Seit Juni 2009 ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland eine neue Regel zur Begrenzung der Neuverschuldung von Bund und L\u00e4ndern verankert worden. Diese \u2013 kurz auch als \u201eSchuldenbremse“ bezeichnete \u2013 Regel soll daf\u00fcr sorgen, dass mit der in Deutschland seit f\u00fcnf Jahrzehnten \u00fcblichen Unsitte, einen betr\u00e4chtlichen Teil der Staatsausgaben \u00fcber Defizite zu finanzieren, endlich Schluss gemacht wird. Zwar gab es auch schon vor 2009 Vorschriften im Grundgesetz (und in den einschl\u00e4gigen Landesverfassungen), die einer uferlosen Schuldenwirtschaft einen Riegel vorschieben sollten. Diese Bestimmungen sind aber weitgehend wirkungslos geblieben, weil sie zu Umgehungen und Manipulationen einluden. Dies soll ein Ende haben, da die Haushalte von Bund und L\u00e4ndern, wie es die Artikel 109 und 115 GG neuer Fassung vorsehen, k\u00fcnftig \u201egrunds\u00e4tzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen\u201c sind.<\/p>\n
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Diese Aussage scheint eindeutig und unmissverst\u00e4ndlich. Tats\u00e4chlich aber enth\u00e4lt sie, wie schon der alte Art. 115 GG, eine Reihe von Ausnahmebestimmungen und Unklarheiten. So sind Defizite zwar f\u00fcr die Bundesl\u00e4nder (erstmals ab 2020) verboten. F\u00fcr den Bund gilt dagegen das Gebot des (materiellen) Haushaltsausgleichs als erf\u00fcllt, wenn sein \u201estrukturelles\u201c (d.h. um Konjunktureinfl\u00fcsse bereinigtes) Defizit nicht h\u00f6her als 0,35 % des BIP ist. Das gilt f\u00fcr den Bund erstmals ab 2016; f\u00fcr die Jahre 2011-2015 bestehen allerdings verbindliche \u00dcbergangs-bestimmungen zur schrittweisen Ann\u00e4herung an den k\u00fcnftigen Grenzwert von 0,35 %. Zudem sind tempor\u00e4re \u00dcberschreitungen erlaubt bei konjunkturellen St\u00f6rungen, wobei diese \u2013 anders als fr\u00fcher \u2013 auf einem Kontrollkonto zu verbuchen und \u201ekonjunkturgerecht zur\u00fcckzuf\u00fchren\u201c sind. Schlie\u00dflich sind h\u00f6here Defizite auch in \u201ebesonderen Ausnahmef\u00e4llen\u201c (z.B. Naturkatastrophen) gestattet. Trotz m\u00f6glicher L\u00fccken und gewisser Unsch\u00e4rfen, etwa bei der Berechnung des \u201eKonjunkturfaktors\u201c, ist die neue Schuldenbremse in Wissenschaft und Politik ganz \u00fcberwiegend als \u201esehr positiv\u201c (Deutsche Bundesbank) bzw. als ein \u201eintelligentes und Erfolg versprechendes Instrument zur langfristigen Senkung der Staatsschulden\u201c (Deutsche Bank Research) gefeiert worden. Und auf EU-Ebene wird sogar ernsthaft diskutiert, ob die deutsche Regelung ein \u201eModell f\u00fcr Europa\u201c sein sollte.<\/p>\n
Erste Erfahrungen mit der Schuldenbremse<\/strong><\/p>\n Die ersten Erfahrungen mit der finanzpolitischen Realit\u00e4t seit knapp zwei Jahren geben allerdings Anlass zu erheblicher Skepsis, wie ernst die politischen Akteure es mit der Respektierung der neuen Schuldengrenzen meinen. Das trifft vor allem auf die Bundesl\u00e4nder zu. Diese haben zwar der Einf\u00fchrung der Schuldenbremse 2009 zugestimmt (lediglich Schleswig-Holstein enthielt sich der Stimme), wobei die Zusage zus\u00e4tzlicher \u201eKonsolidierungshilfen\u201c des Bundes f\u00fcr f\u00fcnf besonders hoch verschuldete L\u00e4ndern (Bremen, Saarland, Berlin, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein) f\u00fcr den Zeitraum 2011\u20132019 sicherlich eine entscheidende Rolle gespielt hat. Offenkundig wollen aber einige L\u00e4nder die restriktiven Wirkungen der Schuldenbremse so lange wie m\u00f6glich aushebeln oder gar v\u00f6llig ignorieren. Das krasseste Beispiel liefert die seit 2010 amtierende rot-gr\u00fcne Regierung von Nordrhein-Westfalen. Sie hat die bereits geltenden Verfassungsvorschriften zur Defizitbegrenzung bei ihrer Haushaltsplanung f\u00fcr 2010 und 2011 bewusst ignoriert. So hat der Verfassungsgerichtshof NRW einen schuldenfinanzierten Nachtragshaushalt f\u00fcr 2010 als verfassungswidrig qualifiziert und die von der Landesregierung vorgebrachten Argumente in ungewohnter Sch\u00e4rfe zur\u00fcckgewiesen. Weder habe die Landesregierung schl\u00fcssig nachgewiesen, dass das gesamtwirtschaftliche Gleichgewicht \u201eernsthaft und nachhaltig gest\u00f6rt\u201c sei \u201eoder eine solche St\u00f6rung unmittelbar droht\u201c noch sei belegt worden, dass die erh\u00f6hte Verschuldung \u201enach Umfang und Verwendung geeignet sei\u201c, eine solche St\u00f6rung abzuwehren. Trotz dieser Ohrfeigen des nordrhein-westf\u00e4lischen Verfassungs-gerichtshofs hat die Landesregierung von NRW auch f\u00fcr 2011 einen Budgetentwurf vorgelegt, der bereits der geltenden Begrenzung der Neuverschuldung auf die H\u00f6he der veranschlagten Ausgaben f\u00fcr Investitionen widerspricht. Im \u00dcbrigen argumentiert die NRW-Ministerpr\u00e4sidentin im Hinblick auf die ab 2020 geltenden Schuldenbremse in abenteuerlicher Weise mit einer These von \u201eintelligenten Schulden\u201c, wonach schuldenfinanzierte zus\u00e4tzliche Bildungsausgaben des Landes eine Einhaltung der Schuldenbremse ab 2020 erleichtern sollen. NRW wolle zwar die Schuldenbremse bis 2020 einhalten; das sei aber nur m\u00f6glich, \u201ewenn der Staat heute mehr in Kinder und Bildung investiere\u201c. Bezeichnend ist \u00fcberdies die Aussage der Ministerpr\u00e4sidentin, sie sei \u201e\u00fcberzeugt, dass der Bund die selbstverordnete Schuldenbremse als Erster nicht einhalten werde, solange sich nichts auf der Einnahmeseite verbessere.\u201c Hier scheint geradezu die Hoffnung durch, dass die Schuldenbremse bereits vor 2020 f\u00fcr alle \u00f6ffentlichen Haushalte gekippt wird und dass man sie deshalb \u00fcberhaupt nicht ernst nehmen muss.<\/p>\n Bislang ist die Schuldenbremse nur in den Landesverfassungen von Schleswig-Holstein, Hessen und Rheinland-Pfalz verankert worden; Mecklenburg-Vorpommern hat einen entsprechenden Schritt vor der Sommerpause angek\u00fcndigt. Sechs L\u00e4nder verweisen auf ihre Landeshaushaltsordnungen bzw. haben diese ge\u00e4ndert (Baden-W\u00fcrttemberg, Bayern, Hamburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt-Th\u00fcringen). In den \u00fcbrigen Bundesl\u00e4ndern wird die Verpflichtung, die Schuldenbremse auf der Ebene der Landesgesetzgebung umzusetzen, ignoriert (Berlin, Bremen, Saarland) oder durch die herrschenden politischen Mehrheitsverh\u00e4ltnisse blockiert (Brandenburg, Niedersachsen, NRW).<\/p>\n Auch die permanenten wohlklingenden Bekenntnisse des Bundes, man wolle die Vorschriften der Schuldenbremse konsequent einhalten, verdienen vor dem Hintergrund der tats\u00e4chlichen Defizitplanung f\u00fcr 2011 zumindest ein Fragezeichen. So zeichnete sich bereits im Laufe des Jahres 2010 ab, dass das Defizit des Bundes f\u00fcr 2010 geringer ausfallen w\u00fcrde als urspr\u00fcnglich angenommen. Das h\u00e4tte bedeutet, dass auch die Defizitgrenzen f\u00fcr die „\u00dcbergangsjahre“ 2011\u20132015 h\u00e4tten herabgesetzt werden m\u00fcssen. Die Bundesregierung hat eine solche Anpassung jedoch unterlassen: Die Deutsche Bundesbank hat dieses Verhalten j\u00fcngst nochmals in ihrem Monatsbericht Februar 2011 in deutlichen Worten kritisiert, da es dem Ziel der Schuldenbremse klar erkennbar entgegenstehe. Au\u00dferdem hatte die Bundesregierung bereits 2010 erwogen, in den n\u00e4chsten Jahren zu erwartende h\u00f6here Defizite in den Sozialversicherungen in einen \u201eSozialversicherungs-stabilisierungsfonds\u201c auszugliedern und so die Zw\u00e4nge der Schuldenbremse teilweise zu umgehen. Dieses Vorhaben wurde allerdings nach heftigem Protest des Bundesrechnungshofs und der \u00d6ffentlichkeit ad acta gelegt.<\/p>\n Die Schuldenbremse \u2013 eine Chance f\u00fcr eine bessere Finanzpolitik<\/strong><\/p>\n Ist also die Schuldenbremse ein \u201eMuster ohne Wert\u201c? Erwartet sie \u2013 wie es beim alten Art. 115 GG der Fall war \u2013 eine ungewisse Zukunft mit dauernden Tricksereien und politischen Umgehungsversuchen? Skeptiker aus der Rechtswissenschaft haben sogar von einer \u201eWirkungslosigkeit\u201c der neuen Schuldenregel (C. Magin, H. Neidhardt) bzw. von einer lediglich \u201esymbolischen Verfassungs\u00e4nderung\u201c (St. Korioth) gesprochen.<\/p>\n Ein solch negatives Urteil w\u00fcrde allerdings den positiven Wirkungen nicht gerecht, die der Schuldenbremse nicht abzusprechen sind. Die Neuregelungen im Grundgesetz zwingen zumindest den Bund zu Konsolidierungsschritten, die ansonsten wohl politisch wesentlich schwerer durchsetzbar w\u00e4ren. Sicher kann man den auch ab 2016 verbleibenden Verschuldungsspielraum des Bundes in H\u00f6he von 0,35 % des BIP als inkonsequent kritisieren. Ein solches maximales Haushaltsdefizit, das nach gegenw\u00e4rtigen Ma\u00dfst\u00e4ben rd. 9 Mrd. Euro entspr\u00e4che, l\u00e4ge aber weit unter der Neuverschuldung des Bundes in den meisten der vergangenen Jahre. Wichtiger noch erscheint die Tatsache, dass mit dem Bekenntnis zu einem grunds\u00e4tzlich ausgeglichenen Haushalt eine ehrgeizige \u201eBenchmark\u201c f\u00fcr die deutsche Finanzpolitik verfassungsrechtlich verankert wurde. Die Vorschriften des \u201eEurop\u00e4ischen Stabilit\u00e4ts- und Wachstumspakts\u201c (SWP) sehen zwar eine solche Zielsetzung auf lange Sicht ebenfalls vor, doch ein \u201e\u00fcberm\u00e4\u00dfiges Defizit\u201c wird konkret erst bei einer Neuverschuldung von \u00fcber 3 v.H. des BIP vermutet. Zudem sind die Regelungen des SWP in der europapolitischen Realit\u00e4t so oft missachtet und umgangen worden, dass sie f\u00fcr die nationalen Regierungen offensichtlich kaum von Relevanz zu sein scheinen.<\/p>\n Ob der deutschen Schuldenbremse ein derartiges Schicksal beschieden sein wird? Auch wenn die Rechnungsh\u00f6fe des Bundes und der L\u00e4nder den meisten Bundesl\u00e4ndern regelm\u00e4\u00dfig bescheinigen, sie n\u00e4hmen die Schuldenbremse in ihrer Haushaltsplanung nicht ernst genug, gibt es doch gewisse ermutigende Zeichen. Beispielsweise hat Schleswig-Holstein im Dezember 2010 einen Doppelhaushalt beschlossen, der insgesamt sogar kleiner ist als der vorhergehende \u2013 ein absolutes Novum in der Finanzpolitik dieses Landes, das Beobachter eindeutig auf die nun in der Landesverfassung verankerte Schuldenbremse zur\u00fcckf\u00fchren. Nur scheinbar steht hierzu im Widerspruch, dass Schleswig-Holstein gegen die Schuldenbremse im Grundgesetz vor dem Bundesverfassungsgericht geklagt hat; hierbei geht es n\u00e4mlich nicht um die schuldenbegrenzende Wirkung als solche, sondern um den Vorwurf, dass der Bund mit der Schuldenbremse in die Finanzhoheit und das Haushaltsrecht der L\u00e4nder unangemessen eingreife.<\/p>\n Insgesamt ist es zwar sicherlich nicht ganz unberechtigt, \u201ehinter die Wirksamkeit der deutschen Schuldenbremse \u2026 erhebliche Fragezeichen zu setzen\u201c (G. Kirchg\u00e4ssner). Auch l\u00f6st die Schuldenbremse nat\u00fcrlich nicht alle finanzpolitischen Probleme. Vor allem bleibt als entscheidender Schwachpunkt der deutschen Finanzverfassung die unzureichende Steuerautonomie der Bundesl\u00e4nder, die einer eigenverantwortlichen Finanzpolitik auf L\u00e4nderebene wesentlich entgegensteht. Immerhin erh\u00f6ht die neue Schuldenbremse wesentlich die Chancen f\u00fcr eine solidere Finanzpolitik, die die Staatsverschuldung nur als Ausnahme, nicht aber als Regel einstuft. Entscheidend wird freilich sein, ob und inwieweit die politischen Akteure auf die Nutzung sich er\u00f6ffnender Umgehungs- und Manipulationsspielr\u00e4ume verzichten. Andernfalls k\u00f6nnten sich die Hoffnungen auf wirksame Schuldengrenzen dann doch als fromme Illusion erweisen.<\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":" Seit Juni 2009 ist im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland eine neue Regel zur Begrenzung der Neuverschuldung von Bund und L\u00e4ndern verankert worden. Diese \u2013 kurz … <\/p>\n