzt werden, das die geteilte Verantwortung der Staatsebenen ad\u00e4quat abbildet.[1]<\/a> Auch der Vorschlag des Pr\u00e4sidenten der Finanzdirektoren zur Verteilung der MWST-Einnahmen auf die Kantone zielt in die Richtung des Deutschen F\u00f6deralismus (Siehe Box).[2]<\/a> Gerade vor dem Hintergrund des in den Arbeiten zur F\u00f6deralismusreform I, II und III diagnostizierten Handlungsbedarfs in Deutschland, \u00fcberrascht das neue Vertrauen der Schweiz in die Vergemeinschaftung weiterer Aufgaben und Einnahmen. Noch in der Botschaft zu den umfangreichen NFA-Arbeiten im Jahr 2001 wurde das Prinzip der fiskalischen \u00c4quivalenz als Leitschnur der Entflechtung der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen breit anerkannt.[3]<\/a><\/p>\n Fazit: Nicht in die \u00abNirvana-Falle\u00bb tappen<\/strong><\/p>\n Die w\u00e4hrend der Coronakrise oft geh\u00f6rte Forderung nach mehr Koordination und Zentralisierung setzt bei n\u00e4herer Betrachtung eine unbegr\u00fcndete Hoffnung in den kooperativen, unitarischen F\u00f6deralismus. Es ist die \u00abNirvana-Falle\u00bb, bei der man vermutet, die beobachteten M\u00e4ngel im aktuellen Corona-Management der Kantone w\u00fcrden sich beim Bund oder der KdK nicht einstellen. Ein analytisch zul\u00e4ssiger Schluss ist das nicht, wenn man die reale Welt mit einer idealen Welt vergleicht. Die Forschungsergebnisse zum realen kooperativen F\u00f6deralismus sind jedenfalls wenig ermutigend.<\/p>\n Aus unserer Sicht l\u00e4sst die Coronakrise f\u00fcnf Schlussfolgerungen f\u00fcr den Schweizer F\u00f6deralismus zu:<\/p>\n Box: Der F\u00f6deralismus in Deutschland zum Vergleich<\/strong><\/p>\n Deutschland gilt wie die Schweiz als F\u00f6deralstaat mit mehreren Staatsebenen und den ihnen zugeteilten Aufgaben im Rahmen des Grundgesetzes. Im politikwissenschaftlichen Schrifttum wird Deutschland allerdings als unitarischer F\u00f6deralismus<\/em> qualifiziert im Unterschied zum dezentralen F\u00f6deralismus<\/em> in der Schweiz. Damit kommt das st\u00e4rker kooperative Element zwischen Bundes- und Landesebene im deutschen Bundesstaat zum Ausdruck. Der Bund erl\u00e4sst einen Grossteil der Gesetze oft unter Mitwirkung der Bundesl\u00e4nder \u00fcber den Bundesrat (L\u00e4nderkammer im Bund) und delegiert deren Ausf\u00fchrung an die L\u00e4nder. In der Schweiz ist der Vollzugsf\u00f6deralismus ebenfalls ausgepr\u00e4gt, allerdings sind die wettbewerblichen Freiheitsgrade der Kantone immer noch st\u00e4rker akzentuiert.<\/p>\n Die Deutsche Finanzverfassung kennt bei der Zuteilung der Aufgaben und Ausgaben auf die verschiedenen Staatsebenen grosse \u00c4hnlichkeiten zur Schweiz. So liegt beispielsweise ein wichtiger politischer Schwerpunkt der Bundesl\u00e4nder ebenfalls in der Kulturhoheit (insbesondere Bildungspolitik), w\u00e4hrend Verteidigung Bundespolitik ist. Der entscheidende Unterschied betrifft allerdings das institutionelle Gef\u00fcge. W\u00e4hrend in Deutschland die Gesetzgebung st\u00e4rker zentralisiert ist, kann in der Schweiz der Bund nur jene Aufgaben \u00fcbernehmen, welche ihm die Verfassung zuweist \u2013 alle anderen Aufgaben verbleiben bei den Kantonen. Das obligatorische Referendum und das St\u00e4ndemehr bilden hier eine nat\u00fcrliche \u00abZentralisierungsbremse\u00bb, die Deutschland so nicht kennt. Im Ergebnis zeigen sich \u00fcber die Zeit in beiden L\u00e4ndern Verflechtungstendenzen zwischen den Staatsebenen \u00fcber Gemeinschafts- bzw. Verbundaufgaben oder Leistungs- und Rahmengesetze, wenngleich die Eingriffsintensit\u00e4t des Bundes in Deutschland st\u00e4rker ist.<\/p>\n Entscheidende Unterschiede zwischen dem Deutschen und dem Schweizer F\u00f6deralismus betreffen die Steuerkompetenzen. W\u00e4hrend in Deutschland die wichtigsten Steuerquellen als Gemeinschaftssteuern bundeseinheitlich zentralisiert sind und deren Einnahmen auf die Staatsebenen verteilt werden, ist die Schweiz st\u00e4rker im Trennsystem verblieben. Zwar wird auch in der Schweiz mit der Einkommen- und Ertragssteuer eine wichtige Steuerquelle im Verbund genutzt, aber die Steuerkompetenzen bleiben auch bei den Verbundsteuern weiterhin klar getrennt. Im Ergebnis entfaltet sich so ein gewisses Mass an Steuerwettbewerb unter den Kantonen, w\u00e4hrend dieser Steuerwettbewerb in Deutschland weitgehend unterbunden ist.<\/p>\n Literatur<\/strong><\/p>\n Besley, Timothey und Ann C. Case (1995), Incumbent Behavior: Vote-Seeking, Tax-Setting, and Yardstick Competition, American Economic Review<\/em> 85, 25-45.<\/p>\n Botschaft zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgaben zwischen Bund und Kantonen (NFA) vom 14. November 2001, BBl 2002 2291\u20132559<\/p>\n Hayek, Friedrich A. von (1945). The Use of Knowledge in Society<\/a><\/em>, The American Economic Review. 35<\/strong>, 519\u2013530.<\/p>\n Oates, Wallace E. (1972), Fiscal Federalism<\/em>. New York: Harcourt Brace Jovanovich.<\/p>\n Oates, Wallace E. (1999): An Essay on Fiscal Federalism, Journal of Economic Literature<\/em> 37, S. 1120\u20131149.<\/p>\n Olson, Mancur (1969): The Principle of \u00abFiscal Equivalence\u00bb: The Division of Responsibilities among Different Levels of Government, American Economic Review<\/em> 59, S. 479-487.<\/p>\n Scharpf, Fritz W. (1985): Die Politikverflechtungs-Falle: Europ\u00e4ische Integration und deutscher F\u00f6deralismus im Vergleich, Politische Vierteljahresschrift<\/em> 26, S. 323\u2013356.<\/p>\n — — —<\/p>\n [1]<\/a> https:\/\/kdk.ch\/de\/aktuell\/medienmitteilungen\/medienmitteilung\/?tx_ttnews%5Btt_news%5D=3509&cHash=2c42f0d39b067a8b586cee5036111483<\/a>.<\/p>\n [2]<\/a> https:\/\/www.nzz.ch\/meinung\/mehrwertsteueranteil-fuer-kantone-muss-zum-thema-werden-ld.1593652<\/a>.<\/p>\n [3]<\/a> https:\/\/www.fedlex.admin.ch\/eli\/fga\/2002\/316\/de<\/a>.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Der f\u00f6derale Staatsaufbau der Schweiz gilt weithin als Erfolgsmodell. 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