Europas Beamten und Regierungschefs sind die gro\u00dfen Projekte abhanden gekommen. Nach der (letztlich voreilig) verk\u00fcndeten \u201eVollendung\u201c des Binnenmarktes, der (einstweilen erfolgreichen) Einf\u00fchrung des Euro und der (wahrhaft \u201ehistorischen\u201c) Erweiterung der Union von 15 auf 25 (mittlerweile 27) Mitgliedstaaten, sollte die Verfassung f\u00fcr Europa als \u201egrand project\u201c die Integrationsdynamik weiter anfeuern und einer Art Staatswerdung Europas zumindest ihren symbolischen Ausdruck geben. Nun herrscht Ratlosigkeit. Die \u201eVerfassung\u201c soll nicht mehr so genannt werden und als auf scheinbar harmlose \u201einstitutionelle\u201c Teile beschr\u00e4nkter \u201emini-treaty\u201c am unzuverl\u00e4ssigen Stimmvolk vorbei durch die Parlamente gebracht werden. Derweil \u00fcbt sich die Union weiter in symbolischer Politik ebenso ehrgeiziger wie unverbindlicher Zielvereinbarungen, von Wachstum (\u201eLissabon-Agenda\u201c) bis Klimaschutz (\u201eBerlin-Agenda\u201c).<\/p>\n
<\/p>\n
Viel mehr echte, verbindliche, Integration aller 27 Mitgliedstaaten ist im Moment wohl erst einmal nicht zu haben. Das liegt nicht zuletzt auch an der Erweiterung. Solange in wesentlichen Bereichen nationaler Souver\u00e4nit\u00e4t, aus legitimationstheoretischen Gr\u00fcnden durchaus zu Recht, das Einstimmigkeitsprinzip weiterhin gelten soll, wird es zunehmend schwer, einen Konsens \u00fcber weitere schwerwiegende Souver\u00e4nit\u00e4tsabtretungen an \u201eBr\u00fcssel\u201c zu erreichen. Das Entdecken gemeinsamer Interessen oder notfalls (eher: \u00fcblicherweise) das Kombinieren nationaler Sonderinteressen zu einem neuen gro\u00dfen Paketprojekt ist beim aktuellen Stand der Integration und angesichts einer fast verdoppelten Zahl h\u00f6chst unterschiedlicher Mitglieder deutlich anspruchsvoller geworden. Seit der vorletzten Erweiterung der EU ist die europ\u00e4ische Gesetzgebung im Ministerrat, inbesondere in Bereichen, die Einstimmigkeit erfordern, tats\u00e4chlich deutlich zur\u00fcckgegangen<\/a>. Erweiterung hemmt Vertiefung. Und das ist, beim aktuellen Stand des acquis communautaire, im Zweifel auch gut so. Der acquis (der f\u00fcr alle Mitgliedstaaten verbindliche Besitzstand an europ\u00e4ischen Vertr\u00e4gen, Verordnungen, Richtlinien und Entscheidungen) wird inzwischen auf etwa 85 000 Seiten gesch\u00e4tzt. Diese Vertiefung hemmt umkehrt wiederum eine weitere Erweiterung (Aufnahmef\u00e4higkeit der EU). Und das ist, angesichts der universalen Vorteile der Freiz\u00fcgigkeit auf dem Binnenmarkt, im Zweifel nicht so gut.<\/p>\n Konstitutionen\u00f6konomisch l\u00e4\u00dft sich diese Bewertung etwas genauer begr\u00fcnden. Europ\u00e4ische Politik ist in zweierlei Hinsicht kostentr\u00e4chtiger geworden. Mit der Erweiterung sind die Konsensfindungskosten gestiegen (es wird aufwendiger, die Zustimmung von 27 Mitgliedern einzuholen als von 15). Gleichzeitig sind aber auch die \u201eexternen Kosten\u201c gestiegen (es ist aufgrund h\u00f6herer Heterogenit\u00e4t sehr viel wahrscheinlicher, da\u00df europaweit verbindliche Gesamtentscheidungen den Interessen und Meinungen der B\u00fcrger der jeweiligen Mitgliedstaaten nicht entsprechen). In \u201eBr\u00fcssel\u201c und den meisten Hauptst\u00e4dten, vor allem des \u201ealten\u201c Europa, sieht man nur die erste Kostenkategorie, die es nach dem \u201eCalculus of Consent\u201c auch tats\u00e4chlich nahelegt, von Einstimmigkeit auf (wie auch immer qualifizierte) Mehrheitsentscheidungen \u00fcberzugehen (vgl. Buchanan\/Tullock 1962, Kap.6, auch hier<\/a>).<\/p>\n \u201eCeteris paribus\u201c! \u2013 wenn denn alles sonst gleich bliebe. Die reine \u201eHandlungsf\u00e4higkeit\u201c der Union ist aber kein Selbstzweck. Man darf auch fragen: \u201ewelche Handlungen?\u201c und: \u201ewie legitimiert?\u201c. Man stelle sich vor, in einem Drittel der Mitgliedstaaten w\u00e4ren Regierung, Parlament und Volk vehement gegen eine EU-Gesetzgebung, m\u00fc\u00dften sich aber als \u201efaire Verlierer\u201c und \u201eDemokraten\u201c der Entscheidung einer Mehrheit von Staats- und Regierungschefs anderer Mitgliedstaaten beugen. Die B\u00fcrger und Abgeordneten dieser L\u00e4nder w\u00fcrden sich wom\u00f6glich fragen, wer sie eigentlich regiert und welchen Einflu\u00df sie, als \u201eSouver\u00e4n\u201c, auf eine seltsam fremde \u201eRegierung\u201c Europas \u00fcberhaupt haben. Ihre Europa- und Integrationsbegeisterung wird so kaum zu wecken sein. Konstitutionen\u00f6konomisch ausgedr\u00fcckt: je heterogener die Interessen und Meinungen der B\u00fcrger einer Union, desto h\u00f6her sind die (\u201eexternen\u201c) Kosten gleichf\u00f6rmigen Zwangs in Form einer \u201eone-size-fits-all\u201c Gesetzgebung. Und die Konsequenz hie\u00dfe: st\u00e4rker inklusive Entscheidungsregeln, also strengere Einstimmigkeitserfordernisse, um exakt dieser Gefahr der Mi\u00dfachtung unterschiedlicher Interessen vorzubeugen. Der Br\u00fcssler Reflex \u2013 weitere Erweiterung erfordert mehr Mehrheitsentscheidungen \u2013 ist jedenfalls einseitig und damit falsch.<\/p>\n Nun gibt es auf den ersten Blick eine auch und gerade verfassungs- und ordnungs\u00f6konomisch elegante L\u00f6sung des trade-offs Erweiterung vs. Vertiefung. Warum nicht die weitere Vertiefung auf die \u201eWilligen und F\u00e4higen\u201c beschr\u00e4nken? Das Problem der Entscheidungskosten (potentielle Blockierer \u00fcberzeugen und notfalls \u201eentsch\u00e4digen\u201c zu m\u00fcssen) und der externen Kosten (Kollektiventscheidungen akzeptieren zu m\u00fcssen, die einem mehr schaden als nutzen) w\u00e4re gleicherma\u00dfen gel\u00f6st: es machten schlie\u00dflich nur diejenigen Mitgliedstaaten mit, die ein gemeinsames Interesse verbindet. Wer etwas nicht mitmachen m\u00f6chte (bzw. lieber weiter national regeln will), kann (einstweilen) verzichten (keine externen Kosten); er hindert aber auch nicht die anderen, die tiefere Integration w\u00fcnschen, genau dies es zu tun (geringe Konsensfindungskosten). Dabei k\u00f6nnen die Willigen und F\u00e4higen problemlos bei der Einstimmigkeit bleiben und m\u00fcssen sich von strategischen Veto-Spielern nicht kostentr\u00e4chtig aufhalten oder erpressen lassen.<\/p>\n Soweit die Theorie, die, in sehr viel aufwendigerer Argumentation, die etwa auch in Wohlgemuth\/Brandi (2006)<\/a>, nachzulesen ist. \u201eDas mag in der Theorie richtig sein, taugt aber nicht f\u00fcr die Praxis\u201c. Dieser, von Kant (1793) noch als untauglich und unredlich abgelehnte Gemeinspruch, k\u00f6nnte f\u00fcr die europ\u00e4ische Praxis freilich gelten. Als ich vor kurzem unsere sch\u00f6ne Theorie vor franz\u00f6sischen Europapolitikern vortrug und neben den erwarteten Einw\u00e4nden (\u201eFraktionalisierung\u201c der EU, Aufhebung der \u201eSolidarit\u00e4t\u201c) auch interessiertes Kopfnicken bemerkte, wurde ich stutzig. Als ich dann in der europapolitischen Grundsatzrede von Nicolas Sarkozy letzen Herbst (im Prinzip vor einigen Tagen in Berlin wiederholt) folgende Zitate nachlesen konnte, wurde ich noch skeptischer: \u201e\u00c2\u00ab Je crois \u00c3\u00a0 l’utilit\u00c3\u00a9 des groupes \u00c3\u00a0 g\u00c3\u00a9om\u00c3\u00a9trie variable en fonction des sujets \u00c2\u00ab. Und: \u00c2\u00ab la notion d’avant-garde ouverte, de groupes ad hoc qui rassembleraient les Etats les plus concern\u00c3\u00a9s par un probl\u00c3\u00a8me en particulier devient une \u00c3\u00a9vidence. A ces Etats d’explorer de nouvelles solidarit\u00c3\u00a9s, tout en laissant ouverte la possibilit\u00c3\u00a9 aux autres membres de les rejoindre. \u00c2\u00bb<\/p>\n \u201eVariable Geometrie\u201c, \u201ekonzentrische Kreise\u201c, \u201eEuropa der zwei Geschwindigkeiten\u201c oder der \u201ePioniergruppen\u201c: derlei Konzepte, die vorgeben, \u201eEuropa\u201c notfalls unter Verzicht auf gleichzeitige und\/oder gleichf\u00f6rmige Integration aller Mitgliedstaaten \u201evoranzutreiben\u201c, sind schon seit den 1980er Jahren im Gespr\u00e4ch; und nicht nur in Frankreich. Sie klingen in der (verfassungs\u00f6konomischen) Theorie zun\u00e4chst auch recht plausibel, k\u00f6nnten sich aber in der polit\u00f6konomischen Realit\u00e4t als ordnungspolitisch untauglich erweisen. Beispiel \u201emulti-speed\u201c Europe: eine \u201eKerngruppe\u201c von Mitgliedstaaten darf die Vertiefungsrichtung vorgeben, die anderen m\u00fcssen sp\u00e4ter nachfolgen. Das hei\u00dft: der \u201eKern\u201c schafft gesetzgeberische Tatsachen, die als \u201efaits accomplis\u201c dann innerhalb einer Gnadenfrist von anderen \u00fcbernommen werden m\u00fcssen. Was die zu schaffenden \u201eFakten\u201c betrifft, so denken Europas \u201ePioniere\u201c mit Vorliebe an sozial- und umweltpolitische Regulierungen. Diese w\u00fcrden die alten Wohlfahrtsstaaten Europas gerne auf ihrem eigenen hohen Niveau \u201eharmonisieren\u201c \u2013 und den anderen Standorten der EU aufb\u00fcrden. \u201eRaising rivals costs\u201c: das ist oft genau der strategische Hintergedanke europ\u00e4ischer Harmonisierer und Zentralisierer. Das Europa der mehreren Geschwindigkeiten setzt darauf, da\u00df die sogenannte \u201eavant-garde\u201c der \u201eWilligen\u201c vorab Standards setzt, die die \u201enoch-nicht-F\u00e4higen\u201c sp\u00e4ter \u00fcbernehmen m\u00fcssen.<\/p>\n Derart durchschaubar perfide kommt die flexible Integrationsstrategie der \u201everst\u00e4rkten Zusammenarbeit\u201c nicht daher; sie kennt keinen Integrationszwang aller Mitgliedstaaten, der nur tempor\u00e4r verz\u00f6gert und territorial definiert w\u00e4re. Sie erlaubt dauerhafte (nicht nur gestreckte) Differenzierung der Integration nach Politikbereichen (nicht L\u00e4ndergruppen). Dieses Instrument wurde schon in den Vertr\u00e4gen von Amsterdam und Nizza entwickelt (und noch ausf\u00fchrlicher, aber auch nebul\u00f6ser im Entwurf, der einmal Verfassung genannt wurde). Im Kern geht es darum, da\u00df eine Gruppe von mindestens einem Drittel der Mitgliedstaaten in bestimmten Politikbereichen untereinander heftiger harmonisieren d\u00fcrfen soll als der politisch unwillige oder \u00f6konomisch unf\u00e4hige Rest.<\/p>\n Seltsamerweise ist dieses Instrument jedoch bisher noch nicht genutzt worden. Dies kann verschiedene Gr\u00fcnde haben. Einer liegt in den recht hohen (und unklar definierten) H\u00fcrden f\u00fcr die Nutzung dieses Verfahrens (s. auch hierzu Wohlgemuth\/Brandi (2006)<\/a>). Ein anderer Grund d\u00fcrfte darin liegen, da\u00df schon die versteckte Drohung mit der Bildung einer \u201everst\u00e4rkten Zusammenarbeit\u201c dazu f\u00fchren kann, da\u00df selbst Mitglieder, die an weiterem Souver\u00e4nit\u00e4tsverlust und Harmonierung eigentlich kein Interesse haben, ihre eigenen Interessen lieber im Rahmen des gewohnten Verhandelns einstimmiger Kompromi\u00dfl\u00f6sungen suchen. Bisherige flexible Integrations- bzw. Opting-Out-Modelle (Schengen, W\u00e4hrungsunion, WEU) hatten auch oft eine zentripetale Sogwirkung auf zun\u00e4chst Au\u00dfenstehende. Viele Staaten sahen die Option, erst sp\u00e4ter einem Integrationsclub beizutreten, dessen Politik man nicht selbst von Anfang an hat beeinflussen k\u00f6nnen, als ung\u00fcnstiger und riskanter, als die M\u00f6glichkeit, eigene Interessen bereits bei der Definition der Clubzwecke und -politiken wahren zu k\u00f6nnen. Das hei\u00dft nicht, da\u00df nicht auch \u201esplendid isolation\u201c (wie vor allem von Gro\u00dfbritannien so gut es geht gepflegt) in einer acquis-besessenen Union nicht auch Vorteile br\u00e4chte (etwa die geringere Bindung an die Sozialcharta). Dumm kommt es nur, wenn sich die Opportunit\u00e4tskosten des Fernbleibens oder die Neigungen einer Nachfolgeregierung \u00e4ndern und man zu ung\u00fcnstigeren Konditionen in einen etablierten Club eintreten mu\u00df.<\/p>\n Vielleicht der erste ernsthafte Kandidat f\u00fcr die Erprobung \u201everst\u00e4rkter Zusammenarbeit\u201c d\u00fcrfte die Steuerpolitik sein. Konkret: der Versuch, die Definition der Steuerbemessungsgrundlage f\u00fcr Unternehmenssteuern in der EU zu vereinheitlichen. Am 2. Mai dieses Jahres hat die Kommission hierzu ihre Pl\u00e4ne erl\u00e4utert<\/a>. Nun hat die Kommission f\u00fcr die Vereinheitlichung direkter Steuern kein ausdr\u00fcckliches Mandat. Anstelle des konkreten Mandats tritt freilich ihre abstrakte Funktion (und oft genug gute Absicht), den Binnenmarkt von Verzerrungen zu befreien, kleine und mittlere Unternehmen zu entlasten, und so die Wettbewerbsf\u00e4higkeit der Union (\u201eLissabon\u201c) zu f\u00f6rdern. Daf\u00fcr, meint die Kommission, brauche es nun eben auch eine \u201egemeinsame konsolidierte K\u00f6rperschaftsteuer-Bemessungsgrundlage (GKKB)\u201c. Tats\u00e4chlich hat der EU-Kommissar L\u00c3\u00a1szl\u00c3\u00b3 Kov\u00c3\u00a0cs vorder- wie hintergr\u00fcndig recht, wenn er auf die \u201eBefolgungskosten\u201c (compliance costs) hinweist, die gerade kleineren grenz\u00fcberschreitend t\u00e4tigen Unternehmen entstehen, die sich im Binnenmarkt mit bis zu 27 unterschiedlichen Steuerbasisabgrenzungen herumschlagen m\u00fcssen, oder wenn er den Dschungel von Ausnahmeregelungen lichten m\u00f6chte<\/a>. Kov\u00c3\u00a0cs spricht sogar davon, durch mehr Transparenz einen \u201efairen und offenen Steuerwettbewerb innerhalb der EU f\u00f6rdern\u201c zu wollen. Schlie\u00dflich betont die Kommission, da\u00df die Mitgliedstaaten \u201eihre nationalen Steuers\u00e4tze weiterhin selbst festlegen\u201c d\u00fcrfen sollen.<\/p>\n Das Wettbewerbsargument hat zun\u00e4chst eine gewisse Logik. \u00c4hnlich wie die gemeinsame W\u00e4hrung Preistransparenz und Wettbewerb auf den G\u00fcterm\u00e4rkten durchaus erh\u00f6ht haben mag, kann auch eine transparente Vereinheitlichung der Steuerbasis den \u201ePreiswettbewerb\u201c \u00fcber die Steuers\u00e4tze (bei Abw\u00e4gung der Standortleistungen) durchaus anstacheln. Ceteris Paribus. Doch wieder mu\u00df man einmal um die Ecke denken, um die Gefahr zu erkennen, da\u00df ein einmal etabliertes \u201eKonditionenkartell\u201c gar leicht zum \u201ePreiskartell\u201c werden kann. Weshalb sonst w\u00e4ren gerade die meisten Hochsteuerl\u00e4nder (Deutschland, Frankreich, Italien) ausgerechnet f\u00fcr und die Niedrigsteuerl\u00e4nder (Irland, UK, Slowakei, Litauen, Lettland) ausgerechnet gegen die GKKB? Erstere setzen wohl auf einen aus ihrer Sicht \u201efairen\u201c, das hei\u00dft \u201eharmonisiert\u201c verminderten, Steuerwettbewerb. Letztere haben Erfolg auf dem \u201eoffenen\u201c Steuerwettbewerb und wollen das \u201etroyanische Pferd\u201c EU-weiter Steuerharmonisierung nicht auf ihre durch attraktive Unternehmenssteuern belebten Marktpl\u00e4tze stellen. Sie f\u00fcrchten, da\u00df Kommissare und Kommissionen, einmal mit einer Kompetenz f\u00fcr die Vereinheitlichung direkter Steuern ausgestattet, sich nicht damit begn\u00fcgen werden, nur etwa Abschreibungsraten, R\u00fcckstellungen, oder Steueranreize (z.B. f\u00fcr Forschung und Entwicklung) mit den \u00fcblichen europ\u00e4ischen Sperrklinken zu versehen, und so nationaler Politik zu entziehen. Es ist nicht allzu waghalsig zu unterstellen, da\u00df gerade auf einem Feld eingeebneter Bemessungsgrundlagen auch die Bemessung selbst, der Steuersatz, ins Visier der \u201elevel-playing-field\u201c Planierer geraten wird. Zumindest als einheitliche Mindeststeuers\u00e4tze.<\/p>\n Doch f\u00fcr Steuerfragen gilt (selbst noch im Textentwurf, der einst Verfassung hie\u00df) weiterhin Einstimmigkeit. \u201eNo taxation without representation\u201c: dieser anglo-s\u00e4chsische Schlachtruf findet gerade auch in den Mitgliedstaaten seinen Widerhall. Momentan werden etwa 7 Mitgliedstaaten zu den Gegnern der GKKB gez\u00e4hlt. Deshalb hat schon der Vorg\u00e4nger von Kommissar Kov\u00c3\u00a1cs, Frits Bolkestein, vorgeschlagen, doch das Instrument \u201everst\u00e4rkte Zusammenarbeit\u201c zu nutzen<\/a>. Kov\u00c3\u00a1cs sieht das auch so; als \u201elast resort\u201c. Oder doch auch als erste Drohung?<\/p>\n Ich fasse das theoretische und konkrete Beispiel noch einmal kurz zusammen: Mitgliedstaaten, die sich der verst\u00e4rkten Zusammenarbeit nicht anschlie\u00dfen wollen, k\u00f6nnen auch nicht \u00fcber die Inhalte dieser Zusammenarbeit mitbestimmen. Das ist richtig so, hat aber aus polit-strategischer Sicht m\u00f6glicherweise einen dynamischen Sogeffekt. Zun\u00e4chst d\u00fcrften die nur leicht widerstrebenden L\u00e4nder kalkulieren, da\u00df es wom\u00f6glich besser sei, mitzumachen, um zu verhindern, da\u00df die Pioniere innerhalb der verst\u00e4rkten Zusammenarbeit ihren eigenen \u201eacquis\u201c als \u201efaits accomplis\u201c etablieren, den man als Nachz\u00fcgler dann zu schlechteren Konditionen w\u00fcrde \u00fcbernehmen m\u00fcssen. Hinzu kommt das Transaktionskostenargument. Einige Direktinvestoren d\u00fcrften in der Tat eher da investieren, wo sie die Gewinne nach Steuern einfacher berechnen und vergleichen k\u00f6nnen. Entnervte Berater k\u00f6nnten sich zu EU-Steuerrechtsexperten entwickeln und entsprechende Empfehlungen abgeben. Das kann dazu f\u00fchren, da\u00df L\u00e4nder au\u00dferhalb der verst\u00e4rkten Zusammenarbeit fr\u00fcher oder sp\u00e4ter \u00e4hnliche Standards werden einf\u00fchren \u201ewollen m\u00fcssen\u201c \u2013 unter vergleichsweise hohen Kosten der Anpassung an ein EU-Steuersystem, das dem eigenen, gewohnten weniger entspricht.<\/p>\n Verst\u00e4rkte Zusammenarbeit kann deshalb gerade in Steuerfragen einen Schneeball-Effekt ausl\u00f6sen, der am Ende zu einer intensiveren und umfassenderen Regulierung f\u00fchrt, als dies ohne \u201eFlexibilit\u00e4t\u201c der Fall gewesen w\u00e4re. Viele Kommentatoren bef\u00fcrchten, \u201everst\u00e4rkte Zusammenarbeit\u201c f\u00fchre zu einer Zersplitterung der EU in verschieden stark integrierte \u201eKreise\u201c, \u201eGeschwindigkeiten\u201c, \u201eKlubs\u201c oder \u201eKlassen\u201c der Mitgliedschaft. Man k\u00f6nnte eine solche pr\u00e4ferenzad\u00e4quate Differenzierung, aus klassisch-liberal verfassungs\u00f6konomischer Logik, durchaus bef\u00fcrworten. Andererseits kann man, als gleicherma\u00dfen klassisch-liberal gesinnter Polit\u00f6konom aus einer Public Choice-Logik auch das exakte Gegenteil erwarten und bef\u00fcrchten: mehr interventionistische Harmonisierung und Zentralisierung als ohne \u201everst\u00e4rkte Zusammenarbeit\u201c! Tats\u00e4chlich k\u00f6nnte \u201eFlexibilit\u00e4t\u201c und \u201eDifferenzierung\u201c, ohne \u00fcberhaupt tats\u00e4chlich verwirklicht zu werden, bereits als Drohkulisse genutzt werden, die einen Konformit\u00e4tsdruck erzeugen und am Ende zu einer verst\u00e4rkten Anh\u00e4ufung von acquis communautaire f\u00fchren kann.<\/p>\n Europa wird immer komplizierter, gleichzeitig ordnungspolitisch entscheidender und ambivalenter. Ein lohnendes Feld f\u00fcr klassisch-liberale Ordnungs\u00f6konomen!<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Europas Beamten und Regierungschefs sind die gro\u00dfen Projekte abhanden gekommen. Nach der (letztlich voreilig) verk\u00fcndeten \u201eVollendung\u201c des Binnenmarktes, der (einstweilen erfolgreichen) Einf\u00fchrung des Euro und … <\/p>\n