Aus liberaler Sicht ist der demokratische Staat eine Institution zur besseren Erf\u00fcllung der Bed\u00fcrfnisse seiner B\u00fcrger. F\u00f6derale Staaten verteilen die \u00f6ffentlichen Aufgaben auf verschiedene Ebenen. Die Vorteile dezentraler Entscheidungen zeigen sich insbesondere auf der kommunalen Ebene.<\/p>\n\n\n\n
Die Erf\u00fcllung \u00f6ffentlicher Aufgaben durch die Gemeinden verkleinert den Abstand zwischen B\u00fcrgern und Politikern. Das erh\u00f6ht die Chancen auf eine Durchsetzung des B\u00fcrgerwillens. F\u00f6rderlich hierf\u00fcr ist, dass die B\u00fcrger durch Abwahl und gegebenenfalls auch durch Abwanderung signalisieren k\u00f6nnen, dass sie mit dem Preis-Leistungsverh\u00e4ltnis ihrer Gemeinde nicht einverstanden sind.<\/p>\n\n\n\n
Regional differenzierte L\u00f6sungen liefern au\u00dferdem n\u00fctzliche Informationen \u00fcber Kosten und Nutzen kommunaler Leistungen. Der interkommunale Wettbewerb ist ein Entdeckungsverfahren, das die Effizienz \u00f6ffentlicher Institutionen verbessern kann.<\/p>\n\n\n\n
Konnexit\u00e4ts- und \u00c4quivalenzprinzip<\/strong><\/p>\n\n\n\n Die Vorz\u00fcge lokaler Regierungen mit weitgehender Finanzautonomie gelten allerdings nur unter bestimmten Voraussetzungen.<\/p>\n\n\n\n Die erste Bedingung f\u00fcr gute Entscheidungen ist das Konnexit\u00e4tsprinzip. Entscheidungs- und Kostentr\u00e4ger der Staatsleistungen sollen danach \u00fcbereinstimmen: Wer bestellt, bezahlt. Nur dann werden die Entscheidungstr\u00e4ger alle Kosten und Nutzen ber\u00fccksichtigen und k\u00f6nnen keine Leistungen zu Lasten Dritter beschlie\u00dfen. Kommunalpolitiker fordern zu recht, dass das Land die Kosten \u00fcbernehmen muss, wenn seine Entscheidungen zu einer Belastung der Gemeinden f\u00fchren. Umgekehrt gilt aber auch, dass die Gemeinden die finanziellen Folgen ihrer Entscheidungen aus eigenen Mitteln tragen m\u00fcssen.<\/p>\n\n\n\n Die zweite Bedingung f\u00fcr gute Entscheidungen ist die fiskalische \u00c4quivalenz. Die Gruppen der Nutznie\u00dfer und Kostentr\u00e4ger der Staatsleistungen sollen identisch sein. Dieses Kriterium ist erf\u00fcllt, wenn die Kosten der kommunalen Leistungen von den ortsans\u00e4ssigen B\u00fcrgern und Unternehmen finanziert werden. Fiskalische \u00c4quivalenz setzt Anreize, zwischen den positiven Leistungseffekten der kommunalen Ausgaben und den negativen Belastungseffekten der Besteuerung abzuw\u00e4gen. Dagegen verbilligen insbesondere zweckgebundene Zusch\u00fcsse die Leistungen aus der Sicht der Gemeinde und f\u00fchren zu einer \u00fcberh\u00f6hten Nachfrage.<\/p>\n\n\n\n Konnexit\u00e4ts- und \u00c4quivalenzprinzip stehen in einem Spannungsverh\u00e4ltnis zum Finanzausgleich. Finanzausgleich bedeutet immer, dass die Kosten auch von unbeteiligten Dritten getragen werden, die weder an den Entscheidungen mitwirken noch von den Leistungen profitieren.<\/p>\n\n\n\n Kommunale Steuereinnahmen<\/strong><\/p>\n\n\n\n Die Steuerverteilung ist im Grundgesetz geregelt (Abbildung 1). Den Gemeinden stehen Anteile an den Gemeinschaftsteuern (Einkommensteuer, Umsatzsteuer) sowie das Aufkommen der Realsteuern (Grundsteuer, Gewerbesteuer) zu.<\/p>\n\n\n\n 15 Prozent der Einkommensteuer im Landesgebiet gehen an die Gemeinden. Dar\u00fcber hinaus werden ca. 3,7 Prozent der Umsatzsteuer nach wirtschaftsbezogenen Schl\u00fcsselgr\u00f6\u00dfen verteilt. Umgekehrt m\u00fcssen die Gemeinden vom Gewerbesteueraufkommen eine Gewerbesteuerumlage an den Bund (Vervielf\u00e4ltiger 14,5%) und die L\u00e4nder (Vervielf\u00e4ltiger 20,5%) abf\u00fchren. In Hessen zahlen sie zudem eine sogenannte Heimatumlage an das Land (Vervielf\u00e4ltiger 20,5%).<\/p>\n\n\n\n Die heutigen Gemeindesteuern k\u00f6nnen unter dem Gesichtspunkt der fiskalischen \u00c4quivalenz nur begrenzt \u00fcberzeugen.<\/p>\n\n\n\n Das kommunale Steuersystem f\u00fchrt weder zu einer global ausreichenden noch zu einer einigerma\u00dfen gleichm\u00e4\u00dfigen Finanzaustattung der Gemeinden. Beides muss durch den kommunalen Finanzausgleich korrigiert werden.<\/p>\n\n\n\n Vertikaler Finanzausgleich<\/strong><\/p>\n\n\n\n Relativ zu ihren Ausgaben verf\u00fcgen die L\u00e4nder \u00fcber h\u00f6here und die Gemeinden \u00fcber geringere origin\u00e4re Steuereinnahmen. Um die Finanzl\u00fccke der kommunalen Ebene zu schlie\u00dfen, ist ein vertikaler Finanzausgleich zwischen Land und Gemeinden erforderlich. Hierbei liefert das Prinzip der Verteilungssymmetrie im Sinne ungef\u00e4hr gleicher Deckungsquoten eine Orientierungshilfe.<\/p>\n\n\n\n Die betr\u00e4chtlichen Steuerkraftunterschiede verlangen zudem einen horizontalen Ausgleich zwischen relativ armen und reichen Gemeinden. Der kommunale Finanzausgleich verkn\u00fcpft das horizontale mit dem vertikalen Ausgleichsziel und wird daher als vertikaler Ausgleich mit horizontalem Effekt bezeichnet. Insgesamt erh\u00f6hen die Zuweisungen des Landes die Finanzkraft der kommunalen Ebene und bewirken eine gleichm\u00e4\u00dfigere Verteilung unter den Gemeinden.<\/p>\n\n\n\n Der vertikale Zusammenhang zwischen Steuern und Finanzausgleich wird am Beispiel Hessen f\u00fcr das Jahr 2021 illustriert (Abbildung 2).<\/p>\n\n\n\n Das Land verliert ca. 3,5 Mrd. Euro Steuereinnahmen durch den L\u00e4nderfinanzausgleich. Die Gemeinden verlieren durch Gewerbesteuer- und Heimatumlage ca. 835 Mio. Euro an das Land. Der kommunale Finanzausgleich transferiert Landeseinnahmen im Umfang von 6,1 Mrd. Euro an die Gemeinden und erh\u00f6ht damit deren origin\u00e4re Nettosteuern um \u00fcber 50 Prozent.<\/p>\n\n\n\n Die Finanzausgleichsmasse umfasst Schl\u00fcsselzuweisungen und Zweckzuweisungen. Die Schl\u00fcsselmasse wird zun\u00e4chst auf kreisfreie St\u00e4dte, Landkreise und kreisangeh\u00f6rige Gemeinden verteilt (Abbildung 3).<\/p>\n\n\n\n Die Dotierung der Gruppen muss im Prinzip so erfolgen, dass die interkommunale Verteilungssymmetrie zwischen kreisfreien St\u00e4dten auf der einen Seite und Landkreisen inklusive ihrer Gemeinden auf der anderen Seite gewahrt wird. Die Mindestausstattung soll jeweils gew\u00e4hrleisten, dass die Gemeinden ihre Pflichtaufgaben sowie ein Mindestma\u00df an freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben wahrnehmen k\u00f6nnen.<\/p>\n\n\n\n Die Struktur der Ausgleichszahlungen zeigt, dass nur 64 Prozent der Mittel auf die Schl\u00fcsselzuweisungen entfallen (Abbildung 4). Diese Komponente ist jedoch entscheidend f\u00fcr den horizontalen Finanzausgleich zwischen armen und reichen Gemeinden.<\/p>\n\n\n\n Da die Schl\u00fcsselzuweisungen frei verwendbar sind, beeintr\u00e4chtigen sie die Finanzautonomie der Gemeinden nicht. Im Gegensatz dazu werden die Gemeinden durch zweckgebundene Zuweisungen am goldenen Z\u00fcgel des Landes gef\u00fchrt und treffen daher nicht die aus ihrer Sicht besten Entscheidungen.<\/p>\n\n\n\n Horizontaler Finanzausgleich<\/strong><\/p>\n\n\n\n Der horizontale Finanzausgleich mittels der Schl\u00fcsselzuweisungen richtet sich nach dem Verh\u00e4ltnis zwischen Steuerkraft- und Ausgleichsmesszahl. Er l\u00e4sst sich am Beispiel der kreisangeh\u00f6rigen Stadt Bad Nauheim<\/a> illustrieren (Abbildung 5).<\/p>\n\n\n\n Die Steuerkraftmesszahl ergibt sich aus den tats\u00e4chlichen Einnahmen aus Einkommensteuer und Umsatzsteuer sowie den normierten Einnahmen aus Gewerbesteuer und Grundsteuer. In der Summe sind das f\u00fcr Bad Nauheim 45,3 Mio. Euro. Die Normierung erfolgt durch landeseinheitliche Nivellierungshebes\u00e4tze. Sie sorgt daf\u00fcr, dass die autonome Hebesatzpolitik der Gemeinden den Finanzausgleich nicht beeinflussen kann.<\/p>\n\n\n\n Die Ausgleichsmesszahl basiert auf der Einwohnerzahl, die den Hauptansatz bestimmt. Die Einwohnerzahl wird nach Gemeindegr\u00f6\u00dfe und Funktion gestaffelt. Bad Nauheim erh\u00e4lt dabei als kreisangeh\u00f6rige Gemeinde mit zentral\u00f6rtlicher Funktion ein Gewicht von 130 Prozent. Aus 32.777 werden so 42.610 Einwohner. Der Hauptansatz wird u.U. durch Erg\u00e4nzungsans\u00e4tze aufgestockt. Diese Gr\u00f6\u00dfen zusammen bilden den Gesamtansatz. Da Bad Nauheim keinen Erg\u00e4nzungsansatz erh\u00e4lt, stimmt der Gesamtansatz mit dem Hauptansatz \u00fcberein.<\/p>\n\n\n\n Der Gesamtansatz in H\u00f6he von von 42.610 wird nun mit dem f\u00fcr alle Gemeinden gleichen Grundbetrag von 1.677 Euro multipliziert. So gelangt man zur Ausgleichsmesszahl von 71,5 Mio. Euro. Die Differenz zwischen Ausgleichsmesszahl und Steuerkraftmesszahl betr\u00e4gt 26,2 Mio. Euro. Sie wird durch die Schl\u00fcsselzuweisungen B zu 65 Prozent bzw. 17 Mio. Euro kompensiert.<\/p>\n\n\n\n Abbildung 6 zeigt den gesamten Ausgleichstarif<\/a>. Neben den Schl\u00fcsselzuweisungen B werden in Hessen Schl\u00fcsselzuweisungen A f\u00fcr besonders finanzschwache Gemeinden gezahlt. Dar\u00fcber hinaus existiert eine Finanzausgleichsumlage f\u00fcr abundante Gemeinden.<\/p>\n\n\n\n Eine positive Differenz zwischen Ausgleichs- und Steuerkraftmesszahl wird durch Schl\u00fcsselzuweisungen A und B teilweise kompensiert, eine negative Differenz wird durch die Finanzausgleichs- bzw. Solidarit\u00e4tsumlage teilweise abgesch\u00f6pft. Bad Nauheim liegt im mittleren Tarifbereich. Die Stadt ist weder besonders arm noch besonders reich. Sie erh\u00e4lt daher weder Schl\u00fcsselzuweisungen A noch muss sie Solidarit\u00e4tsumlage zahlen.<\/p>\n\n\n\n Was bleibt von der Gewerbesteuer?<\/strong><\/p>\n\n\n\n Der Finanzausgleich verkleinert die Unterschiede zwischen finanzschwachen und finanzstarken Gemeinden. Er ist zugleich eine Versicherung gegen schwankende Einnahmen. Diese n\u00fctzliche Funktion hat aber eine Schattenseite: Die Anreize der Gemeinden zur Pflege der eigenen Steuerquellen werden reduziert. Am Beispiel der Gewerbesteuer l\u00e4sst sich das Problem aufzeigen (Abbildung 7).<\/p>\n\n\n\n Wieviel beh\u00e4lt Bad Nauheim von 100 Euro Gewerbesteuereinnahmen? Bad Nauheim verwendet einen Hebesatz von 380 Prozent. Im Finanzausgleich wird die Gewerbesteuer aber nur zum Nivellierungssatz von 357 Prozent angesetzt. Davon absorbieren Gewerbesteuer- und Heimatumlage 55,5 Prozentpunkte. Bezogen auf den tats\u00e4chlichen Gewerbesteuersatz sind das 14,61 Prozent.<\/p>\n\n\n\n An den Bund gehen 3,82 von 100 Euro Gewerbesteuereinnahmen. Sehr viel mehr, n\u00e4mlich 10,78 Euro verliert die Gemeinde an das Land. Das ist infolge der Heimatumlage doppelt so viel wie in anderen Bundesl\u00e4ndern. Weitere 51,57 Euro gehen im Finanzausgleich durch r\u00fcckl\u00e4ufige Schl\u00fcsselzuweisungen verloren. Als kreisangeh\u00f6rige Stadt muss Bad Nauheim zudem Kreis- und Schulumlage in H\u00f6he von 12,09 Euro abf\u00fchren.<\/p>\n\n\n\n Per Saldo verbleiben nur 21,74 Euro im Gemeindehaushalt. 78,26 Euro gehen durch diverse Umlagen und geringere Schl\u00fcsselzuweisungen verloren. Eine Gemeinde sollte vor diesem Hintergrund sehr genau pr\u00fcfen, ob es sich finanziell noch lohnt, die Gewerbeansiedlung aus eigenen Mitteln zu f\u00f6rdern.<\/p>\n\n\n\n F\u00fcr finanzschwache Gemeinden, die Schl\u00fcsselzuweisungen A beziehen, sieht die Rechnung noch schlechter aus. Sie verlieren bei steigender Gewerbesteuerkraft mehr Schl\u00fcsselzuweisungen. Unter sonst gleichen Bedingungen verbleiben ihnen von 100 Euro Gewerbesteuereinnahmen nur noch 11,54 Euro. Da kann man schon von einer Armutsfalle sprechen, in der sich eigene Anstrengungen zur Verbesserung der Steuerkraft nicht mehr auszahlen.<\/p>\n\n\n\n Umverteilung durch die Heimatumlage<\/strong><\/p>\n\n\n\n Obwohl die Mittel an die Kommunen zur\u00fcckflie\u00dfen, bedeutet die Heimatumlage<\/a> f\u00fcr die Gemeinden in Hessen einen weiteren Autonomieverlust. Abbildung 8 illustriert den Umverteilungseffekt.<\/p>\n\n\n\n Die Heimatumlage erh\u00f6ht die Finanzausgleichsmasse. Zwei Drittel des Aufkommens werden zur Projektf\u00f6rderung eingesetzt, z.B. f\u00fcr Kinderbetreuung, \u00d6PNV, Digitalisierung. Ein Drittel flie\u00dft in die Schl\u00fcsselmasse und kommt den relativ finanzschwachen Gemeinden zugute. Hessen entzieht also den Gemeinden Einnahmen aus der Gewerbesteuer, um sie dann scheinbar gro\u00dfz\u00fcgig nach eigenem Ermessen umzuverteilen.<\/p>\n\n\n\n Bei der Projektf\u00f6rderung ist der Autonomieverlust offensichtlich. Nicht die Gemeinden, sondern das Land entscheidet dar\u00fcber, welche Zwecke gef\u00f6rdert werden. Zudem ist die Entlastung relativ armer Gemeinden falsch gestaltet. Eine Sonderumlage f\u00fcr gewerbesteuerstarke Gemeinden macht keinen Sinn, da bereits eine allgemeine Finanzausgleichsumlage f\u00fcr steuerstarke Gemeinden existiert, die bei Bedarf st\u00e4rker angespannt werden kann.<\/p>\n\n\n\n Im Ergebnis macht die Heimatumlage den Finanzausgleich unn\u00f6tig kompliziert, vermindert die kommunale Finanzautonomie und erzeugt keine systematischen Ausgleichseffekte zwischen den Gemeinden.<\/p>\n\n\n\n Mehr Finanzautonomie wagen<\/strong><\/p>\n\n\n\n Das heutige kommunale Finanzsystem gewichtet die Finanzautonomie zu gering und \u00fcberfrachtet den Finanzausgleich mit unn\u00f6tigen Elementen. Aus liberaler Sicht m\u00fcsste das Reformziel lauten: Mehr Finanzautonomie wagen!<\/p>\n\n\n\n Eine gro\u00dfe Finanzreform m\u00fcsste eigentlich bei den tragenden Gemeindesteuern ansetzen. Zu denken ist dabei an ein Hebesatzrecht bei der Einkommensteuer und einen Ersatz der Gewerbesteuer durch eine kommunale Wertsch\u00f6pfungsteuer. Die Realisierungschancen stehen in beiden F\u00e4llen allerdings schlecht.<\/p>\n\n\n\n Eine kleine Finanzreform k\u00f6nnte zun\u00e4chst den vertikalen Finanzausgleich zwischen Bund, L\u00e4ndern und Gemeinden stark vereinfachen. Dazu m\u00fcsste die Gewerbesteuerumlage und im Gegenzug die Umsatzsteuerbeteiligung der Gemeinden abgeschafft werden. Die Entzerrung des Steuerverbundes w\u00fcrde die eigenen Steuereinnahmen zulasten der Gemeinschaftsteueranteile vergr\u00f6\u00dfern und damit die kommunale Finanzautonomie st\u00e4rken. Verschiebungen zwischen den Ebenen lie\u00dfen sich im L\u00e4nder- und Gemeindefinanzausgleich korrigieren.<\/p>\n\n\n\n Die Entzerrung des Steuerverbundes sollte auf der Landesebene durch eine Verschlankung des kommunalen Finanzausgleichs erg\u00e4nzt werden \u2013 nach dem Motto: weg mit der Heimatumlage, weniger Zweckzuweisungen, mehr Schl\u00fcsselzuweisungen. Der lenkende Einfluss des Landes w\u00fcrde damit geschw\u00e4cht, die kommunale Selbstverwaltung und Selbstverantwortung dagegen gest\u00e4rkt. Zudem erg\u00e4be sich eine systematische, der Systemlogik folgende Ann\u00e4herung der Finanzkraftpositionen der Gemeinden.<\/p>\n\n\n\n Mehr Finanzautonomie und weniger Finanzausgleich ist also kein Zielkonflikt. Die genannten Ma\u00dfnahmen erh\u00f6hen die Finanzautonomie der Gemeinden, ohne die zentralen Ziele des kommunalen Finanzausgleichs zu gef\u00e4hrden. Die Verschlankung des Systems w\u00fcrde seine Zielkonformit\u00e4t sogar verbessern. Ein echter Konflikt besteht nur zwischen freiheitlicher Kommunalpolitik und dirigistischer Landespolitik.<\/p>\n\n\n\n Literatur<\/strong><\/p>\n\n\n\n HMDF (2022), Gemeindefinanzbericht 2022<\/a>. Die Handlungsm\u00f6glichkeiten der Gemeinden werden haupts\u00e4chlich durch ihre Steuereinnahmen und den kommunalen Finanzausgleich bestimmt. Der Finanzausgleich steht dabei in einem Spannungsverh\u00e4ltnis zur Eigenst\u00e4ndigkeit und Selbstverantwortung … <\/p>\n![\"\"](\"https:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/bilder\/kfa-1-1024x683.png\")
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HMDF (2022), Starke Heimat Hessen<\/a>.
Scherf (2016), Der Ausgleichstarif im hessischen KFA<\/a>.
Scherf (2019), Heimatumlage statt Gewerbesteuerumlage<\/a>.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"