Wer Steuern erhebt, macht Politik. Aus staatspolitischer Sicht ist deshalb die Zuteilung der Steuerhoheit in einem Staat eine zentrale Frage. Steuerhoheit bedeutet ein sehr weitgehendes staatliches Eingriffsrecht in die freie Lebensplanung der B\u00fcrger. Nat\u00fcrlich z\u00e4hlt der Fiskus zu den ureigenen und unabdingbaren Aufgaben des modernen Staates \u2013 die Frage ist also nicht, ob er dieses Recht legitimerweise haben sollte oder nicht. Die Frage ist, wie er diese Eingriffsrechte vern\u00fcnftigerweise regelt, ausgestaltet und praktiziert.<\/p>\n
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In den meisten modernen Nationalstaaten gilt das Motto des deutschen \u00d6konomen Wilhelm R\u00f6pke: \u00aballes in einen Topf, alles aus einem Topf\u00bb. Steuern werden zentral eingezogen und zentral verwaltet. Anders in der Schweiz. Hier liegt die Steuerhoheit zun\u00e4chst einmal bei den Kantonen. Doch hat der Bund den Kantonen seit 1848 allm\u00e4hlich Kompetenzen abgetrotzt. Die steuerpolitische Praxis pr\u00e4sentiert sich \u00fcber 150 Jahre nach Gr\u00fcndung des Bundesstaates zunehmend verworren. Die Kompetenzen der beiden Staatsebenen werden nicht mehr fein s\u00e4uberlich getrennt, sondern verwischen sich. Und wo die Verantwortlichkeiten nicht mehr klar geregelt sind, erodieren sie.<\/p>\n
Die Diagnose ist nicht neu: F\u00fcr den Schweizer Finanzf\u00f6deralismus hat der ehemalige Bundesrat Kaspar Villiger bereits im Jahre 2001 eine \u00abVerschlammung\u00bb diagnostiziert. In der \u00f6konomischen Literatur wird dieses Ph\u00e4nomen als Prozess der schleichenden Zentralisierung der Staatst\u00e4tigkeit beschrieben; es wirkt die ausgepr\u00e4gte Anziehungskraft des \u00abzentralen Etats\u00bb mit zunehmenden Verbundfinanzierungen und Verbundaufgaben zwischen Bund und Kantonen. Zu nennen sind beispielsweise die Erg\u00e4nzungsleistungen (1965), der regionale Personenverkehr (1996), die individuelle Pr\u00e4mienverbilligung (1996) oder der Bildungsartikel (2006). Die Kraft der f\u00fcr die Politik auf allen Staatsebenen verpflichtenden Steuerhoheit erodiert. Alle reden mit, niemand \u00fcbernimmt Verantwortung, und der B\u00fcrger erh\u00e4lt am Ende die Rechnung.<\/p>\n
Ein Blick in die Finanzgeschichte offenbart, dass das nicht immer so war. Nachdem die Aufgaben und Finanzkompetenzen zwischen Bund und Kantonen bei der Bundesstaatsgr\u00fcndung 1848 noch weitgehend getrennt waren, setzte sp\u00e4testens ab 1914 ein Prozess der Zentralisierung der Kompetenzen ein. Es etablierte sich schleichend ein System des Vollzugsf\u00f6deralismus, in dem die Kantone f\u00fcr den Vollzug der Bundesgesetze verantwortlich sind.<\/p>\n
Entscheidend war insbesondere die erstmalige Einkommensbesteuerung auf Bundesebene ab 1915 (Kriegssteuer, heute: Bundessteuer) und deren Verstetigung als Provisorium ab 1941, die eine Abkehr vom steuerlichen Trennsystem hin zu einem Verbundsystem bedeutete. Der n\u00fcchterne Blick offenbart das gebildete Steuerkartell: Die Kantone geben Steuerkompetenzen ab und werden vom Bund an der Kartellrente mit einem Kantonsanteil an den Einnahmen abgegolten.<\/p>\n
Der Z\u00fcrcher FDP-Nationalrat und sp\u00e4tere Bundesrat Ernst Wetter wertete die Kantonsanteile an den Bundeseinnahmen 1938 in einer Nationalratsdebatte folgerichtig als Bestechungsgeld \u2013 und dies w\u00f6rtlich, nicht metaphorisch: \u00abDie steuerliche Zentralisation f\u00fchrt eine politische Zentralisation nach sich und untergr\u00e4bt damit das Fundament unseres f\u00f6derativen Staates. [\u2026]. So ist es auch bei uns gegangen: Der Bund brauchte neue Einnahmen, er brauchte neue Steuern. Die Kantone haben sich zuerst dagegen gesperrt, sie haben das Gef\u00fchl gehabt, jetzt greife man in etwas hinein, das ihnen geh\u00f6rt. Deshalb haben sie vom Bund eine Entsch\u00e4digung verlangt. Sie haben gleichsam eine Verzichtsprovision f\u00fcr sich ausbedungen. Sie haben sich mit einem Anteil \u2013 entschuldigen Sie das Wort \u2013 bestechen lassen.\u00bb Klar ist heute: Die Kantone zahlen einen hohen Preis f\u00fcr die Schaffung dieser Verbundeinnahme: die schleichende Preisgabe ihrer Finanzautonomie.<\/p>\n
Wie bei der Einf\u00fchrung der direkten Bundessteuer 1941 bedeutet nun aktuell auch die Einf\u00fchrung der OECD-Erg\u00e4nzungssteuer eine finanzielle Schicksalsverbundenheit zwischen dem Bund und den Kantonen. Vergangene Erfahrung lehrt: Mit dem Anstieg der Bundeseinnahmen d\u00fcrfte aus dieser Verbundenheit immer mehr eine Abh\u00e4ngigkeit werden.<\/p>\n
Die Folgen werden zweierlei sein: Zum einen haben die Kantone keine Kompetenzen in der Gestaltung der Erg\u00e4nzungssteuer und damit auch nicht bez\u00fcglich der H\u00f6he ihrer Anteile. Zum andern hat der Bund aber auch einen direkten Einfluss auf den Steuerertrag der Kantone. Es war der Z\u00fcrcher Finanzwissenschaftler Eugen Grossmann, der bereits 1951 auf die Auswirkungen der von beiden Staatsebenen genutzten Steuerbasis durch ein solches Verbundsystem hinwies. Er hielt n\u00fcchtern fest, dass \u00ab[\u2026] das Vordringen des Bundes auf dieses Gebiet de facto zu einer starken Einschr\u00e4nkung der finanzpolitischen Bewegungsfreiheit der Kantone gef\u00fchrt hat.\u00bb<\/p>\n
Durch die geteilten Finanzierungs- und Gesetzgebungskompetenzen geraten Bund und Kantone immer mehr in eine Politikverflechtungsfalle. Die Folgen dieser Verschlammung des F\u00f6deralismus sind politische Blockaden und Kompetenzstreitigkeiten.<\/p>\n
Die Verschlammung tr\u00e4gt nicht nur zu einer Beschr\u00e4nkung des Handlungsspielraums der Kantone bei, sie ist auch f\u00fcr Ineffizienzen bei der Aufgabenerf\u00fcllung verantwortlich. Das Haftungsprinzip fordert n\u00e4mlich nicht nur die ausschliessliche Zuweisung von Steuerquellen, sondern auch die \u00dcbereinstimmung des Kreises von Nutzniessern, Steuerzahlern und Entscheidungstr\u00e4gern einer staatlichen Leistung. Schweizer Finanzwissenschafter wiesen regelm\u00e4ssig auf diesen Missstand hin. So war sich der Berner Jakob Steiger bereits 1916 sicher, dass die Kantone bei vielen Projekten: \u00ab[\u2026] mit den kantonalen Mehrausgaben [\u2026] viel sch\u00e4rfer gerechnet [h\u00e4tten] als unter dem System der Bundessubventionen\u00bb.<\/p>\n
Die Entwicklung blieb nicht unbemerkt. In der Schweiz wuchs der Widerstand gegen die schleichende Zentralisierung nach einem Ausbau der Bundesaufgaben in den 1960er-Jahren stark, und es wurde von verschiedener Seite eine Revitalisierung des F\u00f6deralismus gefordert. Dies f\u00fchrte nach mehreren weitgehend gescheiterten Anl\u00e4ufen zur Neugestaltung des Finanzausgleichs und der Aufgabenteilung zwischen Bund und Kantonen (NFA), die in der Volksabstimmung vom 28. November 2004 mit deutlicher Mehrheit angenommen wurde. Mit dieser F\u00f6deralismusrevision konnte der Finanzausgleich vereinfacht und von einigen Fehlanreizen befreit werden. Gleichzeitig wurden mehrere Verbundaufgaben getrennt und ausschliesslich einer Staatsebene zugewiesen.<\/p>\n
Ist also alles gut? Leider nicht. Der Prozess der schleichenden Zentralisierung nach der NFA schreitet weiter voran. In den letzten beiden Jahrzehnten wurden laufend wieder neue Verbundfinanzierungen und Verbundaufgaben geschaffen. Und das \u00abs\u00fcsse Gift\u00bb der finanziellen Abh\u00e4ngigkeit der Kantone vom Bund nimmt parallel dazu ebenfalls zu.<\/p>\n
Wir lernen also: Es gibt kein perfektes institutionelles Setting, das vor einer schleichenden Zentralisierung sch\u00fctzt. Es spielen hier eigene Dynamiken, die zum modernen Staat zu geh\u00f6ren scheinen. Es ist Aufgabe der Wissenschaft, diese Tendenzen zu beschreiben und zu begreifen. Und es ist Aufgabe der Politik, hier Gegensteuer zu geben \u2013 in \u00dcbereinstimmung mit der Verfassung der Eidgenossenschaft, wonach die Souver\u00e4nit\u00e4t bei Volk und Kantonen liegt.<\/p>\n
Ein vitaler F\u00f6deralismus braucht einen starken Bund und starke Kantone. Der Bund muss institutionell so stark sein, dass er den Subventions- und Transferbegehren der Kantone effektiv widerstehen kann. Die Kantone m\u00fcssen institutionell so stark sein, dass der Bund nicht schleichend die Kontrolle \u00fcber ihre Aufgabenerf\u00fcllung \u00fcbernimmt. Deshalb sollte das Haftungsprinzip als zentrale politische Rahmenbedingung wieder handlungsleitend werden \u2013 den verf\u00fchrerischen Reflex, die Verantwortung durch Vergemeinschaftung der Kompetenzen abzuschieben, gilt es dagegen effektiv zu beschr\u00e4nken und zu bek\u00e4mpfen. Jeden Tag aufs Neue.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"
Wer Steuern erhebt, macht Politik. Aus staatspolitischer Sicht ist deshalb die Zuteilung der Steuerhoheit in einem Staat eine zentrale Frage. Steuerhoheit bedeutet ein sehr weitgehendes … <\/p>\n