Die Zentralisierungstendenzen innerhalb der Europ\u00e4ischen Union sind un\u00fcbersehbar. Der Europ\u00e4ische Stabilit\u00e4tsmechanismus (ESM) zementiert den \u00dcbergang zur Transferunion. Das \u201eEurop\u00e4ische Semester\u201c (als Vorstufe zu einer gemeinsamen Wirtschaftsregierung?) soll die nationalen Wirtschafts- und Finanzpolitiken koordinieren. Nun sorgt sich die Kommission um die Etablierung einer einheitlichen Ressourcen- und Klimapolitik. Zu diesem Zweck legt sie nun den Entwurf einer Energieeffizienzrichtlinie vor, die im Geiste der 20-20-20-Politik der EU formuliert ist. Letztere fordert, dass die EU bis zum Jahr 2020<\/p>\n
\nDa die Kommission die EU derzeit nicht im Zeitplan zur Umsetzung dieser Ziele sieht, erachtet sie eine Belebung der Energiepolitik f\u00fcr notwendig. Dies gilt insbesondere f\u00fcr den dritten Bestandteil der 20-20-20-Politik, also die R\u00fcckf\u00fchrung des Energieverbrauchs.
\nDer Richtlinienentwurf besteht aus 24 Artikeln, die Regelungen zur Senkung des Energieverbrauchs beinhalten. Nat\u00fcrlich werden die Ma\u00dfnahmen von der Kommission als Beitrag zu einer \u00f6kologisch und wirtschaftlich nachhaltigen Politik angepriesen. Ob bzw. inwieweit dieser Anspruch auch eingel\u00f6st wird, soll Gegenstand der folgenden Anmerkungen sein.<\/p>\n
1. Der theoretische Ausgangspunkt<\/strong><\/p>\n Die folgenden \u00dcberlegungen basieren auf einer marktprozesstheoretischen Sicht, die den Markt als Entdeckungsverfahren versteht. Das f\u00fcr wirtschaftliches Handeln relevante Wissen, das \u00fcber die gesamte Gesellschaft verstreut ist, ist keinem einzelnen Menschen und keiner Gruppe von Menschen \u2013 seien sie geniale Wissenschaftler oder begnadete Politiker \u2013 auch nur n\u00e4herungsweise vollst\u00e4ndig verf\u00fcgbar. Dennoch ist das Marktsystem dazu in der Lage, die verstreut vorhandenen Informationen wirkungsvoll zu nutzen. Dazu bedient es sich der Preise als Informationstr\u00e4ger. Je n\u00e4her die realen Marktpreise dem Gleichgewicht kommen, desto pr\u00e4ziser spiegeln die Marktpreise die Kosten und Nutzen der jeweils zuletzt konsumierten bzw. produzierten G\u00fctereinheiten wider und leiten das Verhalten der Akteure in gesellschaftlich w\u00fcnschenswerte Richtungen.<\/p>\n Auf Grund des fundamentalen Wissensmangels kann die \u00d6konomik im Allgemeinen keine exakten Einzelfallprognosen liefern, sondern nur Mustervorhersagen treffen. Hierunter versteht man Aussagen \u00fcber strukturelle oder prozessuale Regelm\u00e4\u00dfigkeiten, ohne pr\u00e4zise Auskunft \u00fcber die Auspr\u00e4gung der einzelnen Elemente. Ein Beispiel: Die \u00f6konomische Theorie kann vorhersagen, dass wettbewerbliche M\u00e4rkte zu einer Erosion der Unternehmensgewinne f\u00fchren und sich die Preise den Grenzkosten ann\u00e4hern werden. Wie hoch der Preis f\u00fcr ein Smartphone in drei Jahren sein wird, kann jedoch nicht verl\u00e4sslich bestimmt werden.<\/p>\n Betrachten wir als Grundlage f\u00fcr den weiteren Gang der Argumentation den Markt f\u00fcr Umweltverschmutzungsrechte (CO2-Emissionszertifikate). Wenn der Staat eine Obergrenze f\u00fcr die Emissionen vorgeben m\u00f6chte, kann er handelbare Emissionsrechte definieren und an die B\u00fcrger verteilen oder verkaufen. Ohne den Besitz solcher Zertifikate d\u00fcrfen keine Emissionen vorgenommen werden. Legt der Staat somit eine Emissionsmenge fest, so \u00e4u\u00dfert sich dies in einer vertikalen Angebotskurve auf dem Markt f\u00fcr Emissionszertifikate. Jedes einzelne Unternehmen und jeder einzelne B\u00fcrger muss nun entscheiden, wie viel er f\u00fcr den Erwerb von Emissionsrechten zu zahlen bereit ist. Beim Gleichgewichtspreis stimmen Angebots- und Nachfragemenge \u00fcberein, und es kaufen diejenigen Nachfrager Emissionszertifikate, die den h\u00f6chsten Nutzen aus der Verschmutzung ziehen, w\u00e4hrend alle potenziellen Nachfrager mit einer unter dem Marktpreis liegenden Zahlungsbereitschaft darauf verzichten, CO2 zu emittieren. Der dadurch erreichte Zustand ist kosteneffizient, da genau diejenigen Emissionen verhindert werden, die den geringsten Konsumnutzen erzeugt h\u00e4tten. Entscheidend ist jedoch, dass der Markt die kosteneffiziente Emissionsverringerung ohne zentral verf\u00fcgbares Detailwissen realisiert. Verhindert die Politik die Nutzung des Marktprozesses als Instrument zur Informationsverarbeitung, so unterliegt sie der sehr wahrscheinlichen Gefahr einer Anma\u00dfung von Wissen: im Vertrauen auf ihr im Vergleich zu Laien \u00fcberlegenes Wissen untersch\u00e4tzen Politiker die Bedeutung des in der Gesellschaft verstreuten Wissens und f\u00fchren in gutem Glauben Ma\u00dfnahmen durch, die zu Ergebnissen f\u00fchren, die denen des Marktprozesses weit unterlegen sind.<\/p>\n Die Eigenschaft der Kosteneffizienz von Emissionszertifikateregelungen lie\u00dfe sich nat\u00fcrlich auch mit einer entsprechenden Umweltsteuer oder \u2013abgabe erzielen. Doch wie steht es mit den in der Energieeffizienzrichtlinie vorgesehenen Regelungen? Besteht die Hoffnung, dass auch diese eine vergleichbare Eigenschaft aufweisen werden?<\/p>\n 2.\tDie Ma\u00dfnahmen im Einzelnen<\/strong><\/p>\n (1)<\/em> Gem\u00e4\u00df Artikel 4 soll der \u00f6ffentliche Sektor als gutes Beispiel vorangehen und jedes Jahr 3 Prozent der \u00f6ffentlichen Geb\u00e4ude (gemessen an der Gesamtgeb\u00e4udefl\u00e4che) renovieren, sodass diese die Kriterien eines Niedrigstenergiegeb\u00e4udes erf\u00fcllen. Es w\u00e4re ein sehr unwahrscheinlicher Zufall, wenn die 3 Prozent des Geb\u00e4udebestandes mit derjenigen Renovierungsmenge \u00fcbereinstimmte, die sich bei einem konsequent umgesetzten Zertifikatesystem einstellen w\u00fcrde. Vieles spricht daf\u00fcr, dass die Kosten eines solchen Renovierungsprogramms sehr hoch ausfallen. Im Hinblick auf die angespannten Haushaltslagen der EU-Staaten d\u00fcrfte eine Finanzierung \u00fcber eine Erh\u00f6hung der Staatsschulden schon fast prohibitiv hohe Risikokosten aufweisen. Eine Finanzierung \u00fcber Steuererh\u00f6hungen erzeugt weitere Ineffizienzen in den betroffenen M\u00e4rkten. Somit bleiben nur Umschichtungen innerhalb der Staatshaushalte. Da K\u00fcrzungen bei den Sozialausgaben politisch kaum durchsetzbar erscheinen, m\u00fcssten investive Ausgaben an anderer Stelle des Staatshaushalts verringert werden. Doch wo soll dies sein? Bei den Bildungsausgaben? Bei Infrastrukturma\u00dfnahmen? Bei den Ausgaben f\u00fcr die innere oder \u00e4u\u00dfere Sicherheit? Es wird schnell deutlich, dass der Spielraum in den Staatshaushalten sehr begrenzt und mit hohen Opportunit\u00e4tskosten verbunden ist.<\/p>\n (2)<\/em> Energieverteiler und Energieeinzelhandelsunternehmen werden verpflichtet, ihren Energieabsatz, also die Energiemenge, j\u00e4hrlich um 1,5 Prozent zu verringern. Dies soll durch Energieeffizienzma\u00dfnahmen bei den Energiekunden erm\u00f6glicht werden (Artikel 6). Beginnen wir mit der offenen Frage, wer diese Ma\u00dfnahmen bezahlen soll. Der Endkonsument, der Verteiler oder der Energieeinzelh\u00e4ndler? Ist derjenige, der die Ma\u00dfnahme bezahlt auch der, der sie bestimmt? Gibt es dar\u00fcber hinaus irgendeinen Anhaltspunkt daf\u00fcr, dass Kosteneffizienz exakt eine Energieverbrauchsminderung von 1,5 Prozent pro Jahr beinhaltet oder handelt es sich nicht wieder um einen willk\u00fcrlichen Wert, der mit unn\u00f6tig hohen Folgekosten verbunden ist? Wer kann \u00fcberhaupt bestimmen, dass es effizient ist, den Energieverbrauch zu senken? Vielleicht w\u00fcrden es die Verbraucher aus guten Gr\u00fcnden vorziehen, selbst bei h\u00f6heren Preisen mehr Strom (etwa aus erneuerbaren Energien) zu verbrauchen?<\/p>\n (3) <\/em>Die Mitgliedstaaten haben daf\u00fcr Sorge zu tragen, dass allen Endkonsumenten die M\u00f6glichkeit kosteng\u00fcnstiger und qualitativ hochwertiger Energieaudits, also Untersuchungsverfahren und Beratungen zur Evaluierung und Verbesserung der Energieeffizienz, einger\u00e4umt werden (Artikel 7). Dar\u00fcber hinaus sollen alle gro\u00dfen Unternehmen verpflichtet werden, ab 2013 alle drei Jahre ein solches Energieaudit durchzuf\u00fchren. Doch woher wei\u00df die Kommission, dass die Verbraucher und Unternehmen erst \u00fcber zus\u00e4tzliche Audits absch\u00e4tzen k\u00f6nnen, wie es um ihren Energieverbrauch steht? Woher wei\u00df die Kommission, dass die Audits zu neuen Erkenntnissen f\u00fchren, die die Kosten der Audits wert sind? Warum sollte die Kommission dies besser wissen als die Verbraucher, die derzeit scheinbar nicht gen\u00fcgend viele Audits nachfragen? Sind gro\u00dfe Unternehmen sogar derart irrational, dass man sie zu regelm\u00e4\u00dfigen Audits zwingen muss?<\/p>\n (4) <\/em>Alle Endnachfrager von Elektrizit\u00e4t, Erdgas, Fernw\u00e4rme sollen mit einer pr\u00e4zisen und Echtzeitverbrauchsmessung sowie dem Zugang zu historischen Energieverbrauchsdaten ausgestattet werden. Dar\u00fcber hinaus soll zur besseren Kontrolle der Energiekosten eine zeitnahe Rechnungsstellung sichergestellt werden. Alle diese Leistungen sollen dem Endkonsumenten kostenlos einger\u00e4umt werden (Artikel 8).<\/p>\n Die Ausstattung der Endverbraucher mit Echtzeitverbrauchsmessung und historischen Energieverbrauchsdaten erleichtert zweifellos die Verbrauchskontrolle. Wenn dies jedoch wirtschaftlich ist, warum m\u00fcssen die Ger\u00e4te den Endkonsumenten dann kostenlos bereitgestellt werden, warum k\u00f6nnen die Verbraucher die Ger\u00e4te nicht selbst bezahlen? Wenn der Aufbau einer solchen Infrastruktur allerdings nicht wirtschaftlich ist, warum soll man die Konsumenten damit ausstatten? Schlie\u00dflich bleibt die Frage, wer die Kosten der Ger\u00e4te tragen soll? Letztendlich werden die Kosten immer vom Endverbraucher getragen werden, auch wenn die Kommission dies verschleiern m\u00f6chte.<\/p>\n (5) <\/em>Mit dem Ziel der F\u00f6rderung effizienter Heizungs- und K\u00fchlungsinfrastrukturen (z.B. Fernw\u00e4rme) sowie der \u201ehocheffizienten Kraft-W\u00e4rme-Kopplung\u201c werden in Artikel 10 zwei Regeln aufgestellt: Zum einen sollen nationale F\u00fcnfjahres-K\u00e4lte- und W\u00e4rmepl\u00e4ne aufgestellt und umgesetzt werden. Zum anderen ist vorgesehen, eine Kontrolle der Energieeffizienz von neuen Erzeugungsanlagen vorzunehmen. Letztere soll die Abw\u00e4rme-R\u00fcckgewinnung bei der Stromerzeugung gew\u00e4hrleisten.<\/p>\n Artikel 10 zeigt den planwirtschaftlichen Charakter der Richtlinie am deutlichsten: Staaten planen und kontrollieren die Stromerzeugungsanlagen. Somit stellt sich die Frage, worin das unternehmerische Element in der Stromproduktion bestehen soll? Nicht Nutzen und Kosten sollen die wirtschaftliche T\u00e4tigkeit der Stromindustrie bestimmen, sondern die physikalischen Eigenschaften einer von der allwissenden Kommission f\u00fcr akzeptabel befundenen und vorgegebenen Technologie. Meines Erachtens w\u00e4re es bei einer derartigen Eingriffsintensit\u00e4t der Ma\u00dfnahmen schlicht ehrlicher, die Stromnetze sofort zu verstaatlichen. Dann k\u00f6nnte zumindest ausgeschlossen werden, dass die Unternehmen im Fall des Fehlschlags der zentralstaatlichen Lenkung br\u00fcsselscher Pr\u00e4gung zu S\u00fcndenb\u00f6cken gemacht werden.<\/p>\n (6)<\/em> Die Erg\u00e4nzung der Energie- und Netzregulierung um Energieeffizienzgesichtspunkte (Artikel 12) \u00fcberfrachtet die bereits jetzt \u00fcberforderte Netzregulierung erneut. Bestehen derzeit noch immer erhebliche Fehlanreize zur Durchf\u00fchrung von Investitionen und kann bis heute nicht davon die Rede sein, \u00fcber eine funktionsf\u00e4hige Qualit\u00e4tsregulierung zu verf\u00fcgen, wird die Anreizregulierung nunmehr um weitere Komponenten erg\u00e4nzt, die das urspr\u00fcngliche Ziel der Senkung der Durchleitungskosten sicher nicht f\u00f6rdern wird. Bis zum 30. Juni 2013 sollen die Mitgliedstaaten Pl\u00e4ne zur Identifikation konkreter Ma\u00dfnahmen und Investitionen zur Einf\u00fchrung \u201ekosteneffizienter Energieeffizienzverbesserungen\u201c, inkl. eines \u201edetaillierten Zeitplans\u201c zur Umsetzung, aufstellen. W\u00e4ren die Pl\u00e4ne kosteneffizient, bed\u00fcrfte es keiner staatlichen Planvorgaben. Sind sie es aber nicht, kann das hier suggerierte Versprechen aus Kosten- und Energieeffizienz nicht eingel\u00f6st werden.<\/p>\n (7)<\/em> Der Markt f\u00fcr Energiedienstleistungen soll belebt werden. Insbesondere soll kleinen und mittleren Unternehmen (KMUs) der Markteintritt erleichtert, das Energiecontracting durch Modellvertr\u00e4ge attraktiver gestaltet und Informationen \u00fcber verf\u00fcgbare Finanzierungsinstrumente bereitgestellt werden (Artikel 14). Da hier im Wesentlichen nur Informationen f\u00fcr Endverbraucher bereitgestellt werden, k\u00f6nnte Artikel 14 tats\u00e4chlich einen positiven Beitrag zur Entwicklung des Energiesektors leisten.<\/p>\n (8)<\/em> Schlie\u00dflich sollen Barrieren der Umsetzung von Energieffizienzma\u00dfnahmen beseitigt werden (Artikel 15). Hierzu ist vorgesehen, die administrative Durchf\u00fchrung zu erleichtern und Anreizprobleme zu beseitigen. Unter letzteren werden vor allem Trittbrettfahrerprobleme gefasst, wie z.B. das Auseinanderfallen von Kosten und Nutzen der Investitionen im Fall von Mietern, die einen gro\u00dfen Teil des Nutzens realisieren k\u00f6nnen, aber nicht an den Kosten beteiligt werden.<\/p>\n Hier erkennt die Kommission, dass bestimmte Arten des Gemeinschaftseigentums sowie vorgelagerte Regulierungen im Bereich der Regulierung und des Mieterschutzes Investitionshemmnisse aufbauen. Ein Abbau dieser Hemmnisse \u2013 zumindest im Hinblick auf Energieeffizienzma\u00dfnahmen \u2013 w\u00fcrde aktuelle Fehlanreize zum Wohle aller Beteiligten beseitigen.<\/p>\n 3. Erg\u00e4nzende Bemerkungen<\/strong><\/p>\n Die vorstehende Analyse entlarvt den Richtlinienentwurf als dirigistisches Konzept: Sechs von acht Ma\u00dfnahmen haben zum Ziel, das Marktergebnis vorzugeben, ohne die Marktkr\u00e4fte wirken zu lassen. Das Ergebnis dieser Artikel werden vermeidbare Kosten- und Energiepreissteigerungen sein. Steht diesen Kosten ein entsprechender Nutzen gegen\u00fcber? In der Einleitung zur Richtlinie werden als Rechtfertigung vor allem klima- und ressourcen\u00f6konomische Ziele angef\u00fchrt. Leistet die Richtlinie vielleicht einen Beitrag zur Verfolgung dieser Ziele?<\/p>\n Beginnen wir mit der Ressourcenverf\u00fcgbarkeitsperspektive. Es stimmt: Mit fortschreitender Zeit werden nicht-erneuerbare Ressourcen knapper, und jede Gesellschaft muss sich dieser zunehmenden Knappheit anpassen. Gleichwohl ist zu konstatieren, dass der Marktprozess diese zunehmende Knappheit keineswegs ignoriert. Im Gegenteil: Auf M\u00e4rkten f\u00fcr endliche Ressourcen wird der Preis neben den Produktionskosten durch eine zus\u00e4tzliche Knappheitspr\u00e4mie, die die Opportunit\u00e4tskosten der zuk\u00fcnftigen Ressourcennutzung erfasst, bestimmt. Wenn derzeit sogar oftmals von spekulativ \u00fcberh\u00f6hten Ressourcenpreisen die Rede ist, so kann dem Markt wohl kaum vorgeworfen werden, die zuk\u00fcnftige Ressourcenknappheit zu vernachl\u00e4ssigen. Wenn die Kommission nun den Energieverbrauch dirigistisch drosseln will, so legen die Marktdaten nahe, dass die entsprechenden Ma\u00dfnahmen zu einer suboptimalen Verwendung der knappen Ressourcen f\u00fchren.<\/p>\n Somit bleibt noch der Klimawandel. Tragen die Ma\u00dfnahmen zum Klimaschutz bei? Nein, denn die erzwungene Einsparung von CO2-Emissionen f\u00fchrt auf dem europ\u00e4ischen Emissionszertifikatemarkt zu einer Senkung der Nachfrage. Der Preis f\u00fcr Zertifikate wird dann solange sinken, bis die Nachfrage wieder dem Angebot entspricht. Die Menge an Emissionen bleibt damit unver\u00e4ndert. Interessanterweise hat die Kommission dies sogar verstanden! Ihr L\u00f6sungsansatz hierf\u00fcr besteht darin, die Anzahl der angebotenen Zertifikate gegebenenfalls zu verringern. Auch dies kann man nachvollziehen. Damit komme ich zu dem Fazit, dass die Energieeffizienzrichtlinie im besten Fall \u00fcberfl\u00fcssig, aller Voraussicht nach jedoch deutlich mehr Schaden als Nutzen verursachen wird. Noch bedenklicher ist der Geist, in dem dieser Entwurf verfasst worden ist. Ein Denken in Marktprozessen ist kaum bis gar nicht erkennbar. Die Richtlinie gleicht einem gro\u00dfen, b\u00fcrokratischen Bevormundungsinstrument, basierend auf der Logik einer zentralverwaltungswirtschaftlichen Steuerung. Br\u00fcssel steht dieser Tage wohl eher f\u00fcr gewaltige Finanztransfers, die Einf\u00fchrung neuer Steuern und staatliche Bevormundung als f\u00fcr wettbewerbliche M\u00e4rkte, die einst der Ausgangspunkt f\u00fcr den europ\u00e4ischen Einigungsprozess waren.<\/p>\n
\nDie Kommission \u00fcbersieht nur, dass eine Senkung des Zertifikateangebots auch ohne Verabschiedung der Energieeffizienzrichtlinie m\u00f6glich w\u00e4re. In diesem Fall h\u00e4tte man dieselbe Wirkung auf das Emissionsvolumen, nur k\u00f6nnten die Unternehmer und Verbraucher selbst die Wege suchen, in denen dieses Ziel m\u00f6glichst kosteng\u00fcnstig erreichbar wird. Es spricht viel daf\u00fcr, dass dieser Weg der Klimapolitik den Verbraucherw\u00fcnschen weitaus mehr entsprechen w\u00fcrde als der Inhalt der Richtlinie.<\/p>\n