Und wieder einmal herrscht der Ausnahmezustand: Bereits im Gefolge der globalen Finanzkrise, die im Jahr 2008 ihren Anfang nahm, musste die Kommission der Europ\u00e4ischen Union ihre wettbewerbspolitischen Grunds\u00e4tze\u00a0 \u00fcber mehrere\u00a0 Jahre zur\u00fcckstecken. Aktuell ist es die Covid-19-Pandemie, die die Mitgliedstaaten zu zahlreichen Subventionsprogrammen veranlasst hat. In \u201enormalen\u201c Zeiten ist die Eind\u00e4mmung der Subventionitis vieler Mitgliedstaaten durch die Kommission weitaus effektiver als durch die nationalen Mitgliedstaaten, die sich naturgem\u00e4\u00df schwertun, sich selbst Z\u00fcgel anzulegen und die sich allzu leicht im Gestr\u00fcpp nationaler Lobbygruppen verheddern. Die Kommission, die ansonsten nicht \u00fcberall durch ordnungspolitische Geradlinigkeit gl\u00e4nzt, spielt hier eine ganz zentrale Rolle bei der Aufsicht \u00fcber ordnungspolitische Verfehlungen der Mitgliedstaaten.<\/p>\n
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Die vertragliche Grundlage daf\u00fcr liefert Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags \u00fcber die Arbeitsweise der Europ\u00e4ischen Union (AEU-V). Danach sind \u201estaatliche oder aus staatlichen Mitteln gew\u00e4hrten Beihilfen gleich welcher Art, die\u00a0 \u2026 den Wettbewerb verf\u00e4lschen oder zu verf\u00e4lschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeintr\u00e4chtigen.\u201c Das betrifft \u2013 abgesehen von den in Absatz 2 und 3 explizit aufgef\u00fchrten Ausnahmen \u2013 \u00a0praktisch s\u00e4mtliche nationale Subventionen. In den Jahren 2020 und 2021 \u00a0ging die Kommission mit ihrer Subventionskontrolle aber weitgehend auf Tauchstation \u2013 zumindest soweit es Subventionsprogramme betraf, die in irgendeinem Zusammenhang mit der Corona-Krise standen.<\/p>\n
Man mag sich fragen, ob die Sicherung eines vitalen Wettbewerbs eine Sch\u00f6nwetterveranstaltung ist, auf die in Krisenzeiten verzichtet werden m\u00fcsse. Eigentlich sollte doch gerade ein funktionsf\u00e4higer Wettbewerb daf\u00fcr sorgen, die Flexibilit\u00e4t aller Marktteilnehmer in ihren Reaktionen auf die Ver\u00e4nderung der relativen Preisstrukturen, die von Covid-19 ohne Zweifel ausgel\u00f6st wurden, zu gew\u00e4hrleisten. Mangelnder Wettbewerb f\u00fchrt aller Erfahrung nach nicht nur zu unerw\u00fcnschten Umverteilungen, sondern auch und gerade zu erstarrten Unternehmensstrukturen mit tr\u00e4gen Anpassungsreaktionen an ver\u00e4nderte Marktbedingungen. Nach wie vor gilt der Satz\u00a0 von John R. Hicks, nach dem der beste aller Monopolgewinne ein ruhiges Leben ist (John R. Hicks: Annual survey of economic theory: The theory of monopoly, Econometrica, Volume 3, (1), 1935, S. 8).<\/p>\n
Doch es kann aus ordnungspolitischer Sicht durchaus argumentiert werden, dass der Staat kompensationspflichtig ist, wenn wirtschaftliche Schieflagen von staatlichen Anordnungen (hier: dem Lockdown) ausgehen, die das betroffene Unternehmen selbst weder beeinflussen kann noch zu verantworten hat. Au\u00dferdem k\u00f6nnten in ausgepr\u00e4gten Krisen Marktstrukturen unwiederbringlich zerst\u00f6rt werden, falls der Staat nicht helfend eingreift. Nach \u00dcberwindung der Krise h\u00e4tte dann zwar der Staat seine ordnungspolitische wei\u00dfe Weste bewahrt, aber die Wettbewerbsdynamik w\u00e4re m\u00f6glicherweise schw\u00e4cher als ohne staatliche Kriseninterventionen.<\/p>\n
Diese Sicht vertritt in der aktuellen Situation auch die Kommission, indem sie darauf abstellt, ob die von staatlichen Corona-Hilfen beg\u00fcnstigten Unternehmen vor Ausbruch der Pandemie noch \u00fcberlebensf\u00e4hig waren, oder\u00a0 ob die Pandemie das letzte Steinchen war, das ohnehin dem Untergang geweihten Unternehmen den letzten\u00a0 Sto\u00df versetzt h\u00e4tte. Das ist zwar im\u00a0 Einzelfall nicht leicht zu beurteilen, aber die Kommission hat sich diese Leitlinie zur Beurteilung der Corona-Beihilfen auferlegt, die zumindest vom Grundsatz her f\u00fcr die Adressaten der Beihilfenaufsicht (also f\u00fcr die Regierungen der Mitgliedstaaten und die jeweils beg\u00fcnstigten Unternehmen) nachvollziehbar erscheint.<\/p>\n
Bereits am 13. M\u00e4rz 2020 hatte die Kommission in einer Mitteilung<\/em> erl\u00e4utert, welche Beihilfen der Mitgliedstaaten als Reaktion auf die Pandemie auch ohne vorherige Freigabe durch die Kommission nutzen k\u00f6nnen. Im Anschluss daran erlie\u00df die Kommission einen Befristeten Rahmen f\u00fcr staatliche Beihilfen zur St\u00fctzung der Wirtschaft<\/em>, der mehrfach nachjustiert wurde und die ansonsten geltenden Beihilferahmen erg\u00e4nzt und teilweise auch ersetzt (Europ\u00e4ische Kommission: Befristeter Rahmen f\u00fcr staatliche Beihilfen zur St\u00fctzung der Wirtschaft angesichts des derzeitigen Ausbruchs von Covid-19. ABl C 91I vom 20. M\u00e4rz. 2020). Dieser Beihilferahmen ist nach wie vor in Kraft.<\/p>\n Unter diesem Regime wurden umfangreiche Beihilfeprogramme zahlreicher Mitgliedstaaten freigegeben, darunter ein 7 Mrd. Euro umfassendes Programm aus Frankreich. In diesem Zusammenhang wurde auch eine Reihe von Beihilfen zur Forschung und Entwicklung Corona-relevanter Produkte freigegeben, unter anderem in Deutschland, wo sowohl die Entwicklung von Impfstoffen als auch die Bereitstellung von medizinischen Hilfsmitteln und Testkapazit\u00e4ten subventioniert wurden.<\/p>\n Ein Corona-spezifischer Beihilfeschwerpunkt mehrerer Mitgliedstaaten lag im Flugverkehr, der infolge der Pandemie weitgehend zusammengebrochen war.\u00a0 Dazu erlie\u00df die Kommission im Jahr 2020 insgesamt 42 Beschl\u00fcsse, mit denen umfangreiche Liquidit\u00e4tsbeihilfen und Kapitalaufstockungen freigegeben wurden. Die Liste der gef\u00f6rderten Fluggesellschaften ist lang: sie reicht von Air France \u00fcber Lufthansa, SAS, Austrian Airlines, airBaltic, Blue Air, KLM, Nordica, Alitalia bis zur Brussels Airlines. Daneben wurden Rettungs- und Umstrukturierungsbeihilfen freigegeben, darunter f\u00fcr Corair, die rund 140 Mio. Euro vom franz\u00f6sischen Staat erhielt. Die f\u00fcr die portugiesische Fluglinie TAP vorgesehenen Beihilfen wurden dagegen von der Kommission untersagt, da sich dieses Unternehmen bereits vor Ausbruch der Corona-Krise in erheblichen finanziellen Schwierigkeiten befunden hatte. Doch auch TAP ging nicht v\u00f6llig leer aus, denn ein Rettungsdarlehen der portugiesischen Regierung in H\u00f6he von 1,2 Mrd. Euro wurde von der Kommission nicht beanstandet.<\/p>\n Nach l\u00e4ngerem Tauziehen wurden auch die deutschen Beihilfen f\u00fcr die Lufthansa freigegeben. Insgesamt hatte das Rekapitalisierungs-Pogramm ein Volumen von 6 Mrd. Euro; davon entfielen 300 Mio. Euro auf \u00a0eine Kapitalbeteiligung durch Zeichnung neuer Aktien durch den Staat. Aus dieser Kapitalbeteiligung hat der deutsche Fiskus vermutlich sogar\u00a0 einen Gewinn erzielt, wenn die Aktien jetzt zumindest teilweise wieder verkauft werden (Monika Schnitzer: Ist der Staat ein kluger Anleger? Die ZEIT, Nr. 34, 19. August 2021, S. 22). Aber das \u00e4ndert nichts daran, dass auch dieser Teil des Rettungspakets eine notifizierungspflichtige Beihilfe darstellte. Ohne den Befristeten Rahmen f\u00fcr staatliche Beihilfen zur St\u00fctzung der Wirtschaft<\/em>\u00a0 w\u00e4re dieser Staatseingriff wohl am Veto der EU-Kommission gescheitert.<\/p>\n Von den genehmigten Corona-Beihilfen insgesamt entfielen 52 Prozent auf Deutschland, 15 Prozent auf Italien und 14 Prozent auf Frankreich. Auf Spanien und Polen dagegen entfallen nur 5 Prozent bzw. 2 Prozent. Gemessen daran, in welchem Umfang die Beihilfen tats\u00e4chlich ausgezahlt wurden und in Relation dieser Auszahlungen zum jeweiligen Bruttoinlandsprodukt landet Deutschland dagegen eher auf den hinteren R\u00e4ngen. Hier liegen Spanien, Frankreich, Italien und Griechenland vorne (in dieser Reihenfolge). F\u00fcr alle 27 Mitgliedstaaten zusammen erreichten die ausgezahlten Corona-Beihilfen ein Niveau von rund 4 Prozent des Bruttoinlandsprodukts der EU (Europ\u00e4ische Kommission: Bericht \u00fcber die Wettbewerbspolitik 2020, COM(2021) 373 final. Br\u00fcssel, 7. Juli 2021).<\/p>\n Ob das betr\u00e4chtliche Ausma\u00df all dieser Subventionen tats\u00e4chlich notwendig und unabweisbar war, d\u00fcrfte weder f\u00fcr die Kommission noch f\u00fcr den au\u00dfenstehenden Betrachter zweifelsfrei zu beurteilen sein.\u00a0 Die Kommission hatte in Ihrer Beihilfenaufsicht aber sicherlich kaum eine andere\u00a0 Wahl als gro\u00dfz\u00fcgig zu sein. Denn zugleich hatten ja die Mitgliedstaaten den mit 750 Mrd. Euro ausgestatteten NextGenerationEU-Fonds<\/em> aufgelegt. Diese Summe wurde \u00fcber gemeinsame europ\u00e4ische Anleihen am Kapitalmarkt aufgenommen \u2013 ein Novum in der Geschichte der EU, mit dem nach Ansicht mancher Beobachter gegen die Regeln des EU-Vertrags versto\u00dfen wurde, nach der die Kommission keine eigenen Schulden machen darf (Artikel 311 und Artikel 322 Absatz 2 des Vertrags \u00fcber die Arbeitsweise der Europ\u00e4ischen Union (AEUV)). Selbst der deutsche Bundesrechnungshof meldet Zweifel an der Verfassungsm\u00e4\u00dfigkeit an und pocht darauf, dass dieser Sonderfonds nach dem Ende der Pandemie wieder aufgel\u00f6st werden sollte (Bundesrechnungshof: Sonderbericht. EU-Wiederaufbaufonds darf keine Dauereinrichtung werden. Bonn, 11. M\u00e4rz 2021).<\/p>\n