25 Jahre nach der Einf\u00fchrung des Euros haben sich die Finanzminister der EU kurz vor Weihnachten auf einen gemeinsamen Vorschlag zur nun \u2013 nach 2005 und 2011 \u2013 dritten Reform des Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts (SWP) geeinigt, dessen aktuelle Regelungen wegen der Corona-Pandemie und des Ukraine Kriegs bis Ende 2023 ausgesetzt wurden. Vor dem Hintergrund der aktuellen finanzpolitischen Lage wichtiger EU-Mitgliedsl\u00e4nder wie Frankreich und Italien w\u00e4re es sicherlich naiv gewesen, auf strenge (automatische) Regeln zur Begrenzung bzw. R\u00fcckf\u00fchrung der Verschuldung im Rahmen dieser Reform zu hoffen. Das nun vorliegende Ergebnis f\u00fchrt aber im Gegenteil dazu, dass die Stabilit\u00e4tsanforderungen \u2013 als Kompromissformel \u2013 auf ein Minimum reduziert und durch zahlreiche Ausnahmen weiter ausgeh\u00f6hlt werden!<\/p>\n\n\n\n
Die Reformvorschl\u00e4ge sind zun\u00e4chst \u2013 wohl erneut auf Dr\u00e4ngen Deutschlands \u2013 durch die unver\u00e4nderten Grenzwerte von 3 Prozent f\u00fcr die Defizitquote und 60 Prozent f\u00fcr die Schuldenstandsquote \u2013 jeweils bezogen auf das nominale BIP \u2013 gekennzeichnet. Diese bestens bekannten Werte sollen wahrscheinlich eine weiterhin an \u201estrengen\u201c Regeln orientierte Haushaltskontrolle signalisieren. Der Kern der Neuregelungen[1]<\/a> ist hingegen in der korrektiven Komponente des SWP zu finden, deren Regelungen dann zur Anwendung kommen, wenn ein \u00fcberm\u00e4\u00dfiges Defizit (> 3 Prozent) vorliegt oder die Schuldenstandsquote nur unzureichend abgebaut wird.<\/p>\n\n\n\n \u00dcberm\u00e4\u00dfiges Defizit<\/strong><\/p>\n\n\n\n \u00dcberschreitet ein Mitgliedsland die Defizitgrenze von 3 Prozent, so soll die Kommission k\u00fcnftig mit Hilfe eines vorgegebenen Zielpfads nicht nur sicherstellen, dass nach Ablauf eines vierj\u00e4hrigen Anpassungszeitraums das projizierte \u00f6ffentliche Defizit wieder unter den Referenzwert von 3 Prozent des BIP gesenkt und darunter gehalten wird, sondern auch, dass die Anpassung \u2013 \u201ewo notwendig\u201c, was einen erheblichen Interpretationsspielraum er\u00f6ffnet \u2013 so lange fortgesetzt wird, bis das betroffene Land ein strukturelles (konjunkturbereinigtes)<\/strong> Defizit von 1,5 Prozent des BIP erreicht. Durch dieses weitergehende Erfordernis soll eine \u201eSicherheitsmarge\u201c (deficit safeguard) gebildet werden, um bei Konjunkturschwankungen und anderen negativen Schocks einen hinreichenden Reaktionsspielraum f\u00fcr (antizyklische) wirtschaftspolitische Stabilisierungsma\u00dfnahmen zu haben. Zumindest ein Teil dieser \u201eerh\u00f6hten\u201c Anforderung wird jedoch \u201eautomatisch\u201c erreicht, da das strukturelle Defizit (ma\u00dfgeblich f\u00fcr den Grenzwert von 1,5 Prozent) in Zeiten eines Defizitverfahrens \u2013 absolut gesehen \u2013 in der Regel kleiner ausf\u00e4llt als das unbereinigte Defizit (ma\u00dfgeblich f\u00fcr den Grenzwert von 3,0 Prozent). Zugleich verliert dadurch die (angebliche) Sicherheitsmarge einen Teil ihrer Bedeutung.<\/p>\n\n\n\n Der individuelle Zielpfad, den die EU-Kommission dem betroffenen Land im Rahmen des Anpassungsprozesses \u201e\u00fcbermittelt\u201c, bezieht sich dabei ausschlie\u00dflich auf die aus dem nationalen Haushalt finanzierten Netto-Prim\u00e4rausgaben, bei denen Zinszahlungen, konjunkturelle Einfl\u00fcsse sowie Einmaleffekte nicht ber\u00fccksichtigt werden. Es soll folglich an denjenigen Ausgaben angesetzt werden, die unter unmittelbarer Kontrolle des Mitgliedslandes stehen. Dar\u00fcber hinaus soll der Korrekturpfad der Netto-Prim\u00e4rausgaben mit einer j\u00e4hrlichen Anpassung von mindestens 0,5 Prozentpunkten vereinbar sein.<\/p>\n\n\n\n Von diesen Regelungen gibt es jedoch gravierende Ausnahmen: So hat die EU-Kommission f\u00fcr die Jahre 2025 bis 2027 bei der Einleitung eines Defizitverfahrens einen (zus\u00e4tzlichen) Ermessensspielraum, um auf steigende Zinsbelastungen zu reagieren. Ferner sollen zus\u00e4tzliche Staatsausgaben erlaubt \u2013 ja, ermuntert oder gar gefordert \u2013 werden, um Investitionen in die gr\u00fcne Transformation, Digitalisierung und Verteidigung zu erm\u00f6glichen \u2013 Investitionen also, die mit den F\u00f6rder-Pr\u00e4ferenzen der EU vereinbar sind. Dies kann einhergehen mit einer \u2013 zu beantragenden \u2013 Verl\u00e4ngerung des Zeitraums f\u00fcr die Haushaltsanpassung von insgesamt bis zu sieben Jahren. Offen bleibt dabei aber, was unter den Begriff der Investition selbst f\u00e4llt.[2]<\/a><\/p>\n\n\n\n Unklar bleibt dar\u00fcber hinaus, welche Bedeutung dem bisherigen mittelfristigen Ziel eines im Grundsatz strukturell ausgeglichenen Haushalts[3]<\/a> in Zukunft noch beigemessen wird. Die Kommission soll zwar \u2013 gem\u00e4\u00df Artikel 126 Abs. 3 AEUV \u2013 (weiterhin) einen Bericht erstellen, wenn der Haushalt nicht nahezu ausgeglichen ist, was als ein Defizit von bis zu 0,5 Prozent definiert wird; die Ziele im Rahmen des Defizitverfahrens deuten aber eher darauf hin, dass wieder ein st\u00e4rkerer Fokus auf das maximale Defizit von 3 Prozent gelegt wird. Daran \u00e4ndert auch die (m\u00f6gliche) Ber\u00fccksichtigung der Sicherheitsmarge wenig.<\/p>\n\n\n\n Neben den unmittelbaren Effekten birgt ein durch Ausnahmen beg\u00fcnstigter Anstieg der Defizitquote \u2013 wie die nachfolgende Gleichung veranschaulicht \u2013 zugleich aber auch Gefahren f\u00fcr die l\u00e4ngerfristige Entwicklung der Schuldenstandsquote.<\/p>\n\n\n\n Ging man bisher von einer Defizitquote (def) von 3 Prozent und einem (durchschnittlichen) nominalen Wirtschaftswachstum (y) von 5 Prozent aus, so war dies kompatibel mit einer (langfristigen) Schuldenstandsquote (b) von 60 Prozent. In dem Ma\u00dfe, wie sich jedoch das Wirtschaftswachstum vermindert oder \u2013 wie hier \u2013 die Defizitquote erh\u00f6ht, steigt auch die langfristig damit verbundene Schuldenstandsquote.<\/p>\n\n\n\n Abbau der Schuldenstandsquote<\/strong><\/p>\n\n\n\n F\u00fcr die R\u00fcckf\u00fchrung der Schuldenstandsquote sieht der Reformvorschlag nun vor, dass L\u00e4nder mit einer Quote von \u00fcber 90 Prozent diese k\u00fcnftig um (mindestens) einen Prozentpunkt pro Jahr abbauen m\u00fcssen. Bewegt sich die Quote hingegen zwischen 60 und 90 Prozent, dann muss der Abbau nur noch mit einer Rate von 0,5 Prozentpunkten pro Jahr erfolgen.<\/p>\n\n\n\n Die aus diesen Mindestanforderungen resultierenden (maximalen) Anpassungszeitr\u00e4ume bewegen sich, wie Abbildung 1 zeigt, unter den gegenw\u00e4rtigen Bedingungen zwischen 9 Jahren f\u00fcr Deutschland und 135 Jahren f\u00fcr Griechenland. Abbildung 2 zeigt dar\u00fcber hinaus beispielhaft den konkreten Anpassungspfad f\u00fcr Italien, der sich \u00fcber maximal 111 Jahre erstrecken k\u00f6nnte, und vergleicht ihn mit dem Anpassungspfad unter den gegenw\u00e4rtig g\u00fcltigen Regelungen (Anpassung an den Grenzwert von 60 Prozent innerhalb von 20 Jahren), bei denen Italien seine Schuldenstandsquote j\u00e4hrlich um rund 4 Prozentpunkte reduzieren m\u00fcsste [(142,4 \u2013 60) \/ 20 = 4,12].<\/p>\n\n\n\n Erfolgt die R\u00fcckf\u00fchrung hingegen in unzureichendem Ma\u00dfe, erstellt die Kommission eine Schuldentragf\u00e4higkeitsanalyse und empfiehlt Korrekturma\u00dfnahmen, f\u00fcr deren Umsetzung in der Regel ebenfalls eine Frist von vier Jahren vorgesehen ist. In Ausnahmef\u00e4llen gilt \u2013 wie zuvor bereits erl\u00e4utert \u2013 wieder eine Frist von sieben Jahren, wenn die Zielverfehlung durch Investitionen in die Dekarbonisierung, Digitalisierung oder Verteidigung verursacht wurde.<\/p>\n\n\n\n Insgesamt kann man vor diesem Hintergrund nur dem Bundesrechnungshof (BRH) zustimmen, der in einem Gutachten f\u00fcr den Haushaltsausschuss des Bundestages erhebliche Zweifel daran ge\u00e4u\u00dfert hat, dass (Anpassungs-)Zeitr\u00e4ume von 60 Jahren oder mehr angemessen sind. Ein solcher Zeitraum w\u00fcrde praktisch einen Abschied von den Referenzwerten bedeuten.[4]<\/a><\/p>\n\n\n\n Die Durchsetzung der Regeln<\/strong><\/p>\n\n\n\n Das Kernproblem des SWP ist und bleibt aber deren Durchsetzung. Die bisherige Erfahrung hat deutlich gezeigt, dass politische Einfl\u00fcsse stets einer strikten Umsetzung des SWP entgegenstanden. Dass dies auch in Zukunft so bleiben wird, machen erste Ank\u00fcndigungen nach der Einigung bereits deutlich. So \u00e4u\u00dferte sich der Vizepr\u00e4sident der EU-Kommission, Valdis Dombrovskis, bereits dahingehend, dass Strafen auch in Zukunft nur \u201eder letzte Ausweg\u201c seien. Er best\u00e4tigte ferner, dass es k\u00fcnftig m\u00f6glich sein solle, auch mildere Sanktionen anzuwenden. Zugleich sagte er zu, die Kapazit\u00e4ten des jeweils betroffenen Landes bei der Bewertung von dessen Haushaltspolitik ber\u00fccksichtigen zu wollen. Unter mildere Sanktionen f\u00e4llt dabei etwa die Kopplung von Anspr\u00fcchen auf Zahlungen aus EU-Finanzquellen an die Einhaltung der Regeln des SWP. Dies wird zum Beispiel auch f\u00fcr Mittel aus dem Wiederaufbaufonds der EU (Next Generation EU) vorgeschlagen. Wie gut ein solches Vorgehen in dem spezifischen Fall funktionieren k\u00f6nnte, hat man aber bereits gesehen, als eine entsprechende Mittelvergabe an das Rechtsstaatlichkeits-Prinzip gekoppelt werden sollte.<\/p>\n\n\n\n Die zuvor angestellten \u00dcberlegungen haben zudem ergeben, dass die EU-Kommission weiterhin \u00fcber einen umfangreichen Ermessensspielraum bei der Analyse der finanziellen Situation der Mitgliedstaaten sowie bei der Verh\u00e4ngung von Anpassungsma\u00dfnahmen verf\u00fcgt, der sich eher noch vergr\u00f6\u00dfert hat. Die Neuregelungen sehen ferner nicht vor, Kompetenzen von der Kommission auf eine unabh\u00e4ngige Institution zu \u00fcbertragen, weil ihr politischer Einfluss und auch der Verhandlungsrahmen der Mitgliedsl\u00e4nder dadurch (wahrscheinlich) deutlich kleiner geworden w\u00e4re. Es ist lediglich geplant, dass dem 2016 gegr\u00fcndeten unabh\u00e4ngigen Europ\u00e4ischen Fiskalausschuss (European Fiscal Board) eine beobachtende und beratende Rolle in dem gesamten Prozess zukommen soll.<\/p>\n\n\n\n Ob man vor diesem Hintergrund der EU insgesamt mit einer Reform dient, bei der die Grenzen der Verschuldung so niedrig wie m\u00f6glich gesetzt werden und gleichzeitig ihre Bedeutung durch die positive Sanktionierung von schuldenfinanzierten Investitionsausgaben (nochmals) weiter ausgeh\u00f6hlt wird, erscheint allerdings mehr als fragw\u00fcrdig.<\/p>\n\n\n\n Eine Kurzfassung dieses Beitrags ist am 20. Januar 2024 als Gastbeitrag in der B\u00f6rsen Zeitung erschienen.<\/p>\n\n\n\n [1]<\/a> Die folgenden \u00dcberlegungen basieren auf der Pressemitteilung des Rats der EU vom 21. Dezember 2023 und den dort verf\u00fcgbaren Dokumenten. Online abrufbar unter: https:\/\/www.consilium.europa.eu\/de\/press\/press-releases\/2023\/12\/21\/economic-governance-review-council-agrees-on-reform-of-fiscal-rules\/<\/p>\n\n\n\n [2]<\/a> Zur Abgrenzung \u00f6ffentlicher Investitionen siehe etwa: Christofzik, Desir\u00e9e I.; Feld, Lars P.; Yeter, Mustafa (2019) : \u00d6ffentliche Investitionen: Wie viel ist zu wenig?, Freiburger Diskussionspapiere zur Ordnungs\u00f6konomik, No. 19\/02, Albert-Ludwigs-Universit\u00e4t Freiburg. Online abrufbar unter: https:\/\/www.econstor.eu\/handle\/10419\/194293<\/p>\n\n\n\n![\"\"](\"https:\/\/wirtschaftlichefreiheit.de\/wordpress\/bilder\/formel.png\")
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