„No one will really understand politics until they understand that politicians are not trying to solve our problems. They are trying to solve their own problems \u2014 of which getting elected and re-elected are number one and number two. Whatever is number three is far behind.“<\/em> (Thomas Sowell)<\/p><\/blockquote>\n
Gegenw\u00e4rtig z\u00e4hlt nur eines: Klima, Klima, Klima! Immer \u00f6fter dr\u00e4ngt sich hierzulande der Eindruck auf, der klimatische Weltuntergang stehe unmittelbar bevor. Ein sofortiges, weltweites Umsteuern sei Staatsr\u00e4son. Alles andere m\u00fcsse hinten anstehen. Die Schwierigkeiten, die durch Corona, Rente, Staatsschulden und Inflation entstehen, seien nicht der Rede wert. Das ist falsch. Unbestritten ist, der Klimawandel ist ein ernstes Problem, allerdings eines unter vielen. Unbestritten ist auch: Die Welt muss dekarbonisiert werden. Dabei m\u00fcssen m\u00f6glichst viele L\u00e4nder weltweit mitmachen. Nationale Alleing\u00e4nge sind \u00f6konomischer Selbstmord. Selbst wenn alle mitmachen, kostenlos ist dieser Prozess nicht. Und es geht nicht um eine Kugel Eis oder auch zwei. Er kostet Einkommen und Wohlstand, zumindest kurzfristig. Darunter werden jetzige Generationen leiden, hier und anderswo. Zwar ist die in Befragungen ermittelte Zustimmung f\u00fcr eine Politik gegen Treibhausgase regelm\u00e4\u00dfig hoch. Zum Schwur kommt es allerdings, wenn sich die finanziellen Lasten der Klimapolitik im eigenen Geldbeutel bemerkbar machen. Die Reaktion weiter Teile der Bev\u00f6lkerung auf die gegenw\u00e4rtig – aus anderen als klimapolitisch verursachten Gr\u00fcnden – stark steigenden Energiepreise gibt einen Vorgeschmack auf m\u00f6gliche Widerst\u00e4nde gegen die angek\u00fcndigte forcierte Politik der Dekarbonisierung.<\/p>\n
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Dekarbonisierung<\/strong><\/p>\n
Eine Klimapolitik, die Treibhausgase verringert, ist unverzichtbar. Nur so lassen sich die negativen Folgen des Klimawandels in Grenzen halten. Die Politik setzt(e) lange allein auf Gebote und Verbote. Das Ordnungsrecht dominiert(e). Die Schwierigkeiten mit diesem Instrument sind nicht nur die hohen Kosten der Klimapolitik. Opportunit\u00e4tskosten der C02<\/sub>-Vermeidung werden nicht ber\u00fccksichtigt, Informationsdefizite \u00fcber die besten Vermeidungsstrategien nicht verringert. Es gelingt mit dem Ordnungsrecht nicht, eine Klimapolitik zu minimalen Kosten zu betreiben. Die Grenzkosten der Vermeidung sind nicht \u00fcberall gleich. Das alles muss nicht sein. Mit dem Emissionshandel steht seit l\u00e4ngerem ein kosteng\u00fcnstigeres Instrument zur Verf\u00fcgung. Dabei deckelt der Staat die Menge an Treibhausgasen auf das angestrebte Klimaziel (cap). Der Marktmechanismus wird genutzt, das C02<\/sub> mit einem einheitlichen Preis zu versehen (trade). Der Handel mit Emissionszertifikaten ber\u00fccksichtigt nicht nur die Opportunit\u00e4tskosten der C02<\/sub>-Vermeidung, er deckt auch die Informationsdefizite \u00fcber die individuelle H\u00f6he der Vermeidungskosten auf. Alles in allem: Ein System des Emissionshandels garantiert eine Klimapolitik zu geringsten Vermeidungskosten.<\/p>\n
Ein einheitlicher C02<\/sub>-Preis ist der Kern einer wirksamen Klimapolitik. Damit werden Anreize f\u00fcr Haushalte und Unternehmen geschaffen, sich klimafreundlicher zu verhalten. Wie stark sich das Verhalten \u00e4ndert, h\u00e4ngt auch davon ab, ob es m\u00f6glich ist, auf klimafreundlichere Alternativen auszuweichen. Ohne eine ad\u00e4quate \u00f6ffentliche und private Infrastruktur l\u00e4uft wenig. So macht es etwa erst ein funktionierender \u00d6PNV m\u00f6glich, auf das Auto zu verzichten. Haushalte steigen erst auf klimafreundlichere Elektro- und\/oder wasserstoffgetriebene Fahrzeuge um, wenn eine ad\u00e4quate Ladestruktur vorhanden ist. Es ist eine staatliche Aufgabe, f\u00fcr eine solche Infrastruktur zu sorgen, in eigener Regie oder staatlich unterst\u00fctzter privater H\u00e4nde. Dabei l\u00e4uft er auch immer Gefahr, sich in der Wahl der Technologie zu vergaloppieren. Dann s\u00e4umen Investitionsruinen seinen industriepolitischen Weg. Unternehmerische Verhaltens\u00e4nderungen d\u00fcrfen auch nicht zur massenhaften Insolvenz von Branchen f\u00fchren. Diese Gefahr ist nicht von der Hand zu weisen, wenn die C02<\/sub>-Preise hierzulande stark steigen, in den L\u00e4ndern von Wettbewerbern aber nicht. Das Problem (carbon leakage) l\u00e4sst sich nur mit weltweit bindenden Klimavertr\u00e4gen in den Griff bekommen.<\/p>\n
Verteilungswirkungen<\/strong><\/p>\n
Der Kampf gegen den Klimawandel ist en vogue, europa- und weltweit. Allerdings ist der Weg, den die L\u00e4nder einschlagen wollen, alles andere als einheitlich. Die einen, wie etwa die USA, setzen st\u00e4rker auf das Ordnungsrecht. Andere, wie etwa die EU, sind gerade dabei, eine Vorliebe f\u00fcr den Emissionshandel zu entwickeln. Es ist unbestritten, ein einheitlicher C02-Preis ist ordnungsrechtlichen Ans\u00e4tzen allokativ \u00fcberlegen. Nur ein Emissionshandel (\u201ecap and trade\u201c) kann alle Kosten der C02-Vermeidung minimieren. Das gelingt einem ordnungsrechtlichen System (\u201ecommand and control\u201c) grunds\u00e4tzlich nicht. Und dennoch steht das Emissionshandels-System in der Kritik. Die Kritiker gestehen ihm zwar zu, dass es m\u00f6glicherweise klimapolitisch zu effizienteren L\u00f6sungen f\u00fchrt, gerecht sei es allerdings nicht, ganz im Gegenteil. Es belaste vor allem die Bezieher \u00e4rmerer Einkommen (hier<\/a>). Mit steigenden C02-Preisen erh\u00f6hten sich vor allem die Preise f\u00fcr Strom, W\u00e4rme und Mobilit\u00e4t. Das treffe aber geringe Einkommen wegen ihres h\u00f6heren Ausgabenanteils f\u00fcr diese G\u00fcter st\u00e4rker als mittlere und h\u00f6here. Das alles w\u00e4re bei ordnungsrechtlichen L\u00f6sungen nicht der Fall. Der diskretion\u00e4re Ansatz mache es m\u00f6glich, die Klimapolitik distributiv treffsicherer zu gestalten.<\/p>\n
Alle staatlichen Eingriffe, auch die ordnungsrechtlichen, haben Verteilungswirkungen. Es ist eine Illusion zu glauben, nur weil man sie nicht direkt sieht und nur schwer messen kann, seien sie distributiv neutral. Das gegenw\u00e4rtige Ordnungsrecht verschleiert nicht nur seine immens hohen Kosten der Dekarbonisierung. Auch die inter-personelle Verteilung der Kosten ist intransparent und bleibt weitgehend im Dunkeln. Empirische Untersuchungen zeigen, dass die ordnungsrechtlich dominierte deutsche Energie- und Klimapolitik regressiv wirkt (hier<\/a>). Es wird von unten nach oben umverteilt. Das gilt nicht nur f\u00fcr die Photovoltaik-F\u00f6rderung, die energetische Geb\u00e4udesanierung, die h\u00f6here Pendlerpauschale, die Kaufpr\u00e4mien f\u00fcr Elektrofahrzeuge. Beg\u00fcnstigt werden von solchen Ma\u00dfnahmen durch die Bank einkommensst\u00e4rkere Schichten, einkommensschw\u00e4chere sind die Dummen. Diese Politik f\u00e4llt polit-\u00f6konomisch auf fruchtbaren Boden. Wenn unklar ist, wer beg\u00fcnstigt wird und wer zahlen muss, sind die Widerst\u00e4nde der Zahler gegen eine Politik der Dekarbonisierung geringer. Das Ordnungsrecht hat deshalb polit-\u00f6konomisch klare Vorteile gegen\u00fcber einem Emissionshandelssystem, das nicht umhin kommt, die Kosten offen auszuweisen.<\/p>\n
R\u00fcckerstattungen<\/strong><\/p>\n
Es spricht vieles daf\u00fcr, den Kampf gegen den Klimawandel mit den Instrumenten des Emissionshandels zu f\u00fchren. Nur er minimiert die Kosten der C02<\/sub>-Vermeidung. Um f\u00fcr Deutschland das nationale Ziel zu erreichen, die Treibhausgas-Emissionen bis 2030 um 65 % gegen\u00fcber 1990 zu verringern, m\u00fcssen neben Energie und Industrie, die gegenw\u00e4rtig am europ\u00e4ischen System des Emissionshandels (ETS) teilnehmen, auch weitere Sektoren (am besten alle), wie etwa Geb\u00e4ude und Verkehr, in den Emissionshandel eingebunden werden. Und der C02<\/sub>-Preis muss von dem relativ niedrigen Niveau aus kr\u00e4ftig ansteigen. Das wird zwar die Emissionen an Treibhausgasen nach unten bringen. Gleichzeitig entstehen aber zwei Probleme: Zum einen treffen die Kosten der C02<\/sub>-Vermeidung nicht alle Haushalte gleich. Vor allem einkommensschw\u00e4chere werden st\u00e4rker getroffen. Zum anderen k\u00f6nnen international t\u00e4tige Unternehmen an Wettbewerbsf\u00e4higkeit verlieren. Das ist der Fall, wenn andere L\u00e4nder die Treibhausgas-Emissionen ihrer Unternehmen niedriger bepreisen. Die Politik muss daf\u00fcr Sorge tragen, dass sowohl die distributiven Unebenheiten als auch die wettbewerblichen Verzerrungen des Emissionshandels-Systems ausgeglichen werden.<\/p>\n
Distributiver und kompetitiver Ausgleich haben einen Haken. Er verringert die C02<\/sub>-Verhaltens\u00e4nderungen von Haushalten und Unternehmen. Ein steigender C02<\/sub>-Preis ver\u00e4ndert nicht nur die relativen Preise. Klimasch\u00e4dlicheres Verhalten wird teurer, klimafreundlicheres billiger. Er reduziert auch das reale Einkommen. Haushalte und Unternehmen fragen von allen G\u00fctern, klimasch\u00e4dlicheren und klimafreundlicheren, weniger nach. Ein h\u00f6herer C02<\/sub>-Preis hat gute Chancen, die Nachfrage nach klimasch\u00e4dlicheren G\u00fctern zu verringern. Dieser Effekt f\u00e4llt allerdings geringer aus, wenn den Haushalten und Unternehmen die Einkommensverluste durch h\u00f6here C02<\/sub>-Preise teilweise oder vollst\u00e4ndig r\u00fcckerstattet werden. Der Einkommenseffekte h\u00f6herer C02<\/sub>-Preise wird verringert, im ung\u00fcnstigsten Fall vollst\u00e4ndig kompensiert. Was bleibt ist der Substitutionseffekt. Damit es zu substantiellen Verhaltens\u00e4nderungen kommt, muss bei kompensierenden R\u00fcckerstattungen der C02<\/sub>-Preis erheblich ansteigen. Das d\u00fcrfte bei den Verlierern, den einkommensst\u00e4rkeren Haushalten, auf heftigen Widerstand sto\u00dfen. Wie gro\u00df der ausf\u00e4llt, h\u00e4ngt davon ab, wie das konkrete Muster der individuellen R\u00fcckerstattung f\u00fcr Haushalte und Unternehmen ausf\u00e4llt.<\/p>\n
Sozialausgleich<\/strong><\/p>\n
Es ist ein alter Hut: Der Zielkonflikt zwischen Allokation und Verteilung ist kaum l\u00f6sbar. Das gilt auch f\u00fcr die Klimapolitik. Der Klimawandel l\u00e4sst sich nur abmildern, wenn der C02<\/sub>-Preis kr\u00e4ftig erh\u00f6ht wird. Die Chancen steigen, dass private Haushalte ihr umweltliches Verhalten \u00e4ndern und Unternehmen klimafreundlicher produzieren. Damit werden aber auch sp\u00fcrbare Verteilungswirkungen produziert. Vieles spricht daf\u00fcr, dass die steigenden Kosten der Dekarbonisierung den Verbrauchern regressiv angelastet werden. Das ist nicht nur verteilungspolitisch problematisch. Auch der Widerstand der (einkommensschw\u00e4cheren) Haushalte d\u00fcrfte mit dem C02<\/sub>-Preis steigen. Deutschland droht ein Gelbwesten-Problem. Es sind Ma\u00dfnahmen notwendig, die f\u00fcr einen gewissen sozialen Ausgleich sorgen. Das ist bisher kaum passiert. Einkommensschw\u00e4chere Haushalte haben davon wenig profitiert. Allenfalls die Mobilit\u00e4tspr\u00e4mie f\u00fcr Geringverdiener und ein h\u00f6heres Wohngeld fallen in diese Kategorie. Dabei stehen im Gegensatz zum Ordnungsrecht, finanzielle Mittel aus der C02<\/sub>-Bepreisung zu verteilungspolitischen Zwecken zur Verf\u00fcgung. Sie sollten nicht in den allgemeinen Staatshaushalt flie\u00dfen, sondern f\u00fcr den Sozialausgleich verwandt werden.<\/p>\n
Wie der Sozialausgleich organisiert werden soll und kann, ist umstritten. Die treffsicherste L\u00f6sung besteht darin, die Kosten der Dekarbonisierung bedarfsabh\u00e4ngig zu kompensieren. Der institutionell beste Weg ist ein Ausgleich in der Grundsicherung im Erwerbsleben (Hartz IV) und im Alter. Regelsatz und Wohngeld w\u00e4ren an den C02<\/sub>-Preis anzupassen. Ein anderer Weg, den die Schweiz geht, ist allen B\u00fcrgern einen pro-Kopf gleichen Ausgleich zu gew\u00e4hren. Das ist verteilungspolitisch weniger effizient, ist aber administrativ relativ leicht zu handhaben und st\u00f6\u00dft auf eine relativ gro\u00dfe Akzeptanz der B\u00fcrger. Vorgeschlagen wird aber auch, die C02<\/sub>-Einnahmen zu verwenden, um die EEG-Umlage zu senken. Das w\u00fcrde den Strompreis senken. Damit w\u00e4re vor allem einkommensschwachen Haushalten geholfen. Das w\u00e4re administrativ ohne gr\u00f6\u00dferen Aufwand m\u00f6glich. Allerdings ist auch dieses Instrument distributiv wenig treffsicher. Es gleicht eher dem verteilungspolitischen Schie\u00dfen mit der Schrottflinte. Erste \u00fcberschl\u00e4gige Berechnungen zeigen, dass die Pro-Kopf-Zahlung und die Strompreis-Reduktion die \u00e4rmsten 20 % der Haushalte am st\u00e4rksten von h\u00f6heren C02<\/sub>-Preisen entlasten (hier<\/a>). Dagegen schneiden Vermieter-Umlagen und h\u00f6here Fernpendler-Pauschale verteilungspolitisch relativ schlecht ab.<\/p>\n
Wettbewerbsausgleich<\/strong><\/p>\n
Nationale und regionale Emissionshandelssysteme laufen in ein weiteres Problem. Weltweit existiert kein einheitlicher C02<\/sub>-Preis. Jeder macht klimapolitisch (fast) was er will. Einige L\u00e4nder gehen rigoroser gegen den Klimawandel vor, andere handeln nachl\u00e4ssiger, manche subventionieren nach wie vor umweltsch\u00e4digende Industrien. Die H\u00f6he der Kosten der C02<\/sub>-Vermeidung unterscheidet sich weltweit. Das hat Einfluss auf die Produktionskosten der Unternehmen und deren internationaler Wettbewerbsf\u00e4higkeit. H\u00f6her belastete Unternehmen, denen es nicht gelingt, die Umweltkostennachteile durch h\u00f6here Produktivit\u00e4ten wettzumachen, verschwinden vom Markt. Und mit ihnen die Arbeitspl\u00e4tze. Um die wettbewerblichen Verzerrungen zu verringern, m\u00fcssen international t\u00e4tige Unternehmen f\u00fcr die von ihnen erworbenen Zertifikate kompensiert werden. Die Einnahmen aus der C02<\/sub>-Bepreisung, die Unternehmen zahlen, m\u00fcssen in dem Ma\u00dfe an sie r\u00fcckerstattet werden, dass \u00e4hnliche Wettbewerbsbedingungen entstehen. Die Schweiz praktiziert dies schon seit langem. Alle Einnahmen aus der C02<\/sub>-Bepreisung, die von den Unternehmen stammen, kommen allen Arbeitgebern proportional zu den gezahlten Pensionsbeitr\u00e4gen zugute.<\/p>\n
Ein Problem bleibt: Wie werden die Kosten der C02<\/sub>-Vermeidung auf Unternehmen und Konsumenten aufgeteilt? Kaufen die Unternehmen die Emissionsrechte, entstehen ihnen Kosten. Ob sie diese Kosten selbst tragen m\u00fcssen, h\u00e4ngt davon ab, ob es ihnen gelingt, sie auf die Konsumenten abzuw\u00e4lzen. Da spielt vieles mit rein, vor allem aber, wie intensiv der Wettbewerb auf G\u00fcter- und Faktorm\u00e4rkten ausf\u00e4llt. Je mehr Unternehmen die C02<\/sub>-bedingten Produktionskosten abw\u00e4lzen k\u00f6nnen, desto weniger muss ihnen von den Kosten, die sie f\u00fcr Emissionsrechte aufgewandt haben, zur\u00fcckerstattet werden. Allerdings versch\u00e4rft sich dann das Problem der distributiven Unebenheiten bei den privaten Haushalten. Ein gro\u00dfz\u00fcgigerer Sozialausgleich ist notwendig. Gelingt es den Unternehmen allerdings weniger gut, die Kosten f\u00fcr die Emissionsrechte auf die Verbraucher zu \u00fcberw\u00e4lzen, sind h\u00f6here Erstattungen an sie notwendig, damit sie nicht in die Insolvenz getrieben werden. Es bedarf einer dauerhaften empirischen Analyse, um die \u00dcberw\u00e4lzungsvorg\u00e4nge zu eruieren. Auf dieser Basis muss \u00fcber die H\u00f6he des Sozialausgleichs an private Haushalte und eines Wettbewerbsausgleichs an Unternehmen immer wieder neu entschieden werden.<\/p>\n
Fazit<\/strong><\/p>\n
Der Klimawandel ist ein ernstes Problem. Er muss angegangen werden, schnell, effizient und sozial. Das beste Instrument ist ein weltweites System des Emissionshandels (\u201ecap and trade\u201c). Es ist dem Ordnungsrecht (\u201ecommand and control\u201c) haushoch \u00fcberlegen, allokativ und distributiv. Distributive Unebenheiten und wettbewerbliche Verzerrungen sind dennoch m\u00f6glich. Ein m\u00f6glichst weltweit installiertes Emissionshandelssystem muss um einen dauerhaften Sozialausgleich f\u00fcr \u00e4rmere Haushalte und einen tempor\u00e4ren Klimaausgleich f\u00fcr benachteiligte Unternehmen erg\u00e4nzt werden. Mit dem Sozialausgleich kann es gelingen, den Widerstand einkommensschwacher Haushalte gegen eine C02<\/sub>-Bepreisung zu verringern. Allerdings handelt man sich postwendend den Widerstand der einkommensst\u00e4rkeren Haushalte ein, die den Gro\u00dfteil der Kosten der C02<\/sub>-Vermeidung tragen m\u00fcssen. Ein k\u00fcnftig stark steigender C02<\/sub>-Preis, der notwendig ist, den Klimawandel sp\u00fcrbar und nachhaltig abzumildern, wird den Widerstand weiter verst\u00e4rken. Die Chancen auf eine effiziente und gerechte klimapolitische Kooperation werden durch \u00e4rmere L\u00e4nder weiter geschm\u00e4lert. Es ist naiv zu glauben, dass sie auf ihre Wachstumschancen verzichten. Auch nur eine teilweise Kompensation durch reichere L\u00e4nder w\u00fcrde den Widerstand der B\u00fcrger in der reichen Welt erh\u00f6hen. Die Chancen auf eine schnellere, effizientere und gerechtere Klimapolitik weltweit stehen nicht gut. Bleibt die Hoffnung auf klimatechnologische Fortschritte. Bis es soweit ist, k\u00f6nnen wir die klimafreundliche Atomkraft reaktivieren und uns wieder „weniger wichtigen“ Baustellen, wie der Rente, den Staatsschulden und der Inflation, zuwenden, mit denen gegenw\u00e4rtige Generationen zu k\u00e4mpfen haben.<\/p>\n
Literatur<\/strong><\/p>\n
Frondel, M. und S. Sommer (2018): Der Preis der Energiewende: Anstieg der Kostenbelastung einkommensschwacher Haushalte. Diskussionspapier, RWI Material, 128<\/p>\n
Kalkuhl, Matthias u.a. (2021): C02<\/sub>-Bepreisung: Mehr Klimaschutz mit mehr Gerechtigkeit. MCC-Arbeitspapier, Potsdam<\/p>\n
L\u00f6schel, Andreas (2021: Energie- und Klimapolitik gibt es nicht umsonst, in: Ifo-Schnelldienst 6(74, 2021), S. 3 \u2013 6<\/p>\n
Blog-Beitr\u00e4ge zum Thema:<\/strong><\/p>\n
Manuel Frondel (2021): Erh\u00f6hung des CO2-Preises: Nicht ohne sozialen Ausgleich!<\/a><\/p>\n
Videos zum Thema:<\/strong><\/p>\n
Joachim Weimann (2020): Was ist gute Klimapolitik?<\/a><\/p>\n