Es ist noch gar nicht lange her, wir schrieben das Jahr 1996, als im Deutschen Bundestag die Weichen f\u00fcr die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes in Deutschland gestellt wurden. \u00dcber viele Argumente, die damals in der \u00f6ffentlichen Diskussion mit gro\u00dfem Ernst vorgebracht wurden, kann man heute nur noch schmunzeln. Immerhin hat inzwischen der Wettbewerb f\u00fcr alle sichtbar seine Wirkung entfaltet: Wir zahlen Verbindungspreise, die nur noch ein Bruchteil dessen betragen, was die Deutsche Bundespost uns berechnete. Und auch das Innovationstempo, das uns regelm\u00e4\u00dfig schnellere Datenverbindungen und neue Funktionalit\u00e4ten beschert, hat erkennbar zugenommen. Die Gegner des Wettbewerbs im Telekommunikationssektor argumentierten damals, 1996, da\u00df gerade beim Telefonieren ein freier Wettbewerb zu einer v\u00f6llig undurchschaubaren Situation f\u00fchren w\u00fcrde, die den Verbraucher notwendigerweise \u00fcberfordern m\u00fc\u00dfte. Wer k\u00f6nnte sich schon \u00fcber dutzende, oder hunderte Tarife informieren? Da w\u00e4re es doch im Sinne einer nervenschonenden \u00dcbersichtlichkeit besser, gleich alle Verantwortung beim Monopolisten zu belassen.<\/p>\n
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Nun, manche Dinge \u00e4ndern sich nie. Vor einer Woche erkl\u00e4rte Bundesumweltminister Gabriel das Projekt eines einheitlichen Umweltgesetzbuches f\u00fcr gescheitert. Kurz darauf, im Handelsblatt vom 3.2.2009, prognostizierte Klaus Stratmann in einem Leitartikel, da\u00df die Folgen dieses Scheiterns fatal sein werden, gerade f\u00fcr kleine und mittelst\u00e4ndische Unternehmen ohne eigene Rechtsabteilungen. Denn diese seien \u201ek\u00fcnftig mit einem noch st\u00e4rker zersplitterten Umweltrecht konfrontiert, das f\u00fcr sie in jedem Land neue \u00dcberraschungen bei der Genehmigung von Anlagen bereith\u00e4lt.<\/em>\u201c Da ist sie also wieder, die allgegenw\u00e4rtige Bedrohung durch Un\u00fcbersichtlichkeit \u00fcberall dort, wo man die Gelegenheit zur Vereinheitlichung fahrl\u00e4ssig verstreichen l\u00e4\u00dft.<\/p>\n Das Umweltgesetzbuch<\/strong><\/p>\n Die Idee, ein bundeseinheitliches Umweltgesetzbuch zu schaffen, in dem die f\u00fcr den Umweltschutz relevanten gesetzlichen Regelungen geb\u00fcndelt werden, ist nicht neu. Bereits 1997 legte eine unabh\u00e4ngige Kommission von Sachverst\u00e4ndigen, die 1992 vom damaligen Bundesumweltminister T\u00f6pfer eingesetzt wurde, einen Entwurf f\u00fcr ein solches Gesetzbuch vor. Auf dieser Grundlage folgte 1999 ein erster Referentenentwurf aus dem Bundesumweltministerium. Man kann die L\u00e4nge des Zeitraums, in dem das Umweltgesetzbuch die Sachverst\u00e4ndigen und Ministerialbeamten besch\u00e4ftigt hat, sicherlich als Indiz daf\u00fcr sehen, da\u00df das Formulieren eines vereinheitlichten, koh\u00e4renten Umweltrechts eine au\u00dfergew\u00f6hnlich komplexe Aufgabenstellung ist, zumal sich ein einheitliches Umweltrecht auch m\u00f6glichst pa\u00dfgenau in die \u00fcbrige Rechtsordnung einf\u00fcgen m\u00fc\u00dfte. Gerade hier lag aber ein schwerwiegendes Problem vor: Das Grundgesetz sah f\u00fcr den Bund vor dem Inkrafttreten der ersten F\u00f6deralismusreform im Herbst 2006 \u00fcberhaupt keine Kompetenz zur durchg\u00e4ngigen Vereinheitlichung des Umweltrechts vor. Seit der F\u00f6deralismusreform unterliegt nun die vollst\u00e4ndige Umweltgesetzgebung grunds\u00e4tzlich der konkurrierenden Gesetzgebung, so da\u00df der Bund aktiv werden kann. Eine wichtige Einschr\u00e4nkung ist allerdings die sogenannte Abweichungsgesetzgebung, die es den L\u00e4ndern erm\u00f6glicht, in Teilbereichen des Umweltrechts von den auf Bundesebene getroffenen Regelungen wieder abzuweichen.<\/p>\n Artikel 72 des Grundgesetzes erm\u00f6glicht es den L\u00e4ndern, in folgenden Bereichen, die (auch) f\u00fcr die Umweltgesetzgebung relevant sind, von Regelungen des Bundes abzuweichen: dem Jagdwesen, dem Naturschutz und der Landschaftspflege, der Bodenverteilung, der Raumordnung und dem Wasserhaushalt. Vom Abweichungsrecht ausgenommen sind wiederum die Grunds\u00e4tze des Naturschutzes, sowie Regelungen zum Artenschutz, zum Meeresnaturschutz sowie stoff- und anlagenbezogene Regelungen zum Wasserhaushalt. Die Trennlinien sind offensichtlich nicht immer ganz klar und eindeutig; sie k\u00f6nnen leicht zu Konflikten zwischen Bund und L\u00e4ndern \u00fcber die tats\u00e4chliche Reichweite des Abweichungsrechts f\u00fchren, die dann letztendlich als Streitfall vor dem Bundesverfassungsgericht landen k\u00f6nnen. Der konkrete Anla\u00df f\u00fcr das Scheitern des Umweltgesetzbuches bestand nun darin, da\u00df der Bundesumweltminister die sogenannte Integrierte Vorhabengenehmigung als bundesweit einheitliches, umweltrechtliches Genehmigungsverfahren durchsetzen wollte. Bayern hingegen bestand auf der M\u00f6glichkeit der Bundesl\u00e4nder, von diesem Verfahren abweichen und eigene Genehmigungsverfahren durchf\u00fchren zu k\u00f6nnen.<\/p>\n Es sei einmal dahingestellt, ob und wenn ja auf welcher Seite dieser Dissens vielleicht nur ein Vorwand zur wahltaktischen Positionierung angesichts der kommenden Bundestagswahl ist. Bleiben wir stattdessen beim Umweltgesetzbuch selbst, das zwei Ziele parallel verfolgt. Einerseits ist dies die Sammlung von Bundesgesetzen mit umweltpolitischer Relevanz in einem einzigen, koh\u00e4renten Gesetzestext. Dagegen ist eigentlich nicht viel einzuwenden, im Gegenteil w\u00e4re die Systematisierung bisher verstreuter und vielleicht auch nicht immer gut miteinander verzahnter Regelungen ein sinnvolles Projekt. Allerdings besteht das zweite Ziel, zumindest f\u00fcr den Bundesumweltminister, ganz offensichtlich darin, Vereinheitlichungen \u00fcber die Bundesl\u00e4nder hinweg durchzusetzen. Was ist von einem solchen Aushebeln der L\u00e4nderautonomie zu halten?<\/p>\n Gute Gr\u00fcnde f\u00fcr institutionellen Wettbewerb<\/strong><\/p>\n Ein in umweltpolitischen Diskussionen h\u00e4ufig geh\u00f6rtes Argument ist, da\u00df Umweltschutz ein \u00f6ffentliches Gut ohne r\u00e4umliche Grenzen sei. Dies ist tats\u00e4chlich oft richtig, wenn auch nicht immer – in manchen F\u00e4llen ist der Schutz der Umwelt auch ein rein lokales Problem. Wenn man aber zum Beispiel \u00fcberzeugt ist, da\u00df der Klimawandel anthropogen ist und wenn man die Verlangsamung oder Umkehrung dieses Klimawandels als umweltpolitisches Ziel definiert, dann handelt es sich dabei eindeutig um ein Musterbeispiel eines globalen \u00f6ffentlichen Gutes. Dessen Bereitstellung erfordert bindende, durchsetzbare Vereinbarungen zwischen Staaten, damit sich nicht die einzelnen Staaten als Trittbrettfahrer verhalten und darauf vertrauen, da\u00df schon andere die Kosten einer klimaschonenden Politik tragen werden. Es w\u00e4re allerdings sehr voreilig, von diesem Koordinationsbedarf auch auf einen weitgehenden Zentralisierungsbedarf zu schlie\u00dfen. Bei allen sonstigen Fehlern und Unzul\u00e4nglichkeiten ist etwa das Kyoto-Protokoll wenigstens insoweit vorbildlich, als da\u00df es den Unterzeichnerl\u00e4ndern zwar Zielwerte f\u00fcr die Emissionsreduktion vorgibt, ihnen aber die Auswahl von Mitteln und Wegen zur Erreichung dieser Ziele selbst \u00fcberl\u00e4\u00dft.<\/p>\n Dezentrale Gebietsk\u00f6rperschaften stehen miteinander im Wettbewerb um mobile Ressourcen. Dies ist keineswegs ein modernes Ph\u00e4nomen, das man einer angeblichen \u00d6konomisierung aller Lebensverh\u00e4ltnisse in die Schuhe schieben k\u00f6nnte. So zeigt etwa Oliver Volckart (*), wie bereits im Hochmittelalter, als Land relativ reichlich vorhanden und Arbeitskraft relativ knapp war, lokale Herrscher um mobile Menschen konkurrierten. Wenn heutzutage die Bundesl\u00e4nder eher im Wettbewerb um mobile Unternehmen, oder um Menschen mit spezifischen Qualifikationen stehen, so spiegelt dies einfach andere Knappheitsverh\u00e4ltnisse wider. Der Wettbewerbsdruck, der von mobilen Ressourcen ausgeht, die aus einem Bundesland abwandern k\u00f6nnen, oder die bei ihrer n\u00e4chsten Standortentscheidung um ein Bundesland einfach einen Bogen machen k\u00f6nnen, wirkt einerseits disziplinierend auf die Politik. Er zwingt sie, sich mehr Gedanken \u00fcber die lokalen Kosten bestimmter Regulierungen zu machen, als ein zentraler Entshceidungstr\u00e4ger dies tun w\u00fcrde, der dem Wettbewerb nicht ausgesetzt ist. Der Wettbewerb bietet der dezentralen Politik aber auch Spielr\u00e4ume, Regulierung so anzupassen, da\u00df sie unter den spezifischen, lokalen Bedingungen effizient ist.<\/p>\n Angenommen, ein Bundesland sieht sich mit einem Wandel seiner regionalen industriellen Struktur konfrontiert. Alte Branchen sind im Niedergang, neue m\u00fc\u00dften angesiedelt werden. Ein weitgehend autonom handelndes Bundesland k\u00f6nnte in dieser Lage seine vereinbarten Emissionsziele erreichen und gleichzeitig seinen regionalen Strukturwandel beschleunigen, indem es beispielsweise seinen privaten Haushalten st\u00e4rkere Anreize zur Emissionsvermeidung gibt, sich neu ansiedelnden Unternehmen aber gr\u00f6\u00dfere Spielr\u00e4ume gew\u00e4hrt. Sollten die privaten Haushalte damit nicht einverstanden sein, so gibt es noch eine weitere Wettbewerbsebene: demokratische Wahlen zum n\u00e4chsten Landtag. Der wichtige Punkt ist, da\u00df nicht jedes umweltpolitische Instrument in jeder Region mit den gleichen Kosten verbunden ist. Diese h\u00e4ngen von spezifischen, lokalen Umst\u00e4nden ab. Und so kann nat\u00fcrlich auch ein Mix an Regulierungsvorschriften, der in Nordrhein-Westfalen effizient ist, in Mecklenburg-Vorpommern desastr\u00f6se Auswirkungen haben. Dies wirft aber die Frage auf, ob ein zentraler, bundesstaatlicher Entscheidungstr\u00e4ger die gleichen Anreize hat, lokale Informationen zu nutzen, wie ein Landespolitiker. Vermutlich ist dies nicht der Fall, wof\u00fcr auch der auf der Bundesebene fehlende institutionelle Wettbewerb verantwortlich ist.<\/p>\n Sogar in Bezug auf einen scheinbar trivialen Aspekt der Umweltpolitik wie die Integrierte Vorhabengenehmigung, den aktuellen Hauptstreitpunkt zwischen Union und SPD, kann man argumentieren, da\u00df dezentrale Autonomie vorteilhaft w\u00e4re. Es gibt vermutlich unendlich viele denkbare Varianten, in denen man einen so staubtrockenen b\u00fcrokratischen Proze\u00df wie die umweltrechtliche Genehmigung von Investitionsvorhaben gestalten k\u00f6nnte. Au\u00dferdem sind verschiedene Bundesl\u00e4nder durch ganz unterschiedliche regionale wirtschaftliche Strukturen gepr\u00e4gt. Sollte man es ihnen dann nicht \u00fcberlassen, selbst mit verschiedenen Varianten von Genehmigungsverfahren zu experimentieren, und herauszufinden, wie man vor Ort die B\u00fcrokratiekosten gering halten kann?<\/p>\n Wie bereits angedeutet, gibt es nat\u00fcrlich Einschr\u00e4nkungen. Wenn es das Ziel der Umweltpolitik ist, ein \u00f6ffentliches Gut bereit zu stellen, dessen geographische Reichweite \u00fcber die Landesgrenzen hinausgeht, dann ist irgendeine Form von Zentralisierung n\u00f6tig, sei es als bi- oder multilaterale Zielvereinbarung zwischen Bundesl\u00e4ndern, oder als Zielvorgabe durch die Bundesebene. Aber die Wahl der Instrumente kann dann den untereinander im Wettbewerb stehenden dezentralen Gebietsk\u00f6rperschaften \u00fcberlassen werden. Die Gefahr institutioneller Inkongruenzen scheint aber derzeit ohnehin eher in Richtung einer ineffizienten Zentralisierung als einer zu starken Dezentralisierung zu gehen. Ein Beispiel ist die europ\u00e4ische Feinstaubverordnung. Feinstaub ist typischerweise ein Problem lokaler Ballungsr\u00e4ume und Hauptverkehrsadern. Eine Festlegung von Schwellenwerten auf der europ\u00e4ischen Ebene ist daher eigentlich kaum zu begr\u00fcnden.<\/p>\n Fazit<\/strong><\/p>\n Wettbewerb, ob \u00f6konomisch oder institutionell, ist ein ergebnisoffener Proze\u00df. Wettbewerb produziert au\u00dferdem in aller Regel Vielfalt, er sorgt daf\u00fcr, da\u00df wir free to choose<\/em> sind, um es mit Milton Friedman zu sagen. Damit ist Wettbewerb, wenn er funktioniert, der nat\u00fcrliche Feind der \u00dcbersichtlichkeit. Das zu Beginn angef\u00fchrte Beispiel des Telekommunikationssektors sollte nochmals daran erinnern, da\u00df Einw\u00e4nde gegen Wettbewerb kaum stichhaltig sind, wenn sie versuchen, ausgerechnet die Freiheit der Wahl als problematische B\u00fcrde des Konsumenten oder des Unternehmers zu denunzieren. Es geht, wie so oft, auch hier darum, dem (in diesem Fall institutionellen) Wettbewerb den richtigen Rahmen zu geben. Hier kann die zentrale Ebene eine Rolle spielen, etwa durch die Formulierung und \u00dcberwachung von Zielvorgaben. Ansonsten aber gibt es gute Gr\u00fcnde, den autonomen Entscheidungsspielraum der Bundesl\u00e4nder, so gering er ohnehin ist, gegen weitere Bestrebungen zur Vereinheitlichung zu verteidigen.<\/p>\n