Der Schutz der Leistungseliten in der Demokratie

Wie können Demokratie und Freiheit miteinander in Einklang gebracht werden? Unter Demokratie verstehen wir die Herrschaft des Volkes – also eine Staatsform, die letztlich alle Bürger an den Entscheidungen des Staates beteiligt. Dass die Bürger mit Mehrheit – vielleicht sogar mit einfacher Mehrheit – entscheiden können, ist jedoch kein Definitionsmerkmal der Demokratie, auch wenn es Rousseau und der demokratische Sozialismus so darzustellen versuchen. Auch das Einstimmigkeits- oder ein qualifiziertes Mehrheitserfordernis ist demokratisch. Das beste Beispiel ist die schweizerische Konkordanzdemokratie, die de facto selbst in der einfachen parlamentarischen Gesetzgebung zu qualifizierten Mehrheiten führt.

Der Schutz der Leistungseliten verlangt ein hohes Quorum. Unter den Ökonomen hat dies vor allem Knut Wicksell 1896 in seinem berühmten Aufsatz „Über ein neues Prinzip der gerechten Besteuerung“ in eindringlicher und geradezu prophetischer Weise formuliert:

„Jene Bewegung nun, welche der politischen Geschichte unseres Jahrhunderts mit wenigen Ausnahmen ihr Gepräge aufgedrückt hat, ist das stetige Fortschreiten zu parlamentarischen und demokratischen Formen des öffentlichen Lebens . . . Das Ziel dieser Bewegung ist die rechtliche Gleichstellung, die größtmögliche Freiheit sowie das ökonomische Gedeihen und friedliche Zusammenwirken aller; sie hat nicht zum Zweck, und sie käme mit dem Geiste, der sie von Anfang an beseelte, in Widerspruch, wenn sie es versuchte, das Joch freiheitsfeindlicher und lichtscheuer Oligarchien, welches sie ganz oder teilweise abzuschütteln wusste, durch eine kaum weniger drückende Tyrannei der zufälligen Majorität einer Volksversammlung zu ersetzen“(S. 110 f). „Wenn einmal die unteren Klassen definitiv in Besitz der gesetzgebenden und steuerbewilligenden Gewalt gelangt sind, wird allerdings die Gefahr vorliegen, dass sie ebensowenig uneigennützig verfahren werden wie die Klassen, welche bisher die Macht in den Händen hatten, daß sie m. a. W. die Hauptmasse der Steuern den besitzenden Klassen auflegen und dabei vielleicht in der Bewilligung der Ausgaben, zu deren Bestreitung sie selbst nunmehr nur wenig beitragen, so sorglos und verschwenderisch verfahren, daß das bewegliche Kapital des Landes bald nutzlos vergeudet und damit die Hebel des Fortschritts zerbrochen sein werden . . . Gegen Mißbräuche der erwähnten Art liegt aber zweifellos die beste, ja die einzig sichere Garantie im Prinzip der Einstimmigkeit und Freiwilligkeit der Steuerbewilligung. Eben deshalb sollten andererseits die, welche nur widerstrebend und mit bösen Ahnungen sich den immer lauter werdenden Forderungen der Demokratie unterwerfen, um so eifriger bemüht sein, jenes Prinzip schon in der heutigen Steuergesetzgebung zur Geltung zu bringen“ (S. 122 f).

Wicksells Tyrannei der Mehrheit ist zur Zeit vor allem in der Europäischen Union zu beobachten. Im Ministerrat überstimmt werden am häufigsten Großbritannien, Schweden und Deutschland oder allgemeiner der Norden vom Süden (Mattila, Lane 2001; Mattila 2004). In einer der neuesten Untersuchungen heißt es dazu: „A clear majority… of the… issues where there are significant divisions between Northern and Southern delegations concern choices between free-market and regulatory alternatives… In general, the Northern delegations tend to support more market-based solutions than the Southern delegations“ (Thomson et al., 2004, pp. 251, 255f.). Mit anderen Worten: die Mehrheit der hoch regulierten Staaten zwingt der Minderheit ihr höheres Regulierungsniveau auf. In der politisch-ökonomischen Literatur wird dies als „strategy of raising rivals’ costs“ bezeichnet. Auch die Geschichte des Föderalismus liefert dafür viele Beispiele. So zwangen die Nordstaaten der USA den Südstaaten einen föderalen Mindestlohn auf (Stigler 1970), und im wilhelminischen Kaiserreich überzog die von Preußen angeführte Mehrheitskoalition die liberaleren Staaten des Westens (Hamburg, Bremen, Lübeck, Oldenburg, Baden, Württemberg, Hessen) mit einem Netz unerwünschter Regulierungen und Zölle. (Roland Vaubel, „Federation with Majority Decisions: Economic Lessons from the History of the United States, Germany and the European Union“, Economic Affairs, 24, December 2004; S. 53-59)

Das Einstimmigkeitsprinzip ist in kleinen Gruppen – zum Beispiel im Ministerrat der Europäischen Union – praktikabel und bei Regulierungs- und Finanzbeschlüssen auch notwendig. Aber in großen Gruppen sind die Verhandlungskosten zu hoch und Probleme mit pathologischen Querulanten allzu wahrscheinlich. Geht man aber zu qualifizierten Mehrheitsentscheidungen über, so mag jedes konkrete Quorum als willkürlich erscheinen. Sollen es zwei Drittel wie bei unseren Grundgesetzänderungen oder 65 Prozent wie jetzt für den EU-Ministerrat beabsichtigt oder 62 Prozent wie vom Europäischen Konvent empfohlen oder 72,3 Prozent wie im Vertrag von Nizza sein?

Aus ökonomischer Sicht könnte es effizient sein, das Quorum bei Ausgabenentscheidungen an der Steuerbelastung festzumachen, denn die Staatsausgaben sind – wie Wicksell darlegt – zu hoch, wenn die Entscheidungen nicht von denen getroffen werden, die dafür bezahlen müssen. Deshalb sind die Ökonomen für das fiskalische Äquivalenzprinzip. Zum Beispiel könnte das Quorum bei Ausgabenentscheidungen 100 Prozent abzüglich der Hälfte des Anteils betragen, den die Einkommenssteuerpflichtigen an der Zahl der Wahlbürger haben. Oder man könnte auf den Anteil derer abstellen, die sich im progressiven Bereich des Einkommenssteuertarifs befinden. Aber diese Regelung wäre recht unscharf und eher einer direkten Demokratie angemessen. In der repräsentativen Demokratie müsste man auf die persönliche Interessenlage der Abgeordneten abstellen. In der Republik Venedig (1297-1797) zum Beispiel waren alle Ratsmitglieder, die kirchliche Ämter innehatten, von der Mitentscheidung über die Kirche berührende Fragen ausgeschlossen. Heute wird man Befangenheit vor allem bei den Abgeordneten vermuten, die aus dem öffentlichen Dienst kommen und dort beurlaubt sind. Sie sind aus einem eigennützigen Interesse an zu hohen Staatsausgaben und zu weitreichenden Regulierungskompetenzen interessiert. Es ließe sich daher gut rechtfertigen, bei Finanzierungs-, Ausgaben- und Regulierungsentscheidungen des Bundestages zusätzlich eine (einfache) Mehrheit unter denjenigen Abgeordneten zu verlangen, die nicht aus dem öffentlichen Dienst stammen (Prinzip der doppelten Mehrheit). Oder man legt das Quorum so fest, dass es dem Anteil der Abgeordneten aus dem öffentlichen Dienst (zur Zeit 38 Prozent) plus der Hälfte der anderen Abgeordneten entspricht, also zur Zeit 70 Prozent betragen würde. In einer Reihe von Landtagen liegt der Anteil der Öffentlichbediensteten übrigens noch höher – zum Teil sogar weit über 50 Prozent.

Wenn die Verfassung Beschränkungen der Freiheit nur mit einer hohen qualifizierten Mehrheit zuließe, so würde daraus folgen, dass diese Beschränkungen der Freiheit von einer qualifizierten Minderheit wieder aufgehoben werden könnten. (Roland Vaubel, „Konsenspflicht aus ökonomischer Sicht: Die liberale Alternative“, in: Hans Hattenhauer, Werner Kaltefleiter (Hg.), Mehrheitsprinzip, Konsens und Verfassung, Heidelberg 1986, S. 115-135, bes. S. 123.) Aus der Sicht des Verfassungsökonomen ist es daher unsinnig, für alle Verfassungsänderungen eine qualifizierte Mehrheit – zum Beispiel eine Zwei-Drittel-Mehrheit – zu verlangen. Eine solche Regelung zementiert den Status Quo, aber sie schützt nicht die Freiheit in der Demokratie. Dafür ist eine asymmetrische Regel notwendig: Da Eingriffe in die Freiheit durch eine hohe qualifizierte Mehrheit legitimiert werden müssen, reicht es für ihre Rücknahme aus, dass diese qualifizierte Mehrheit nicht mehr vorhanden ist. Die Ermächtigung kann daher von einer qualifizierten Minderheit widerrufen werden. Diese Einsicht findet sich auch im neuesten Verfassungsvorschlag der European Constitutional Group (2004).

Anstatt ein hohes Quorum festzulegen, kann man die Leistungseliten aber auch dadurch schützen, dass man ein Zwei-Kammer-System einführt und diejenigen, die die Hauptlast der (direkten) Besteuerung tragen, eine der beiden Kammern wählen lässt. Bei allen Finanzierungs- und Ausgabenentscheidungen müssen dann beide Kammern zustimmen, wird ein Konsens von Arm und Reich erforderlich. Eine mit dem Gesetzgebungsveto ausgestattete Repräsentation der Hauptsteuerzahler gab es in mindestens drei historisch höchst erfolgreichen Demokratien: Im Athen der Solonischen Verfassung (ab 593 v. Chr.) war dies der Areopag (Der Areopag war allerdings nicht eine legislative Kammer, sondern das höchste Gericht. Sein Gesetzgebungsveto ergab sich aus seiner Normenkontrollkompetenz.), in der römischen Republik lange Zeit der Senat und in der britischen Demokratie das House of Lords. Die doppelte Repräsentation hat den Vorteil, dass nicht um Prozente gefeilscht, sondern nur die Wahlberechtigung für das Oberhaus geklärt werden muss. Aber die Geschichte zeigt auch, dass jedes dieser Oberhäuser früher oder später sein Zustimmungsrecht verlor und nur noch beratende Funktion hatte. Denn auch bei der Zwei-Kammer-Lösung sind die Abgrenzungsschwierigkeiten ein häufiger Stein des Anstoßes.

Eleganter ist daher ein System, in dem beide Kammern von allen Bürgern gewählt werden, aber mit unterschiedlichen Gewichten. Auch dieses System wurde in der römischen Republik praktiziert. Für die eine Kammer, die comitia tributa, galt das allgemeine und gleiche Wahlrecht, in der anderen, der comitia centuriata, wurde nach Abteilungen (centuriones) abgestimmt, so dass die Landbesitzer, die zunächst die Hauptsteuerlast trugen, das Übergewicht hatten. Denn für die höheren centuriones, die jeweils als erste und en bloc ihre Stimme abgaben, gab es viel weniger Wahlberechtigte als für die unteren centuriones.

David Hume in seinem Essay „Of some remarkable customs“ (1752) sah darin das Erfolgsgeheimnis der römischen Republik, „the most active, triumphant and illustrious commonwealth that ever yet appeared“. (David Hume, Essays: Moral, Political and Literary, hg. von Eugenc F. Miller, Liberty Fund, Indianapolis 1985, S. 371.) Lord Acton (1878) führt dieses System auf Aristoteles – sein Spätwerk “Поλιτικά“ – zurück: „He advised that power should be distributed to high and low; to the first according to their property, to the others according to numbers“. (John E. E. Dalberg-Acton, Essays in the History of Liberty, ed. by J. Rufus Fears, Liberty Fund, Indianapolis 1985, S. 63.)

Bitte verwechseln Sie dieses System nicht mit dem viel zitierten preußischen Drei-Klassen-Wahlrecht, das 1850 eingeführt wurde. In Preußen fehlte eine nach gleichem Wahlrecht gewählte zweite Kammer. Die andere Kammer – das Herrenhaus – war im Gegenteil ganz den Angehörigen der besitzenden Klasse vorbehalten. Und weder in der römischen Republik noch in Preußen waren die Zuständigkeiten der nach dem fiskalischen Äquivalenzprinzip zusammengesetzten Kammer auf Finanzierungs- und Ausgabenentscheidungen beschränkt. Auch gab es nicht das Prinzip der geheimen Wahl.

Abgesehen von Zwei-Kammer-Systemen und qualifizierten Mehrheitserfordernissen finden wir in der Verfassungsgeschichte noch eine dritte Lösungsmöglichkeit, wie die Leistungseliten vor der Tyrannei der Mehrheit geschützt werden können. Auch sie geht auf Solon zurück und mag zum Aufstieg Athens beigetragen haben. Solons Verfassung unterschied zwischen dem aktiven und dem passiven Wahlrecht. Zwar waren alle vier Klassen von Wahlbürgern – insgesamt weniger als 15 Prozent der athenischen Bevölkerung – in der Volksversammlung gleichermaßen stimmberechtigt, aber Mitglieder der untersten Klasse durften nicht für politische Ämter kandidieren. Ähnlich konnten in der römischen Republik zunächst nur Patrizier von der comitia plebis zu Volkstribunen gewählt werden. Wussten Sie, dass auch unser Grundgesetz – Art. 137, Abs. 1 – Beschränkungen des passiven Wahlrechts (für Angehörige des öffentlichen Dienstes!) zulassen würde?

Welche Vorkehrungen trifft unsere Verfassung, um die Leistungseliten vor der Mehrheit zu schützen? Sie garantiert Grundrechte, eine unabhängige Gerichtsbarkeit und den Föderalismus. Der Grundrechtsschutz ist jedoch äußerst lückenhaft. Die Vertragsfreiheit zum Beispiel wird nicht in der Verfassung genannt. Sie kann nur indirekt aus der freien Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2) abgeleitet werden. Wenn die Vertragsfreiheit ausdrücklich durch das Grundgesetz geschützt würde und nur durch ein Gesetz beschränkt werden könnte, würde sie nicht mehr so hemmungslos verletzt. Vertragsfreiheit auf dem Arbeitsmarkt würde Wunder wirken – ein zweites „Wirtschaftswunder“ wäre die Folge. Die Vertragsfreiheit darf und muss nur dann eingeschränkt werden, wenn der Vertrag zu Lasten Dritter geschlossen wird (zum Beispiel ein Kartellvertrag) oder wenn er die Vertragsfreiheit oder die körperliche Unversehrtheit eines Vertragsschließenden verletzt, dieser sich also zum Beispiel in die Sklaverei begibt oder seiner eigenen Verstümmelung zustimmt. Der Grundrechtsschutz ist allerdings höchst unvollkommen, solange die Mehrheit der Verfassungsrichter von der parlamentarischen Mehrheit benannt wird. Solche Richter mögen zwar unabhängig sein, aber sie sind nicht politisch neutral. Unsere Grundrechte wären besser geschützt, wenn die Verfassungsrichter von Richtern – den Mitgliedern der anderen höchsten Gerichte – gewählt würden.

Mehr Schutz bietet der Föderalismus, denn er zwingt die Politiker, um die Gunst der Leistungseliten zu konkurrieren. Noch wirksamer ist der Standortwettbewerb zwischen unabhängigen Staaten. Immanuel Kant (1784), Edward Gibbon (1787), Lord Acton (1877) und Max Weber (1923) oder zu unserer Zeit Eric Jones (1981) und Douglass North (1998) haben darin das historische Erfolgsgeheimnis Europas gesehen. (Immanuel Kant, „Idee zu einer allgemeinen Geschichte in weltbürgerlicher Absicht“, in: Kurt Rossmann (Hg.), Deutsche Geschichtsphilosophie von Lessing bis Jaspers, Birsfelden – Basel 1959, S. 42-85, bes. S. 58f.; Edward Gibbon, The History of the Decline and Fall of the Roman Empire, Basel 1787, Vol. VI, ch. 38, S. 329; Lord Acton, a.a.o., S. 21; Max Weber, Wirtschaftsgeschichte, München, Leipzig 1923, S. 288; Eric Jones, The European Miracle, Cambridge 1981 (in dt. Übersetzung: Das Wunder Europa, Tübingen 1991); Douglass C. North, „The Rise of the Western World“, in: Political Competition, Innovation and Growth: A Historical Analysis, hg. von P. Bernholz, M.E. Streit und Roland Vaubel, Berlin etc. 1998, S. 13-28.) Die Dezentralisierung politischer Macht schuf den Kaufleuten, den Wissenschaftlern, den Juden und den Protestanten die Möglichkeit der Entfaltung. Auch zwischen den Stadtstaaten des griechischen Altertums und der italienischen Renaissance war die Mobilität der Eliten außerordentlich groß, wie vor allem Jakob Burckhardt (1860, 1898-1902) betont hat. (Jacob Burckhardt, Die Kultur der Renaissance in Italien, Basel 1860, bes. S. 127; ders., Griechische Kulturgeschichte, Basel 1898-2002, Band 1. Vgl. auch seine Betonung des „Agonalen“ in der griechischen Kultur (z.B. S. 319f.).) Heute sprechen wir von der Globalisierung, und darin liegt die große Chance der Leistungseliten. Umso erstaunlicher ist es, dass unsere Verfassung zwar die Freizügigkeit im Bundesgebiet (Art. 11), aber nicht das Recht der Auswanderung und den freien Kapitalverkehr garantiert.